Pubblicato il 30/12/2025

N. 01670/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00209/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 209 del 2020, proposto da
RI MA ST, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigino Biagini e Marco Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Riccione, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicoletta Flamigni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’Ordinanza n. 14/2019 per la demolizione di opere abusive (prot. gen. 81797/2019) assunta dal Comune di Riccione ai sensi dell’articolo 10, comma 2, L.R. Emilia Romagna n. 23/2004, nella parte in cui irroga a carico della ricorrente la sanzione pecuniaria prevista da detta disposizione regionale quantificandola in €uro 20.000,00;

- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Riccione del 3.11.2014 con cui è stato approvato il “Regolamento Comunale in materia di determinazione delle sanzioni amministrative per abusi edilizi, comprese tra un minimo ed un massimo edittale e Criteri di determinazione della sanzione ambientale (c.d. indennità risarcitoria) di cui all’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Riccione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa SA AG e udito per parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza prot. gen. 81797/2019 del 16.12.2019 il Comune di Riccione ha ordinato alla signora MA ST RI, quale proprietaria dell’immobile sito ai piani III e IV del Condominio “Residenza Rizz 1929”, ubicato in piazzale Roma n. 25, di rimuove il manufatto abusivamente realizzato sulla terrazza pertinenziale delle dimensioni di m. 10,25 x 4,10 e altezza media di m- 2,225, per una superficie complessiva di mq. 42, con struttura e copertura metallica, tamponamenti in vetro e interni in cartongesso.

Con il medesimo provvedimento il Comune ha irrogato alla signora MA ST RI, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, L.R. Emilia Romagna n. 23/2004 e del “Regolamento Comunale in materia di determinazione delle sanzioni amministrative per abusi edilizi, comprese tra un minimo ed un massimo edittale e Criteri di determinazione della sanzione ambientale (c.d. indennità risarcitoria) di cui all’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004”, approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 48 del 3.11.2014, la sanzione pecuniaria di €uro 20.000,00, trattandosi di opera abusiva di nuova costruzione realizzata su edificio tutelato in base al RUE (segnatamente, articolo 2.17, sottocategoria 3.1).

2.1. La signora MA ST RI contesta esclusivamente la sanzione pecuniaria.

Infatti, con il ricorso introduttivo del presente giudizio ella ha chiesto l’annullamento in parte qua della predetta ordinanza e del Regolamento comunale presupposto.

2.2. Con il primo motivo di impugnazione, intitolato “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 2 della L.R. 23/2004; Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. 689/1981; Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della L. 689/1991; Violazione del principio di legalità; Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza del trattamento sanzionatorio ”, la ricorrente contesta la legittimità in via diretta del Regolamento comunale e in via derivata del provvedimento sanzionatorio.

Fa presente la deducente che l’articolo 10, comma 2, L.R. Emilia Romagna n. 23/2004 allo scopo di salvaguardare gli immobili ritenuti dagli strumenti urbanistici comunali di maggior pregio prevede, accanto alla sanzione ripristinatoria, una sanzione pecuniaria, fissandone i limiti edittali (segnatamente, da €uro 2.000,00 a €uro 20.000,00), ma non i criteri di graduazione della stessa nella fattispecie concreta.

I criteri per la determinazione in concreto della somma dovuta dal trasgressore sono stabiliti dal Regolamento comunale, che va così a integrare il precetto sanzionatorio contenuto nella disposizione legislativa regionale. Il che tuttavia concretizzerebbe secondo la signora RI una violazione del principio di legalità, di riserva di legge in materia sanzionatoria.

Inoltre, sempre secondo l’esponente, il Regolamento del Comune di Riccione violerebbe i principi di proporzionalità e ragionevolezza, avendo individuato un criterio di graduazione della sanzione (quello della categoria edilizia di riferimento), del tutto avulso dalla gravità dell’abuso, dal pregio dell’immobile inciso e dal grado di lesione dei valori tutelati.

Tanto è vero che nel caso di specie è stata applicata la sanzione massima a un intervento – in tesi – di modeste dimensioni, a un manufatto (una veranda) facilmente rimovibile, realizzata all’interno di un immobile con un grado di tutela basso.

2.3. Con il secondo motivo di impugnazione, rubricato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 14, 16 e 18 della L. 689/1981; Violazione del principio di preventiva contestazione dell’illecito amministrativo; Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. 241/1990; Violazione del diritto al contraddittorio; Ingiustizia grave e manifesta ”, la ricorrente contesta sotto altro profilo la legittimità del provvedimento di applicazione della sanzione pecuniaria.

Lamenta invero la deducente che nell’applicare la sanzione pecuniaria il Comune non abbia rispettato la scansione procedimentale e le garanzie partecipative previste in via generale dagli articoli 14, 16 e 18 l. n. 689/1981.

In particolare si duole la ricorrente del fatto che non vi sia stata la preventiva contestazione degli addebiti, che le sia stato precluso di partecipare al procedimento e di beneficiare del regime sanzionatorio ridotto.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Riccione per opporsi al ricorso avversario e chiederne il rigetto.

In particolare, l’Amministrazione resistente fa presente di aver graduato la misura della sanzione in relazione al disvalore dell’abuso a prescindere dalle dimensioni dell’opera abusiva e assume che si tratti di una scelta esente da profili di irragionevolezza e come tale insindacabile da parte del Giudice amministrativo.

4. Ha replicato la ricorrente invocando un recente precedente della Sezione relativo a un caso sostanzialmente analogo.

Dopo l’ulteriore scambio di scritti difensivi in cui le parti hanno insistito sulle rispettive posizioni, la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 18 dicembre 2025 e al termine essa è stata introitata.

5.1. Ai fini della decisione è opportuno muovere dal dato normativo e segnatamente dall’articolo 10 L.R. Emilia Romagna n. 23/2004, il quale stabilisce che:

«1. Lo Sportello unico per l’edilizia, qualora accerti l’inizio o l’esecuzione di opere, realizzate senza titolo o in difformità dallo stesso su edifici vincolati ai sensi della parte seconda del decreto legislativo n. 42 del 2004, ordina la sospensione dei lavori e irroga, per l’illecito edilizio, una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 Euro, trasmettendo il provvedimento al competente organo periferico del Ministero per i beni e le attività culturali, al fine dell’assunzione delle determinazioni di cui all’articolo 160 dello stesso decreto legislativo.

2. Qualora le opere abusive siano state eseguite su immobili vincolati in base alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, lo Sportello unico per l’edilizia ordina la sospensione dei lavori e dispone, acquisito il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 Euro. Su richiesta motivata dell’interessato presentata a seguito della avvenuta sospensione dei lavori, lo Sportello unico per l’edilizia irroga una sanzione pecuniaria pari al triplo dell’aumento del valore dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere, determinato ai sensi dell'articolo 21, comma 2, qualora accerti, con apposita relazione tecnica, l’impossibilità della restituzione in pristino a causa della compromissione del bene tutelato. In tale ipotesi il Comune può prescrivere l’esecuzione di opere dirette a rendere l’intervento consono al contesto ambientale, assegnando un congruo termine per l'esecuzione dei lavori. Lo Sportello unico per l’edilizia si pronuncia sulla richiesta entro novanta giorni, decorsi i quali la richiesta stessa si intende rifiutata.

3. Qualora le opere abusive siano state eseguite su edifici vincolati in base alla parte terza del decreto legislativo n. 42 del 2004, lo Sportello unico per l’edilizia, acquisito il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, provvede ai sensi dell’articolo 167 del medesimo decreto legislativo ed irroga, per l’illecito edilizio, una sanzione da 2.000 a 20.000 Euro.».

5.2. A sua volta il Regolamento del Comune di Riccione qui impugnato stabilisce per gli abusi di cui al predetto comma 2 dell’articolo 10 della L.R. n. 23/2004 la sanzione pecuniaria di €uro 4.000,00 se l’abuso consiste in un intervento di “manutenzione straordinaria” ovvero di “cambio d’uso senza opere”, la sanzione pecuniaria di €uro 6.000,00 nel caso di “restauro conservativo”, di €uro 20.000,00 nei casi di “ristrutturazione”, di “demolizione” ovvero di “nuova costruzione”.

6.1. Orbene, come ricordato dalla difesa di parte ricorrente, questa Sezione con sentenza n. 772/2021 ha già annullato il predetto Regolamento comunale nella parte in cui fissava in maniera sostanzialmente analoga le sanzioni pecuniarie da applicare per gli illeciti di cui al comma 1 dell’articolo 10 della L.R. n. 23/2004.

Anche per tali illeciti, infatti, il Regolamento comunale quantificava la sanzione in misura fissa, diversificandone l’importo a seconda della qualificazione giuridica dell’intervento realizzato abusivamente.

6.2. Ebbene, il Tribunale ha ritenuto che la predetta previsione normativa contenuta nella fonte normativa locale, concernente per l’appunto gli illeciti di cui al comma 1 dell’articolo 10 della L.R. n. 23/2004, fosse illegittima, da un lato, per violazione del principio di legalità, e, all’altro lato, per violazione dei principi di gradualità e proporzionalità.

7.1. Il Collegio ritiene che le considerazioni in punto di diritto svolte nel proprio summenzionato precedente valgano ugualmente in relazione alla determinazione da parte del Regolamento comunale di Riccione dell’entità della sanzione pecuniaria di cui al comma 2 dell’articolo 10 della L.R. n. 23/2004.

7.2. Va dunque ribadito che l’individuazione delle fattispecie sanzionatorie e delle relative pene amministrative può essere effettuata esclusivamente con legge formale, senza possibilità di integrazione da parte della fonte secondaria. Non può quindi essere demandata al Regolamento la determinazione dell’entità della sanzione.

Va altresì ribadito che il regime sanzionatorio deve conformarsi al principio di gradualità e che la sanzione deve essere proporzionata alla violazione commessa, non potendosi assoggettare al medesimo regime sanzionatorio illeciti aventi un impatto sul bene tutelato molto diverso.

In particolare è irragionevole prevedere, così come fa il Regolamento gravato, la medesima sanzione – per di più quella massima – per qualsiasi intervento di nuova costruzione qualunque ne siano le dimensioni (anche in ipotesi pochi mq. di superficie e pochi mc. di volume) e qualunque ne sia conseguentemente l’incisione negativa dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio.

Dunque, anche con riferimento alla sanzione stabilita dal comma 2 dell’articolo 10 della L.R. Emilia Romagna n. 23/2004, come già per quella stabilita dal comma 1 dello steso articolo, il Regolamento del Comune di Riccione è illegittimo per violazione dei principi di legalità, gradualità e proporzionalità.

8.1. In conclusione, in accoglimento del primo motivo di ricorso e assorbito il secondo, sono annullati, nei limiti dell’interesse della ricorrente, il provvedimento sanzionatorio impugnato, nella parte in cui applica la sanzione pecuniaria, e il Regolamento del Comune di Riccione “in materia di determinazione delle sanzioni amministrative per abusi edilizi, comprese tra un minimo ed un massimo edittale e Criteri di determinazione della sanzione ambientale (c.d. indennità risarcitoria) di cui all’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004”, nella parte in cui stabilisce l’entità della sanzione di cui comma 2 dell’articolo 10 della L.R. Emilia Romagna n. 23/2004.

8.2. In virtù dell'efficacia erga omnes (per questa parte) della decisione di annullamento, il Comune di Riccione è vincolato a garantire la pubblicità della presente decisione con le stesse forme di pubblicazione del Regolamento parzialmente annullato, ai sensi dell’articolo 14 d.P.R. n. 1199/1971: tale disposizione, infatti, stabilita in materia di decreto decisorio del ricorso straordinario per il caso di annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo, si applica anche al giudicato di annullamento dei medesimi atti (cfr., C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 8516/2024).

8.3. Come da regola generale le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate a favore di parte ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei termini di cui in motivazione, comprese le disposizioni di natura regolamentare censurate nel ricorso, e disponendo a tal riguardo la pubblicazione della presente decisione da parte del Comune di Riccione, ai sensi dell’articolo 14 d.P.R. n. 1199/1971.

Condanna il Comune di Riccione a rifondere alla signora MA ST RI le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori di legge e al rimborso del contributo unificato effettivamente versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

UG Di DE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

SA AG, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA AG	UG Di DE

IL SEGRETARIO