Pubblicato il 04/12/2025

N. 02284/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00628/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 628 del 2022, proposto da
-OMISSIS- di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Donà, Wilma Viscardini Donà e Maria Luisa Cannas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gabriele Donà, in Padova, via Altinate 144;

contro

EP, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto di EP n. -OMISSIS- del 3 febbraio 2022, nonché di ogni altro atto presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 novembre 2025 il dott. LF SE LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 13.04.2022 e pervenuto in Segreteria in data 3.05.2022, l-OMISSIS-. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto impugnando il decreto EP n. -OMISSIS- del 3 febbraio 2022, notificato il 14 febbraio 2022, con il quale l'Agenzia aveva disposto la decadenza dalla domanda di pagamento unico per l'anno 2020 e l'accertamento di un debito a carico dell'azienda, oltre all'applicazione di sanzioni.

Il quadro normativo di riferimento era costituito dalla Politica Agricola Comune, in particolare dal Regolamento (UE) n. 1307/2013, che istituiva un sistema di sostegno al reddito disaccoppiato dalla produzione.

Ai fini del sostegno, l'attività agricola includeva lo svolgimento di un'attività minima sulle superfici dei pascoli, come definita dagli Stati membri.

Il Decreto del Ministero delle politiche agricole n. -OMISSIS- del 7 giugno 2018 specificava i criteri per l'attività minima sui pascoli in pendenza o con vincoli ambientali, richiedendo un pascolamento di almeno sessanta giorni all'anno e una densità di bestiame non inferiore a 0,2 UBA per ettaro.

La Regione Umbria, con propria deliberazione n. 749 dell'8 giugno 2015, aveva fissato per i pascoli permanenti in aree montane svantaggiate una densità minima di 0,05 UBA per ettaro.

La Circolare di Agea-Area Coordinamento n. 29058 del 4 aprile 2018 stabiliva che, per allevamenti ubicati nello stesso comune delle superfici pascolate o in comuni limitrofi, la verifica del carico UBA per ettaro si basasse sulla consistenza media annuale dei capi desunta dall'Anagrafe di -OMISSIS-, e non sulle movimentazioni registrate.

L'azienda ricorrente, operante nel settore zootecnico con un allevamento di ovini nel comune di -OMISSIS-, nel 2020 conduceva 58,5056 ettari di terreni nello stesso comune e aveva presentato la Domanda Unica di pagamento n. -OMISSIS-.

EP, con provvedimento dell'8 settembre 2021, comunicava l'esistenza di motivi ostativi, contestando il mancato raggiungimento del carico minimo di 0,05 UBA/ha/anno.

L'azienda presentava osservazioni difensive e veniva audita, sostenendo che il calcolo di EP, basato sulle movimentazioni dei capi registrate in BDN, era errato, in quanto la circolare del 2018 prescriveva, per i casi come il suo, l'utilizzo della consistenza media dei capi in stalla.

Nonostante le difese, EP emanava il decreto impugnato, confermando la propria posizione e imponendo all'azienda la decadenza dalla domanda, l'accertamento di un debito di € 82.496,56, di cui parte come irregolarità e parte come sanzione, nonché una sanzione aggiuntiva di € 69.053,16 da recuperare nei tre anni successivi e disponendo la compensazione automatica di eventuali crediti futuri.

In diritto, il ricorso articolava diverse censure.

In via preliminare, l'azienda eccepiva il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, sostenendo che la concessione del beneficio non implicava alcun potere discrezionale da parte di EP, ma la mera verifica di presupposti oggettivi, configurandosi quindi un diritto soggettivo e non un interesse legittimo, di competenza del Giudice Ordinario.

A supporto, invocava la giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, secondo cui l'erogazione provvisoria del contributo crea un credito dell'impresa, tutelabile come diritto soggettivo davanti al giudice ordinario, specie quando l'Amministrazione revoca il finanziamento per inadempimento.

Sul merito, il primo motivo denunciava violazione di legge ed eccesso di potere per l'errata applicazione del criterio di calcolo del rapporto UBA/ha/anno.

EP aveva calcolato il carico basandosi sui giorni di pascolamento di 28 capi registrati in BDN, ottenendo un valore di 0,026 UBA/ha, inferiore alla soglia di 0,05 UBA/ha.

L'azienda contestava questo metodo, poiché la circolare del 2018 prescriveva per gli allevamenti nello stesso comune o in comuni limitrofi di utilizzare la consistenza media annuale dei capi in stalla, desunta dall'Anagrafe BDN.

Ricalcolando il rapporto con questo metodo, utilizzando i dati dei capi presenti in stalla per periodi variabili durante il 2020 e applicando il coefficiente di 0,15 UBA per capo ovino, si otteneva un rapporto UBA/ha/anno di 0,09, superiore alla soglia minima.

EP giustificava la propria scelta argomentando che, essendo disponibili in BDN le registrazioni delle movimentazioni, queste dovevano prevalere, in virtù di un rinvio operato dalla circolare del 2018 alla precedente circolare del 2015.

Il ricorrente replicava che la circolare del 2018, sopprimendo volutamente l'inciso "non essendo disponibile in BDN alcuna registrazione della movimentazione" presente nella circolare del 2015, intendeva eliminare ambiguità e garantire un'applicazione uniforme, basando il calcolo esclusivamente sulla consistenza media dei capi in stalla per i pascoli locali.

Sosteneva inoltre che le registrazioni delle movimentazioni in BDN non erano dichiarazioni volontarie dell'azienda, ma un automatismo derivante dalla compilazione informatizzata del "modello 4" su richiesta della ASL, e pertanto non potevano essere considerate affidabili per il calcolo, né soggette alle norme sul ritiro delle domande dopo l'avvio del controllo.

Il secondo motivo denunciava violazione del principio di non discriminazione.

EP sosteneva che la comparazione andava fatta tra aziende con movimentazioni registrate in BDN, a prescindere dall'ubicazione dei terreni.

L'azienda obiettava che questa interpretazione creava un trattamento discriminatorio, poiché aziende nella sua stessa situazione, ma senza movimentazioni registrate, avrebbero beneficiato del premio in base ai capi in stalla, mentre ad essa, che aveva effettivamente pascolato gli animali, veniva negato.

Sottolineava come la distinzione tra pascoli nello stesso comune/comuni limitrofi e pascoli in comuni non limitrofi fosse prevista dal decreto ministeriale e rispettata dalla circolare di Agea, organo di coordinamento nazionale i cui indirizzi dovevano essere applicati uniformemente da tutti gli organismi pagatori regionali, come avveniva in altre regioni.

Il terzo motivo censurava la falsa applicazione dell'articolo 19-bis del Regolamento (UE) n. 640/2014 e la violazione del principio di proporzionalità.

EP aveva azzerato il premio e applicato una sanzione che, complessivamente, ammontava a circa il doppio del premio richiesto.

L'azienda sosteneva che la norma comunitaria prevedeva, in caso di superficie accertata inferiore a quella dichiarata, il ricalcolo del premio sulla superficie determinata, con una riduzione aggiuntiva solo se lo scostamento superava il 3%, e che la sanzione amministrativa non poteva superare il 100% degli importi calcolati sulla superficie dichiarata.

Pertanto, anche ammettendo una parziale inammissibilità delle superfici, EP avrebbe dovuto riconoscere il premio per la parte di superficie effettivamente pascolata e mantenuta in buono stato conservativo, applicando eventualmente la riduzione proporzionale, ma non azzerarlo completamente e aggiungere una sanzione così elevata.

Rilevava inoltre che la misura era sproporzionata rispetto all'inadempimento contestato.

Il quarto motivo denunciava la violazione dell'articolo 28 del Regolamento (UE) n. 908/2014, in materia di compensazione automatica dei debiti con crediti futuri.

L'azienda invocava la giurisprudenza, confermata da una sentenza della Corte d'appello di Venezia, secondo cui la compensazione era legittima solo per debiti certi, liquidi ed esigibili, accertati in conformità alla legislazione nazionale, ad esempio con una sentenza passata in giudicato o con l'acquiescenza del debitore.

Poiché il debito era oggetto di contestazione giudiziale, non poteva considerarsi certo e quindi non poteva essere dedotto automaticamente da eventuali crediti futuri.

In conclusione, l'azienda chiedeva al T.A.R. del Veneto, in rito, di dichiarare il proprio difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario.

Nel merito, in via principale, chiedeva l'annullamento del decreto impugnato e di ogni atto connesso.

In via subordinata, chiedeva la dichiarazione di illegittimità delle sanzioni per contrarietà al regolamento e per eccesso di potere, e, in ogni caso, la dichiarazione di illegittimità della compensazione automatica.

Costituitasi in giudizio in data 13.05.2022, EP, nella propria memoria difensiva, contestava radicalmente le tesi della ricorrente.

In tema di giurisdizione, sosteneva la competenza del giudice amministrativo, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 361/2025.

Secondo l’Agenzia, la giurisdizione andava determinata in base alla natura del provvedimento e non all’avvenuta erogazione di somme.

Sul merito, in relazione al calcolo delle UBA, EP difendeva con articolate argomentazioni la correttezza del proprio operato.

Nella memoria di replica pervenuta in Segreteria in data 21.10.2025, l’azienda ricorrente confutava sistematicamente le argomentazioni di EP.

All’udienza straordinaria del 11.11.2025, la difesa dell’Amministrazione resistente eccepiva la tardività delle memorie di replica depositate dalla parte ricorrente. La difesa di quest’ultima replicava sulla questione relativa alla tardività dei depositi effettuati, evidenziando i problemi tecnici riscontrati, nonché le comunicazioni intercorse con l’Ufficio per il Processo.

All’esito di ampia discussione, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Preliminarmente ed in rito, l’eccezione di tardività della memoria di replica del 21.10.2025 deve essere disattesa.

La parte ha analiticamente rappresentato le problematiche informatiche occorse nel caso concreto e il lodevole ausilio fornito dall’Ufficio del Processo per ovviare ad un occasionale fatto di disfunzione tecnica dei sistemi di gestione dei flussi documentali.

Ad ogni modo, nel merito processuale della questione, la memoria di cui si discute non contiene eccezioni o domande difformi da quelle già sviluppate nei pregressi scritti difensivi e nell’anteatto dibattito per come svoltosi nel contraddittorio delle parti, in tal modo rendendosi sostanzialmente irrilevante l’invocato rilievo di tardività.

Risolta in tal modo la questione processuale sollevata nel corso dell’ultima udienza, può passarsi all’esame della causa.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Emergono con chiarezza i contorni di una situazione giuridica soggettiva che non può qualificarsi come interesse legittimo, bensì come diritto soggettivo perfetto, atteso che la Pubblica amministrazione nella specifica attività per cui è causa non esercita alcun potere discrezionale.

La normativa comunitaria e nazionale che disciplina l'erogazione dei pagamenti diretti nell'ambito della Politica Agricola Comune, in particolare il Regolamento (UE) n. 1307/2013 e il suo quadro attuativo, delinea un sistema vincolato in cui l'organismo pagatore è chiamato esclusivamente a verificare il sussistere di presupposti e requisiti predeterminati.

L'Amministrazione non compie alcuna valutazione ponderata di interessi pubblici né apprezzamenti discrezionali in merito all' an , al quid o al quomodo della concessione del beneficio.

Il diritto al premio sorge in capo all'agricoltore in forza della legge stessa, ove ricorrano le condizioni oggettive stabilite, configurando così una posizione giuridica soggettiva di tipo creditorio.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è costante nel ritenere sussistente la giurisdizione del giudice ordinario tutte le volte in cui il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato il mero compito di verificare l'effettiva sussistenza dei presupposti.

Principio, questo, ribadito anche dal Consiglio di Stato, il quale ha precisato che la giurisdizione amministrativa sussiste soltanto quando la controversia attenga a una fase procedimentale precedente l'adozione di un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio o successivamente a sua revoca per vizi di legittimità o per contrasto con il pubblico interesse.

In proposito, il Giudice d’Appello evidenzia, infatti, che “ secondo una ormai granitica giurisprudenza, conseguente alla pronuncia della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 29 gennaio 2014, n. 6, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato (non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva) sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata; ne consegue che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l' an , il quid , il quomodo dell'erogazione; qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In questo caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario ” ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. III, 1 febbraio 2022, n. 702).

Nella specie, il provvedimento impugnato ha ad oggetto l'accertamento del mancato raggiungimento di un requisito oggettivo, il carico minimo di UBA per ettaro, senza che vi sia spazio per alcuna discrezionalità tecnica o amministrativa.

La stessa EP, nella sua memoria, ammette che le sue verifiche si sono sostanziate in una mera attività materiale di controllo, il che conferma la natura vincolata ed oggettiva della sua funzione istruttoria.

Inoltre, un argomento ulteriore a favore della giurisdizione ordinaria è rappresentato dal fatto che l'Azienda ricorrente aveva già percepito un acconto sul premio.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato stabilisce che l'erogazione, ancorché provvisoria, del contributo crea un credito dell'impresa all'agevolazione, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie relative alla conservazione degli importi percepiti, di cui se ne dovrebbe discettare la natura di mero indebito oggettivo.

La resistente EP, nel sostenere la giurisdizione del Giudice Amministrativo, invoca una recente sentenza del Consiglio di Stato (la n. 361/2025) la quale tuttavia, a ben vedere, conferma i principi suesposti e anzi ne rappresenta una puntuale applicazione.

La sentenza citata dalla resistente, infatti, ribadisce la competenza del Giudice Amministrativo limitatamente alle controversie che riguardino una fase procedimentale precedente il provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, ipotesi che non corrisponde al caso di specie.

La tesi di EP appare pertanto non condivisibile, poiché il provvedimento impugnato non reca alcun apprezzamento discrezionale, ma si limita a constatare l'assenza ritenuta di un requisito di fatto previsto direttamente dalla legge.

Pertanto, su tali evidenti presupposti, le pretese dedotte devono essere affidate de plano alla cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

Ne consegue che, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo, il giudizio potrà essere proseguito secondo quanto ivi stabilito dinanzi all’Autorità giudiziaria ordinaria, presso la quale potranno essere riproposte le questioni di merito dedotte nel presente giudizio.

Da ultimo, tenuto conto dell’esito in rito della vicenda in esame e della peculiarità della fattispecie sottoposta a scrutinio, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, indicando quale giudice munito di giurisdizione il Giudice Ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nei termini di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RT Di AR, Presidente

LF SE LL, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LF SE LL	RT Di AR

IL SEGRETARIO