Pubblicato il 27/11/2025

N. 01977/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00527/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 527 del 2025, proposto dal sig. HE MM, rappresentato e difeso dall'avvocato Oreste Agosto, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Salerno e Avellino - in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Salerno, al c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune Pontecagnano Faiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Napoliello, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento di diniego di condono n. 61/2024 emesso dal Comune di Pontecagnano Faiano.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. RO FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha acquisito nell’anno 2021 da tale sig.ra EL TT il cespite sito nel Comune di Pontecagnano Faiano alla via Mar Ionio n. 223.

2. A suo tempo la precedente proprietaria aveva eseguito opere abusive per le quali aveva presentato al Comune un’istanza di condono; subito dopo l’acquisto della proprietà l’attuale ricorrente già nel 2021 aveva poi sollecitato la definizione dell’istanza di sanatoria allora ancora pendente.

2.1 Sennonché con l’ordinanza n. 2024 del 18.9.2024 il Comune, senza ancora definire la pratica di condono, aveva ingiunto all’interessato la demolizione di opere abusive, in parte facenti parte di quelle per le quali era stata presentata la domanda e così descritte : “ 1) Le altezze di colmo e di gronda del manufatto “D” (in riferimento all’elaborato planimetrico dell’istanza di condono) non sono conformi. Nello specifico, in fase di misurazione si è accertato che l’altezza esterna, a gronda è di mt. 1,82 in luogo di 1,85 e rispettivamente a colmo mt. 2,00 riportati nell’elaborato del condono; 2) l’altezza esterna del manufatto “B” (in riferimento all’elaborato planimetrico dell’istanza di condono) non è conforme. Nello specifico, in fase di misurazione si è accertato che l’altezza esterna, è di mt. 2,48 intradosso in luogo di mt. 2,30 estradosso riportati nell’elaborato del condono; 3) I manufatti presenti all’esterno del lotto ed oggetto di domanda di condono appaiono di recente ristrutturazione edilizia. Le finiture, i tompagni, le coperture oltre tutto quanto presente in loco, appaiono di recente ristrutturazione. Nello specifico, i tompagni e le tramezzature realizzati in “Gasbeton” mentre le coperture risultano realizzate con “pannelli sandwich” per i corpi di fabbrica “A”, “C” e “D”.

3. Detta ingiunzione demolitoria é stata impugnata innanzi a questo Tribunale il quale con la sentenza n. 182/2025 ha respinto il ricorso avverso l’ordinanza di demolizione e nel contempo la domanda di accertamento dell’intervenuto silenzio assenso sulla risalente e già citata istanza di condono. Tuttavia, a fronte dell’incontroverso silenzio serbato dal Comune su quest’ultima, il Tribunale ne ha qualificato l’inerzia come silenzio inadempimento, ordinando di conseguenza all’Ente di “ pronunciarsi sulla domanda di condono entro 90 giorni dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza” .

4. Il Comune, a questo punto, ha emesso l’atto impugnato con il quale ha negato il condono.

5. Il ricorrente è insorto proponendo l’attuale ricorso, munito d’istanza cautelare e affidato a quattro motivi così rubricati: “ 1. Violazione artt. 44. 34 e 35 comma 14 e 17 e 18 della l. 47/85 anche in relazione all’art. 31 e 3 d.p.r.380/2001 - violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (arbitrarietà- difetto dei presupposti - difetto di istruttoria e di motivazione-sviamento) - Violazione artt. 3, 7, 10 bis l. 241/1990 - incompetenza- Violazione art. 97 Cost. - violazione d.lgs. N. 42/2004 in relazione all’art 17 bis della legge n. 241/90; 2. Violazione artt. 44. 34 e 35 comma 14 e 17 e 18 della l. 47/85 anche in relazione all’art. 31 e 3 d.p.r.380/2001 - Violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (arbitrarietà- difetto dei presupposti - Difetto di istruttoria e di motivazione-sviamento) - Violazione artt. 3, 7, 10 bis l. 241/1990 - incompetenza- violazione art. 97 Cost. - Violazione d.lgs. N. 42/2004 in relazione all’art 17 bis della legge n. 241/90; 3. Violazione art. 146, comma 8, - violazione art. 17 bis della legge n. 241/90- incompetenza- violazione artt. 146 e 145 del d.lgs. N. 42/2004, anche in relazione alla legge 47/1985- Violazione del giusto procedimento - Violazione di legge (artt. 22, 31 e ss. Dpr 380/01) - Eccesso di potere (arbitrarietà- difetto dei presupposti - difetto di istruttoria e di motivazione- genericità- sviamento) - Violazione delle leggi n. 724/94 e 662/1996; 4. Violazione art. 146, comma 8, - violazione art. 17 bis della legge n. 241/90- Incompetenza-violazione artt. 146 e 145 del d.lgs. N. 42/2004, anche in relazione all’art. 31 e ss. Legge 47/1985- Violazione del giusto procedimento - Violazione di legge (artt. 22, 31 e ss. Dpr 380/01) - Eccesso di potere (arbitrarietà- difetto dei presupposti - difetto di istruttoria e di motivazione- genericità- sviamento) - Incompetenza”.

6. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate contestando la fondatezza nel merito del ricorso. L’Amministrazione statale ha altresì chiesto di essere estromessa dal giudizio non avendo emesso, a suo dire, atti impugnati nel giudizio.

6.1 In vista della camera di consiglio del 23.4.2025 parte ricorrente, nel rinunciare all’istanza cautelare, ha chiesto l’abbinamento della causa al merito così fissato per l’odierna udienza pubblica.

6.2 Il ricorso è fondato nei limiti e con le precisazioni che seguono.

7. Va preliminarmente esclusa la illegittimità del provvedimento di diniego in ragione della desunta inosservanza dell’art. 10 bis L. 241/1990 stante la mancata comunicazione di preavviso di diniego. Il ricorrente si è infatti limitato a contestare la violazione della predetta disposizione, senza tuttavia fornire alcun elemento idoneo a rilevare quale sarebbe stata l’effettiva utilità della partecipazione. Al contrario affinchè il mancato preavviso possa essere decisivo ai fini dell’annullamento del provvedimento vincolato è necessario che venga dimostrata la effettiva funzione che la partecipazione avrebbe determinato. Il privato, difatti, affinché la violazione dell'art. 10-bis comporti l'illegittimità del provvedimento di diniego, non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma è anche tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento. Questo è l’orientamento più recente espresso dal Consiglio di Stato e che il Collegio condivide. In particolare il Consesso ha affermato che : “ l'istituto del preavviso di rigetto, stante la sua portata generale, trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego che non sia stato preceduto dall'invio della comunicazione di cui all'art. 10-bis l. N. 241/1990, in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e, dunque, della possibilità di un apporto collaborativo, capace di condurre ad una diversa conclusione della vicenda. La violazione del contraddittorio procedimentale è idonea ad inficiare la legittimità del provvedimento anche nei procedimenti vincolati, quale quello di sanatoria, quando il contraddittorio procedimentale con il privato interessato avrebbe potuto fornire all'amministrazione elementi utili ai fini della decisione, ad esempio in ordine alla ricostruzione dei fatti o all'esatta interpretazione delle norme da applicare. Affinché la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 comporti l’illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma è anche tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento” (Consiglio di Stato sez. VI, 25.09.2024, n.7770). Nel richiamare siffatti principi il motivo va dunque respinto.

8. Mediante il secondo motivo il ricorrente ha innanzitutto affermato l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono presentata. La censura è infondata.

8.1 Per respingere la doglianza è sufficiente il richiamo all’art. 35 della L. 47/1985 il quale, in relazione al disposto del precedente art. 32, prevede che in caso di istanza di condono edilizio per opere abusive realizzate su aree sottoposte a vincolo, il silenzio assenso dell'amministrazione comunale si forma con il decorso di ventiquattro mesi dall'emanazione del parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo stesso, soltanto se tale parere ha contenuto favorevole all'istante.

Qualora il parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro 180 giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio rifiuto. Ai sensi del comma 4, il motivato dissenso espresso da una amministrazione preposta alla tutela paesaggistico-territoriale, inclusa la competente Soprintendenza, preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria.

L’interpretazione fornita dalla giurisprudenza in materia è univoca nell’accogliere l’insegnamento costante del Consiglio di Stato in base al quale “ Il silenzio-assenso sull'istanza di condono edilizio inerente ad opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo si perfeziona, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 35 e 32, comma 1, l. N. 47/1985, unicamente in presenza del parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo e non anche in caso di parere negativo. Il silenzio-assenso non si perfeziona, infatti, per il solo fatto dell'inutile decorso del termine perentorio a far data dalla presentazione della domanda di sanatoria, essendo necessario che sussistano tutti i presupposti sostanziali, soggettivi e oggettivi, ai quali è subordinato il rilascio del condono. In ogni caso, il condono non può intendersi rilasciato nel caso in cui sia decorso il termine di ventiquattro mesi, previsto dall'art. 35, comma 12, l. 47 del 1985, ciò in quanto, nel caso di abusi in area vincolata, il termine per la formazione del silenzio-assenso decorre solamente dall'emanazione del parere favorevole, secondo quanto previsto dall'art. 32 della citata legge 47/1985 ” (Consiglio di Stato sez. VII, n.5606/2024).

Il motivo va dunque respinto.

9. Nello stesso secondo mezzo di gravame il ricorrente è quindi ritornato sulle opere eseguite e oggetto dell’ordinanza di demolizione impugnata nel ricorso respinto con la sentenza n. 182/2025, già in precedenza richiamate. Seguendo la prospettiva attorea, in disparte l’esito reiettivo di quel giudizio, le esiziali attività edilizie contestate non sarebbero state tali da determinare il diniego di condono. Tuttavia la legittimità dell’ordinanza di demolizione vanamente impugnata dal ricorrente non può essere posta in discussione stante il giudicato formatosi sulla precitata sentenza, con la conseguenza che la sussistenza degli abusi ivi indicati va quindi data per assodata. La correlata censura va dunque respinta.

10. A questo punto, il Collegio, dati quindi per presupposti e incontroversi i contenuti dell’ordinanza di demolizione, deve allora occuparsi del rapporto tra il diniego di condono e il rilievo, rispetto allo stesso diniego, degli stessi abusi contestati con l’ordinanza infondatamente impugnata.

10.1 Ciò posto, la censura di difetto d’istruttoria e di motivazione svolta sul punto dal ricorrente coglie nel segno nei limiti delle considerazioni che seguono. In analoghe vicende il Tribunale ha già affermato di aderire all’orientamento secondo il quale il compimento di ulteriori attività abusive dopo la presentazione della domanda di condono costituisce un elemento autosufficiente, idoneo quindi a giustificare ex sé il diniego, allorquando gli interventi siano tali “da stravolgere l'originaria fisionomia del bene e cambiandone la destinazione; egualmente nel caso in cui le opere abbiano comportato una totale e radicale trasformazione del manufatto, oggetto del condono, sì da renderlo irriconoscibile” (TAR Campania, Salerno, sez. II n.2179/2024 e n. 1023/2023).

Questa impostazione tiene conto dell’avviso più volte espresso dal Consiglio di Stato, secondo il quale “ Solo allorchè l’intervento successivo abbia comportato un radicale mutamento del bene per il quale era stata richiesta la sanatoria, con opere che hanno realizzato un unicum tipologicamente e sostanzialmente differente, senza che l'originario bene sia più rinvenibile e per cui l’immobile abusivo appare radicalmente sostituito da un altro edificio, l’istanza di condono già proposta va dichiarata improcedibile. Conseguentemente, l’Amministrazione deve emanare il provvedimento di demolizione del nuovo immobile, costruito abusivamente in luogo di quello già realizzato sine titulo ” (Cons. Stato, 1.02.2018, n. 665).

Nella medesima direzione è stato poi precisato che “ In pendenza di una domanda di condono è precluso all'interessato apportare all'immobile da questa interessato modifiche travalicanti il limite di quelle non sostanziali, essendo essenziale alla procedibilità della domanda di condono che l'immobile cui la stessa si riferisce permanga inalterato fino al momento della definizione dell'istanza ” (Consiglio di Stato sez. II, n.5600/2020).

10.2 Ebbene, nel provvedimento impugnato il Comune si è limitato a osservare che “i manufatti preesistenti erano oggetto di recente. ristrutturazione...” , senza in alcun modo approfondire in motivazione se le stesse opere avessero determinato una radicale trasformazione o incisive modifiche al fabbricato e se dunque dette opere fossero tali da incidere ex sé sul diniego impugnato nei termini indicati dalla giurisprudenza richiamata.

10.3 Emerge dunque, fermi restando gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, un vulnus istruttorio e di motivazione nello svolgimento del procedimento oggetto delle censure attoree. Invero, ove possibile, le attività edilizie successive - ma ciò non rileva ai fini della loro incidenza sulla disamina attuale del diniego dell’istanza di condono -come ribadito proprio nella recente e già richiamata sentenza n. 182/2025 emessa sull’ordinanza di demolizione, avrebbero potuto essere autorizzate soltanto mediante lo specifico procedimento indicato dall’art. 35 l. n.47/1985 (che prevede che sia preventivamente eseguito un rilievo dell’opera in modo da farne constatare l’esatta consistenza e che dei lavori venga dato preventivo avviso al Comune in modo che esso possa eseguire le necessarie verifiche).

Consegue a quanto sopra che l’Amministrazione bene ha fatto ad azionare i corrispondenti procedimenti repressivi previsti dalla legge; ma ciò non toglie che avrebbe dovuto svolgere ben diverse e più puntuali considerazioni sulla consistenza delle opere successive prima di farne discendere il diniego dell’istanza di condono; invece si è limitato a rilevare la presenza di una recente ristrutturazione. Di qui la fondatezza delle censure sollevate dal ricorrente in ordine alle carenze istruttorie e di motivazione del diniego impugnato.

11. Dall’accoglimento del precedente motivo discende l’obbligo del Comune di pronunciarsi nuovamente e definitivamente sull’istanza in ragione delle coordinate ermeneutiche innanzi descritte mediante una istruttoria e una motivazione complete e esaustive in ordine alle motivazioni per cui le opere abusive eseguite non avrebbero, comunque, consentito l’accoglimento dell’istanza di condono. Ciò, tuttavia, non prima della definizione del sub-procedimento di autorizzazione paesaggistica ancora in itinere .

12. L’ultima osservazione svolta conduce a questo punto il Collegio a esaminare il correlato motivo, con il quale parte ricorrente ha affermato che si sarebbe formato il silenzio assenso sull’istanza di autorizzazione paesaggistica. In proposito il ricorrente ha richiamato l’applicazione del cd. “ silenzio orizzontale ” tra pubbliche amministrazioni previsto all’art. 17 bis. L. 241/1990. Il motivo è infondato.

Innanzitutto, come documentato dal Comune, giova richiamare come lo stesso ricorrente, in data 20.10.2022 aveva chiesto la sospensione della pratica per circa due anni, sollecitandone poi la ripresa soltanto nel mese di marzo del 2024. In disparte ciò, comunque, l’avviso espresso dal ricorrente trova un ostacolo interpretativo nella costante interpretazione della norma in discussione fornita dalla giurisprudenza secondo cui “l’art. 17 bis, comma 3, l. N. 241/1990 regola e governa esclusivamente i rapporti procedimentali (per così dire in orizzontale) tra Amministrazioni, e non anche quelli ad iniziativa di parte, come in via paradigmatica è quello afferente alla domanda di condono edilizio, ovvero di autorizzazione paesaggistica in sanatoria. D'altra parte, opinare per l'applicazione dell'art. 17 bis citato anche ai procedimenti ad iniziativa di parte privata integrerebbe, sostanzialmente, l'abrogazione dell'art. 20, comma 4, l. N. 241/1990, che, di contro, tale fattispecie di silenzio significativo espressamente esclude a tutela di interessi sensibili di rango anche costituzionale ”. Se dunque al momento dell'esame della domanda di sanatoria non risulta acquisito il (necessario) parere favorevole sulla conformità dell'intervento alla disciplina paesaggistica, la formazione del silenzio-assenso è preclusa.

L’adesione del Collegio al prefato avviso conduce senz’altro a respingere il motivo di gravame.

13. Per converso può invece trovare accoglimento la domanda subordinata (punto g) dell’indice degli atti impugnati nel ricorso) con la quale il ricorrente ha chiesto, comunque, di accertare il silenzio inadempimento ancora all’attualità tenuto dall’amministrazione statale e quindi dalla Soprintendenza, rispetto all’istanza di autorizzazione paesaggistica nel 2022 e dopo la sospensione richiesta dallo stesso interessato, riproposta con l’istanza del 20.32024 prot. 14343/2024. Nonostante la difesa erariale abbia sottolineato che detta nota di riavvio non sia mai pervenuta agli uffici, nell’istanza di sopralluogo del 16.4.2024 depositata anche dall’amministrazione statale risulta evidente il riferimento alla richiesta di riavvio del procedimento sopra indicata. E tanto basta a ritenere che, almeno a partire dalla data del 16.4.2024 la Soprintendenza avrebbe dovuto riavviare il procedimento come richiesto dall’interessato. Allo stato risulta invece ancora inadempiente rispetto all’obbligo di conclusione del prefato procedimento.

13.1 Precisato quanto sopra in punto di fatto, per accogliere la doglianza va solo richiamato l’unanime avviso della giurisprudenza del Consiglio di Stato in forza del quale “La perentorietà del termine di 90 giorni previsto dall'art. 167, comma 5, d.lgs. N. 42 del 2004 non riguarda la sussistenza del potere, ma l’obbligo di concludere la relativa fase del procedimento (obbligo che, se rimasto inadempiuto, può essere dichiarato sussistente dal giudice, con le relative conseguenze); quindi, nel caso di superamento del medesimo termine (così come avviene nel caso di superamento del termine di centottanta giorni, fissato dal medesimo art. 167, comma 5, per la conclusione del procedimento, nonché nel caso di superamento di quello di quarantacinque giorni, fissato dall'art. 146, comma 5), il codice non ha determinato né la perdita del relativo potere, né alcuna ipotesi di silenzio qualificato o significativo ” ( ex multiis Consiglio di Stato, sez. VI n. 1935/2016).

13.2 In accoglimento della prefata doglianza il Ministero dovrà dunque riattivare il procedimento di autorizzazione paesaggistica prodromico alla riedizione del procedimento e provvedimento comunale di condono avviato dal ricorrente. Il procedimento dovrà essere immediatamente riavviato e concluso nel termine di novanta giorni dalla comunicazione o se precedente dalla notificazione della presente decisione. Il che giustifica il coinvolgimento dell’Amministrazione statale nell’odierno giudizio e fonda il mancato accoglimento dell’istanza di estromissione formulata dalla difesa erariale. Anche se non ha emesso atti impugnati dal ricorrente, difatti, la Soprintendenza avrebbe dovuto completare il procedimento di autorizzazione paesaggistica per le ragioni e nei sensi sopra indicati.

13.3 Quanto appena osservato rende ragione dell’ulteriore fondatezza della correlata censura di difetto d’istruttoria, mediante la quale il ricorrente ha altresì lamentato che nell’atto di diniego il Comune si sia limitato a svolgere un mero riferimento alla pendenza dell’istanza finalizzata a ottenere l’indefettibile esito del procedimento di autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

14. La natura dirimente dei vizi del provvedimento riscontrati consente a questo punto di reputare assorbita qualsivoglia altra deduzione profilata dalla parte ricorrente.

14.1 I motivi trattati esauriscono, ai sensi dell’art. 112 c.p.c. Il thema decidendum del ricorso, essendone stati illustrati tutti gli aspetti rilevanti. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati, infatti, dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione, e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno o portata diversi.

14.2 Conclusivamente il ricorso può essere accolto nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione. In particolare, nel riesaminare l’istanza di condono, il Comune dovrà tener conto delle coordinate interpretative individuate ai capi da 10 a 11. Nel contempo l’Amministrazione statale intimata, di conseguenza, dovrà definire il procedimento di autorizzazione paesaggistica entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione o se precedente dalla notifica della presente sentenza.

15. Le spese di giudizio possono essere comunque compensate tra le parti tenendo conto della controvertibilità della vicenda e della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto:

annulla il provvedimento di diniego impugnato per motivazioni contenute ai punti 10 e 11 della presente decisione;

dispone che la intimata Soprintendenza definisca il procedimento di sanatoria entro il termine legale di novanta giorni dalla comunicazione o se precedente dalla notificazione della sentenza.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

RO FE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO FE	Nicola Durante

IL SEGRETARIO