Pubblicato il 10/02/2026

N. 00306/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01630/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1630 del 2019, proposto da
Conser – Consorzio Servizi del Primo TO Industriale di Prato Società Cooperativa Consortile per Azioni, Confezioni Bieffe S.r.l., EN SS S.p.a., Sintofibre Immobiliare S.r.l., Vignali Immobiliare S.r.l., Fil Bettazzi C. e P. S.a.s., -OMISSIS- -OMISSIS-, F.T.C. S.r.l., Miset S.r.l., Claudio Toci, Mama S.a.s., Futurart S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Cecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via Venezia 2;

contro

Comune di Prato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Bartalesi, Paola Tognini e Stefania Logli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Royal Investiment S.r.l., Società in Fashion Prato S.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

del piano operativo del Comune di Prato, adottato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 71 del 17 settembre 2018, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 17 del 14 marzo 2019, successivamente integrata con deliberazione di Consiglio Comunale n. 50 del 9 aprile 2019 e definitivamente approvato, con modifiche, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 71 del 26 settembre 2019, il tutto come da avviso pubblicato sul BURT n. 42 del 16 ottobre 2019;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Prato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. ER RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il 26 aprile 1977, il Comune di Prato stipulò con i proprietari di alcuni vasti terreni, ricadenti in località San Giusto – Iolo, la convenzione di lottizzazione che ha dato vita al comprensorio industriale noto come “TO NO” (nell’atto: “TO Industriale n° 1 Ovest”). La convenzione poneva a carico dei lottizzanti l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e, in ossequio alle prescrizioni impartite dalla Regione Toscana in sede di rilascio del nulla osta al piano di lottizzazione, la cessione gratuita al Comune di un’area di 150 mila mq da destinare a standard.

Nel luglio del 1982, i proprietari dei terreni inclusi nella lottizzazione costituirono il Consorzio Conser, avente lo scopo di gestire tutti gli impianti realizzati, di promuovere ed erogare servizi centralizzati, e, in generale, di rappresentare e coordinare i soci nei rapporti con gli enti locali per tutte le questioni inerenti all’area del TO NO.

Alla scadenza della convenzione originaria, in virtù di deliberazione consiliare del 17 febbraio 1993, venne quindi approvata dal Comune una variante del piano di lottizzazione, seguita dalla stipula di una nuova convenzione integrativa della precedente, con la quale i lottizzanti si assunsero fra l’altro l’onere di realizzare, sull’area da cedere a standard, un impianto sportivo dedicato al tiro con l’arco. L’impianto venne realizzato e trasferito al Comune per rogito notarile del 20 aprile 1999.

La lottizzazione è stata da tempo completata con la edificazione dei previsti fabbricati a destinazione produttiva. Negli anni più recenti, peraltro, il TO NO ha visto il progressivo insediamento al suo interno di attività (non produttive, ma) commerciali di vendita all’ingrosso, che lo hanno reso il più importante distretto europeo nel settore del c.d. “pronto moda”.

In questo mutato contesto è intervenuto il nuovo piano operativo del Comune di Prato, che, nella versione adottata con la deliberazione consiliare n. 71 del 19 settembre 2018, da un lato limitava gli interventi edilizi assentibili nel TO NO, e, dall’altro, rendeva edificabile l’area occupata dall’impianto di tiro con l’arco, prevedendone la cessione a privati per la realizzazione di fabbricati a destinazione commerciale, con l’obiettivo di ottenere in permuta la proprietà di due edifici ubicati nella zona centrale della città. Contestualmente, era previsto il trasferimento dell’impianto sportivo in altra area cittadina (San Giorgio a Colonica).

Al piano adottato ha presentato osservazioni il Consorzio Conser, chiedendo che fosse ampliata la possibilità di eseguire interventi edilizi e mutamenti della destinazione d’uso, in modo da agevolare l’adeguamento dei fabbricati esistenti nel TO alle nuove esigenze di mercato, e che alla cessione dell’area occupata dall’impianto di tiro con l’arco si procedesse attraverso una procedura d’asta pubblica, con impiego del ricavato nella riqualificazione dello stesso TO.

Le osservazioni del Consorzio sono state respinte dal Comune di Prato con la deliberazione n. 17 del 14 marzo 2019, recante l’approvazione del P.O.. Il procedimento pianificatorio si è perfezionato con le successive deliberazioni n. 50 del 19 aprile 2019 e n. 71 del 26 settembre 2019.

1.1. Il piano operativo comunale, così approvato, è impugnato dal Consorzio Conser e dagli altri ricorrenti in epigrafe, tutti proprietari di immobili inclusi nel TO NO, i quali, sulla scorta di cinque motivi in diritto, chiedono l’annullamento delle previsioni asseritamente lesive dei loro interessi.

1.2. Resiste al gravame il Comune di Prato.

1.3. A seguito delle comunicazioni effettuate dalla segreteria del T.A.R. ai sensi dell’art. 82 c.p.a., i ricorrenti – con l’eccezione della EN SS S.p.a. – hanno presentato rituali istanze di fissazione di udienza.

Con ordinanza collegiale del 31 luglio 2025, nondimeno, il giudizio è stato dichiarato interrotto limitatamente alla posizione del signor -OMISSIS- -OMISSIS-, purtroppo deceduto, e non più proseguito o riassunto.

La causa è stata quindi discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 4 dicembre 2025, preceduta dallo scambio di memorie difensive fra le parti.

2. È impugnato il piano operativo del Comune di Prato, definitivamente approvato con la deliberazione consiliare n. 71/2019, nella parte in cui prevede all’interno del c.d. “TO NO” la realizzazione di nuovi edifici a destinazione commerciale su di un’area già destinata a standard e attualmente occupata da un impianto sportivo di tiro con l’arco, a suo tempo realizzato e ceduto gratuitamente al Comune in esecuzione della convenzione di lottizzazione che aveva dato vita al comprensorio.

Prima di passare all’esame dei motivi di impugnazione, ribadito che il litisconsorzio fra i ricorrenti origina da un cumulo soggettivo facoltativo di domande (si veda l’ordinanza collegiale del 31 luglio 2025), dev’essere dichiarata l’estinzione del giudizio per perenzione ex artt. 82 co. 1 e 35 co. 2 lett. b) c.p.a. nei confronti della ricorrente EN SS S.p.a., la quale, ricevuto l’avviso di segreteria, non ha reiterato l’istanza di fissazione di udienza.

Ancora in rito, il giudizio va invece dichiarato estinto nei confronti del signor -OMISSIS- -OMISSIS-, per mancata prosecuzione o riassunzione dopo l’interruzione dichiarata dal collegio (art. 35 co. 2 lett. a) c.p.a.).

2.1. Nel merito, con il primo motivo i ricorrenti contestano la prevista eliminazione dell’impianto comunale di tiro con l’arco e della connessa area a verde, e la realizzazione al suo posto di rilevanti volumetrie a destinazione commerciale (in realtà una parte di tali nuove volumetrie ha destinazione turistico-ricettiva, ma la questione è irrilevante ai fini di causa), in violazione sia dell’art. 5 del d.m. n. 1444/1968, sia della deliberazione di Giunta regionale toscana che, all’epoca, aveva subordinato l’approvazione del piano di lottizzazione all’aumento degli standard interni al TO NO e alla cessione degli stessi al Comune. La violazione sarebbe in re ipsa , dal momento che la maggiorazione degli standard prescritta dalla Regione, oltre a discendere da una norma imperativa, caratterizzerebbe l’intero impianto del comprensorio. La previsione di piano risulterebbe altresì contraddittoria se raffrontata al diniego opposto alle osservazioni di altri privati, i quali avevano chiesto di poter trasferire nel TO NO, su suoli parimenti destinati a standard, le volumetrie provenienti dalla demolizione di immobili ubicati in altra zona cittadina.

2.1.1. Il motivo è infondato.

La convenzione di lottizzazione del 26 aprile 1977, dalla quale è nato il TO NO, poneva a carico dei lottizzanti la cessione gratuita di 150.010,90 mq di aree destinate alle opere di urbanizzazione secondaria, in conformità alla delibera di Giunta regionale del 7 aprile 1976, recante il nulla osta all’intervento con prescrizioni.

In esecuzione della convenzione del 1977, e della successiva convenzione integrativa del 14 luglio 1993, i lottizzanti hanno provveduto alla cessione dell’area predetta, parte della quale adibita a campo sportivo di tiro con l’arco (contratto del 23 aprile 1999). Di questa porzione, pari a 17.422 mq, il piano operativo comunale del 2019 prevede la trasformazione in area “di atterraggio” delle facoltà edificatorie, con destinazione commerciale e turistico-ricettiva, provenienti da due fabbricati di proprietà privata ubicati nel centro storico cittadino, che il Comune intenderebbe acquistare mediante permuta per adibirli ad attrezzature di uso pubblico, come da scheda AT7_01 del P.O..

La trasformazione, evidentemente, comporta la corrispondente diminuzione degli standard a servizio del TO NO, all’esito di una rivalutazione delle esigenze pianificatorie cui non costituisce ostacolo, di per sé, la fonte convenzionale dell’originaria destinazione dell’area a impianto sportivo.

Al riguardo, si osserva che le convenzioni di lottizzazione di cui all’art. 28 della legge n. 1150/1942

– archetipo delle convenzioni urbanistiche – vengono oggi usualmente ricondotte al più ampio paradigma degli accordi amministrativi sostitutivi di provvedimento, disciplinato dall’art. 11 della legge n. 241/1990. Detti accordi costituiscono moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, sottoposti ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili, e rappresentano una fisiologica alternativa alla definizione unilaterale del procedimento ad opera dell’amministrazione. Lo scambio dei consensi, che li caratterizza al pari del contratto, rende gli accordi amministrativi idonei a definire un complessivo assetto di interessi e rapporti fra la parte pubblica e la parte privata mediante la riconduzione al loro interno non soltanto della spendita del potere amministrativo, ma anche di vere e proprie obbligazioni civilistiche, realizzandosi nell’accordo quella interdipendenza del momento potestativo e del momento contrattuale vero e proprio che va oltre la tradizionale teorica del doppio grado e della scomposizione della fattispecie in segmenti giustapposti di matrice eterogenea.

In quanto manifestazioni di potere, lo stesso legislatore riconosce all’amministrazione la facoltà di rivalutare in ogni momento la compatibilità degli accordi con il pubblico interesse, e, se del caso, di recederne unilateralmente (art. 11 co. 4 l. n. 241/1990, che attribuisce all’amministrazione non tanto una facoltà, quanto un vero e proprio potere-dovere di recesso, efficacemente compendiato dalla dottrina nell’espressione autotutela “legata”, vale a dire “doverosa”, in presenza di sopravvenute ragioni di interesse generale).

Alla luce dell’assimilazione agli accordi sostitutivi, la stipula di una convenzione urbanistica lascia dunque l’amministrazione libera di modificare le proprie scelte pianificatorie e di governo del territorio, e questo a maggior ragione nell’eventualità in cui la convenzione sia scaduta da molti anni, come nel caso in esame. Di ciò non dubita la giurisprudenza, che nell’esistenza di una pregressa convenzione identifica semmai una delle ipotesi eccezionali in cui, a tutela dell’affidamento della parte privata, il legittimo esercizio del potere autoritativo di modificare la destinazione delle aree interessate impone una motivazione più incisiva e specifica di quella, altrimenti sufficiente, che si trae dai criteri generali seguiti nell’impostazione dello strumento urbanistico (fra le più recenti, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2025, n. 8869; id., sez. IV, 3 luglio 2025, n. 5748; id., sez. V, 5 giugno 2025, n. 4904; id., sez. IV, 28 febbraio 2025, n. 1753; id., sez. IV, 11 settembre 2024, n. 7527; id., sez. IV, 11 aprile 2024, n. 3305).

La conclusione vale, è appena il caso di precisarlo, anche per la destinazione delle aree acquisite dall’amministrazione in forza di convenzione urbanistica, che può sempre essere modificata con il corredo di idonea motivazione (per una fattispecie del tutto analoga, cfr. Cons, Stato, sez. IV, 17 giugno 2019, n. 4068).

Assodato, dunque, che al Comune di Prato non era precluso l’esercizio dello jus variandi relativamente alla destinazione di quelle aree, le censure dei ricorrenti non investono il mancato assolvimento degli oneri motivazionali gravanti sul Comune, ma si incentrano sulla violazione dell’art. 5 del d.m. n. 1444/1968 e della prescrizione della Giunta regionale toscana, che aveva imposto l’incremento delle aree a standard all’interno del TO NO.

Il vizio è da escludere sotto ambedue i profili.

La convenzione di lottizzazione del 1977 quantificava l’estensione delle aree a standard da cedere gratuitamente al Comune nel 13% dell’area fondiaria della lottizzazione, misura eccedente quella del 10% stabilita dall’art. 5 del d.m. n. 1444/1968 per i nuovi insediamenti nelle zone D. Il mutamento di destinazione dell’area occupata dal campo di tiro con l’arco, cui ha provveduto il piano operativo del 2019, non implica una riduzione degli standard al di sotto della percentuale minima richiesta dalla norma, con la conseguenza che non si configura alcuna violazione in re ipsa dell’art. 5 cit., che risulta rispettato anche tenendo conto delle nuove volumetrie da insediare nel comparto.

È vero, per altro verso, che alla previsione di standard eccedenti il minimo la Giunta regionale aveva condizionato il rilascio del proprio nulla osta alla lottizzazione, ma, ancora una volta, non per questo viene meno la possibilità per il Comune di intervenire, a distanza di tempo, sulla destinazione delle aree in funzione delle sopravvenute esigenze della pianificazione. Nell’attuale assetto delle competenze amministrative in materia, che dopo la riforma costituzionale del 2001 risponde al disegno del legislatore regionale, l’approvazione del piano di lottizzazione non richiede più il nulla osta della Regione (art. 111 e 115 l.r. toscana n. 65/2014), così come l’approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica e degli atti di governo del territorio è di competenza dei Comuni, tenuti preventivamente a trasmettere gli stessi alla Regione (o alla Provincia o Città metropolitana) onde sollecitarne le osservazioni: il che è avvenuto anche per il piano operativo impugnato, senza che la Regione Toscana abbia ritenuto di dover osservare alcunché in ordine alla diminuzione degli standard nel TO NO (diminuzione, lo si ripete, che non ha pregiudicato la quota minima degli standard ai sensi dell’art. 5 del d.m. n. 1444/1968).

Ne discende che l’affermazione dei ricorrenti, secondo i quali la convenzione del 1977 rappresenta la regola del caso concreto, può essere condivisa solo nel senso che essa ha legittimato e legittima la lottizzazione dell’area, ma non anche nel senso dell’immutabilità dell’assetto urbanistico che ne era in origine derivato.

Va ancora detto che, nelle proprie memorie difensive, gli stessi ricorrenti affermano che il Comune avrebbe errato nell’applicare indistintamente all’intera zona D lo standard del 10%, riferibile ai soli insediamenti di carattere industriale o assimilati, con esclusione delle destinazioni commerciali oggi presenti nel TO NO. Osservato, per inciso, che dal punto di vista della zonizzazione del territorio il TO NO è attualmente parte della U.T.O.E. n. 7 e di una più ampia zona D, la deduzione è tuttavia estranea ai motivi di ricorso, che, al contrario, presuppongono l’applicabilità dell’art. 5 all’intero TO NO, al punto da denunciarne la violazione, risultando perciò inammissibile al pari dei rilievi inerenti alla pretesa equiparazione alla zona D di aree con destinazione residenziale o addirittura a standard, ovvero al computo fra gli standard di infrastrutture a servizio non del TO NO, ma dell’intero territorio comunale; né con i motivi di gravame è fatta valere la violazione dell’art. 5 in relazione agli specifici parametri previsti per i nuovi insediamenti di carattere commerciale e direzionale (art. 5 co. 1 lett. b): a 100 mq di superficie lorda di pavimento di edifici previsti deve corrispondere la quantità minima di 80 mq di spazio, escluse le sedi viarie, di cui almeno la metà destinata a parcheggi in aggiunta a quelli di cui all’art. 18 della legge n. 765/1967).

Nessuna contraddizione vi è, poi, nella decisione del Comune resistente di respingere la richiesta di alcuni proprietari privati di potersi avvalere di altra area pubblica, interna al TO NO, per trasferirvi diritti edificatori maturati altrove. La scelta di quale area pubblica sottrarre alla propria destinazione per cederla a privati è frutto di una valutazione discrezionale connotata da ampi spazi di merito amministrativo, tipica di tutte le scelte urbanistiche, la cui manifesta irragionevolezza non è stata dimostrata dai ricorrenti su basi oggettive e che non può pertanto essere sindacata dal giudice.

2.2. Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentano che l’amministrazione comunale, in maniera contraddittoria, avrebbe negato loro ogni concreta possibilità di ampliare gli edifici esistenti, salvo, allo stesso tempo, decidere di destinare l’area del tiro con l’arco alla realizzazione di nuovi imponenti edifici, a completa saturazione di uno spazio inedificato interno al TO e con pregiudizio del livello qualitativo della lottizzazione e della vivibilità della zona. Una scelta, oltretutto, in aperta controtendenza con quanto stabilito appena due anni prima dalla stessa amministrazione, che nel 2017 aveva incrementato del 90% gli oneri di urbanizzazione per gli interventi edilizi relativi a centri commerciali all'ingrosso, depositi commerciali e sedi logistiche in tutto il versante cittadino collocato a sud dell’autostrada A11 e a ovest della via Roma, di fatto coincidente con il TO NO, e questo proprio in ragione dello sviluppo in quella zona delle attività commerciali all’ingrosso del “pronto moda”, comportanti una nuova e più intensa pressione sulle infrastrutture urbane. Il risultato finale sarebbe quello del totale stravolgimento del TO a causa dell’inserimento al suo interno di edifici con destinazioni d’uso così dissonanti da pregiudicare la funzionalità delle infrastrutture e la stessa fruizione degli edifici esistenti.

2.2. Neppure tale motivo può essere accolto.

Nel controdedurre alle osservazioni al piano operativo adottato, presentate dal Consorzio Conser, il Comune di Prato ha chiarito di non poter accedere alla richiesta di consentire interventi di addizione volumetrica fino al 40% della SUL esistente, anziché fino al 20%, ed interventi di sostituzione edilizia fino al 100% della SUL esistente, essendo tenuto a osservare le direttive contenute nella pianificazione paesaggistica regionale, improntata al tendenziale contenimento della saturazione dell’edificato.

Tanto premesso, il potere di pianificazione urbanistica non si esaurisce nella ripartizione del territorio comunale in zone dotate ciascuna della relativa disciplina edificatoria, ma riflette la volontà degli enti esponenziali di intervenire sul proprio territorio per orientarne in maniera complessiva e armonica lo sviluppo (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 16 dicembre 2021, n. 8383, e i precedenti ivi citati, sulla scia della nota Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710). In tale ottica occorre leggere la scelta del Comune di Prato di contenere, da un lato, gli interventi sull’edificato già esistente nel TO NO, e, dall’altro, di rendere edificabile il lotto adibito a impianto sportivo di tiro con l’arco in modo da “ completare la morfologia insediativa del tessuto urbanistico di appartenenza ”, come si legge nelle controdeduzioni alle osservazioni, e allo stesso tempo reperire, attraverso la sua cessione a terzi, le risorse necessarie per la realizzazione di nuove infrastrutture di uso pubblico, la cui utilità non è contestata dai ricorrenti: si tratta di una valutazione discrezionale che, di nuovo, si caratterizza per la forte componente di merito amministrativo e la conseguente opinabilità, ma che non può dirsi affetta da vizi di legittimità nella misura in cui non determina un’insanabile antinomia nel trattamento differenziato impresso ai lotti già edificati rispetto a quello del lotto libero da fabbricati produttivi e/o commerciali (la denunciata contraddittorietà, riducibile in definitiva a disparità di trattamento, potrebbe riscontrarsi nel solo caso di assoluta identità delle situazioni di fatto – qui mancante – e di conseguente assoluta irragionevolezza del diverso trattamento ad esse riservato).

Né può parlarsi di contraddittorietà rispetto all’aumento degli oneri connessi alla realizzazione di nuovi centri commerciali all'ingrosso, depositi commerciali e sedi logistiche, deliberata dal Comune nel 2017 per l’area cittadina che include anche il TO NO. L’aumento degli oneri costituisce, infatti, una misura assunta per fronteggiare un fenomeno, quello della crescita delle attività commerciali all’ingrosso, in particolare nella forma dei “pronto moda”, comportanti una nuova e più intensa pressione sulle infrastrutture urbane, da cui l’esigenza di “ rimodulare il contributo di costruzione relativo agli interventi sul patrimonio edilizio esistente, finalizzati all’insediamento delle attività equiparabili a quelle commerciali di “vendita” all’ingrosso ” (si veda la deliberazione consiliare n. 96/2017, in atti). Nelle intenzioni dichiarate del Comune, il provvedimento non ha una finalità dissuasiva o disincentivante delle nuove destinazioni commerciali all’ingrosso, ma unicamente quella di coinvolgere a pieno titolo queste ultime nella riqualificazione del settore sud-ovest della città, dovendosi di conseguenza escludere che la successiva scelta urbanistica di rendere edificabile il campo del tiro con l’arco costituisca un elemento di discontinuità o contraddittorietà rispetto alle iniziative assunte nel recente passato.

È invece del tutto indimostrata e assertiva la tesi secondo cui l’insediamento, sull’area del campo di tiro con l’arco, delle nuove destinazioni commerciale e turistico-ricettiva finirebbe per cagionare un incremento insostenibile del carico urbanistico, con particolare riferimento al traffico veicolare, e addirittura per stravolgere l’ordinato assetto del comprensorio. Che per effetto dell’insediamento di nuove attività possa verificarsi un aumento del traffico veicolare lo si può anche presumere, ma la presunzione non può estendersi alle ricadute pregiudizievoli paventate dai ricorrenti, in mancanza di un sia pur labile principio di allegazione e prova in ordine all’attuale consistenza del carico urbanistico e allo stato delle opere di urbanizzazione, e in particolare della viabilità di interesse, nel TO NO.

2.3. Il terzo motivo è volto a evidenziare un ulteriore profilo di pretesa contraddittorietà dell’atto impugnato. La relazione generale al piano operativo contempla la possibilità di acquisire complessi immobiliari di proprietà privata, ritenuti essenziali alla realizzazione del disegno di trasformazione della città consolidata, tramite permuta con beni di proprietà comunale non più funzionali al perseguimento degli scopi istituzionali dell’ente. Nella specie il Comune non avrebbe però tenuto conto del fatto che il bene pubblico da permutare – il campo del tiro con l’arco – non è un terreno inedificato, bensì un’opera ancora necessaria, la cui mancanza finirebbe per privare il TO NO di uno standard essenziale a fronte di un sicuro e sensibile aumento del carico urbanistico.

2.3.1. In contrario, si è già rilevato come il mutamento di destinazione dell’area occupata dall’impianto del tiro con l’arco non comporti il sottodimensionamento degli standard computati a norma dell’art. 5 del d.m. n. 1444/1968. Per questo aspetto deve escludersi che la presenza dell’impianto rivesta un ruolo “essenziale”, anche a fronte del futuro incremento del carico urbanistico determinato dai nuovi insediamenti commerciale e turistico-ricettivo previsti dal P.O. del 2019 nel TO NO.

A sua volta, l’interesse generale al mantenimento dell’impianto sportivo è assicurato dalla prescrizione che destina gli oneri dovuti per gli interventi previsti dalla scheda AT7_01 allo spostamento del tiro con l’arco nel nuovo sito di San Giorgio a Colonica. Del resto, trattandosi di impianto privo di legami funzionali con le attività che si svolgono nel TO NO, non può predicarsene l’inamovibilità.

2.4. Con il quarto motivo, subordinato, i ricorrenti rivendicano il proprio interesse a che, dalla permuta prevista dal piano operativo tra area comunale del tiro con l’arco e i fabbricati di proprietà privata ubicati nel centro storico, il Comune riesca a trarre il massimo ritorno economico onde reimpiegare interamente quelle risorse nell’area del TO NO a compensazione degli effetti negativi derivanti dai nuovi insediamenti. A loro avviso, l'unico modo per ottenere il giusto prezzo per la cessione dell’area del tiro con l’arco sarebbe quello di un’asta pubblica aperta alla massima partecipazione, giacché nessuna stima sarebbe mai in grado di individuare l'effettivo valore di mercato del bene, tanto più che la stima richiesta dal Comune all’Agenzia delle Entrate sarebbe estesa ai costi di adeguamento dei fabbricati da acquisire alla mano pubblica, a concreto rischio di sopravvalutazione; mentre l’acquisto dei due fabbricati del centro storico, necessari per ottenere il nuovo assetto cittadino, ben potrebbe avvenire mediante espropriazione per pubblica utilità, con piena garanzia per i privati di ottenere il loro giusto prezzo.

Con il quinto motivo, connesso, si lamenta che l’area del TO NO non otterrebbe alcuna seria e concreta contropartita per bilanciare la pesante compromissione della zona e la conseguente perdita di valore degli immobili ivi insistenti. Innanzitutto, il TO NO dovrebbe ottenere interventi di qualificazione per un importo corrispondente alla monetizzazione non soltanto degli standard richiesti dai nuovi interventi, ma, prima ancora, dello standard destinato ad andare perduto. Inoltre, anche qualora fosse previsto il reimpiego delle risorse derivanti dall’operazione immobiliare, in realtà al TO NO verrebbe destinato ben poco, poiché gran parte del valore del terreno verrebbe utilizzato per ottenere la proprietà dei fabbricati nel centro storico, mentre buona parte degli oneri di urbanizzazione dei nuovi interventi verrebbe impiegata per realizzare il nuovo impianto sportivo per il tiro con l’arco in altra parte della città; e infatti il piano operativo impugnato non avrebbe previsto alcuna nuova area nelle vicinanze del TO NO per compensare la perduta area a standard, e neppure alcun intervento migliorativo al suo interno.

2.4.1. Le censure sono infondate.

La scheda di trasformazione AT7_01, più volte citata, subordina il cambio di destinazione dell’area di proprietà comunale occupata dall’impianto di tiro con l’arco, e l’attuazione delle nuove facoltà edificatorie ivi riconosciute, alla cessione al Comune dei fabbricati di proprietà privata ricadenti all’interno delle schede di trasformazione AT4b_11 e AT3_02. Più nel dettaglio, l’operazione è concepita come permuta tra l’area di proprietà pubblica e gli immobili di proprietà privata, da effettuarsi senza costi per l’amministrazione (eventuali conguagli solo a carico delle parti private) e previa stima del valore dei diversi beni rimessa all’Agenzia delle Entrate.

L’impiego da parte del Comune di un contratto di diritto privato, in alternativa all’utilizzo di moduli autoritativi, è di per sé perfettamente legittimo, dal momento che l’attività amministrativa di diritto privato è attività amministrativa a tutti gli effetti, come tale sottoposta ai principi sanciti dall’art. 1 co. 1 della legge n. 241/1990 (la dottrina parla di “secondo polo funzionale” dell’attività amministrativa). La stessa scelta dello strumento contrattuale è, peraltro, frutto di una valutazione a elevato tasso di discrezionalità, sindacabile anche sotto il profilo della economicità, ma nei limiti della manifesta irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, arbitrarietà o erroneità, e dunque con esclusione di ogni apprezzamento circa la sua condivisibilità nel merito, aspetto riservato all’amministrazione, al cui giudizio, ancorché opinabile, il giudice non può sostituire il proprio.

In questa prospettiva, il ricorso in realtà non contiene alcun elemento oggettivo rivelatore della sicura, o anche soltanto plausibile, diseconomicità della permuta rispetto al diverso meccanismo della vendita mediante procedura a evidenza pubblica del lotto di proprietà comunale e successivo esproprio per pubblica utilità dei lotti di proprietà privata, prefigurato dai ricorrenti. Si rimane così in una situazione di stallo, data dalla contrapposizione fra due opzioni entrambe astrattamente praticabili, la quale – in assenza di ragioni che inducano a ritenere in concreto svantaggiosa la soluzione adottata dal piano operativo – non può che essere risolta in favore della valutazione di merito operata dal Comune.

A non diverse conclusioni conducono i rilievi, formulati nelle memorie difensive dei ricorrenti, i quali criticano la stima del valore dell’area occupata dall’impianto di tiro con l’arco, frattanto eseguita dall’Agenzia delle Entrate, e ne contestano l’attendibilità per non avere l’Agenzia preso in esame le osservazioni al piano operativo adottato (un imprenditore in sede di osservazioni aveva offerto per l’area in questione l’importo di 3.800.000,00 euro), né i risultati dell’asta pubblica di un terreno posto nelle vicinanze, risalente al 2018 (32.071.000,00 euro per una capacità edificatoria di poco più di 19.000 mq).

Da un lato, infatti, le difese del Comune danno atto dello stato di avanzamento dei piani attuativi delle previsioni dettate dalla scheda AT7_01, presentati nel 2020 per la U.M.I. 2 e nel 2024 per la U.M.I. 1, e precisano che il terreno ceduto all’asta nel 2018 disponeva di una superficie utile di quasi 32.000 mq. E comunque l’inattendibilità della stima, se anche fosse dimostrata, non comproverebbe univocamente l’illegittimità dell’intero procedimento a monte, e, in particolare, del modello negoziale prescelto dal Comune per dare esecuzione agli interventi previsti dalla scheda AT7_01, potendo essa formare semmai oggetto di autonomi rimedi (analogamente è a dirsi per la stima dei valori degli altri immobili coinvolti nell’operazione, incluso il costo dei lavori di adeguamento occorrenti per l’adibizione all’uso pubblico).

2.4.2. Nessuna compensazione, infine, è dovuta ai ricorrenti per la perdita dell’area dell’impianto di tiro con l’arco, la quale, come detto, non determina una diminuzione degli standard al di sotto dei minimi di legge all’interno della zona D della quale fa oggi parte il TO NO, né determina la perdita definitiva dell’impianto, destinato al trasferimento in altra zona cittadina grazie all’impiego delle risorse ricavate dal Comune, risorse che per il resto saranno riutilizzate per il potenziamento delle opere di urbanizzazione nella medesima zona D, come chiarito dallo stesso Comune in sede di controdeduzioni alle osservazioni, a norma dell’art. 26 co. 4 delle norme tecniche di attuazione del P.O. (“ 4. Le somme riscosse ai sensi del presente articolo sono destinate all’acquisizione di aree e/o alla realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento ”).

2.5. In forza delle considerazioni che precedono, il ricorso non può trovare accoglimento.

2.5.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo a carico dei ricorrenti, fatta eccezione per le posizioni della EN SS S.p.a. e del defunto signor -OMISSIS- -OMISSIS-, per le quali opera la compensazione ex lege ai sensi, rispettivamente, dell’art. 310 co. 4 c.p.c. (applicabile nel processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.) e dell’art. 83 c.p.a..

Deve essere respinta la domanda della difesa comunale di rifusione dei c.d. “oneri riflessi”, che l’art. 1 co. 208 della legge n. 266/2005 pone a carico dei dipendenti e che, attenendo al rapporto retributivo del difensore con il proprio ente di appartenenza, non possono porsi a carico della controparte soccombente (fra le altre, cfr. Cass. civ., sez. lav., 19 febbraio 2025, n. 4399; id., sez. II, 5 febbraio 2024, n. 3242; id., sez. II, 15 marzo 2023, n. 7499).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.

Liquida le spese processuali in euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge se dovuti, che pone a carico dei ricorrenti, fatta eccezione per le posizioni della EN SS S.p.a. e del defunto signor -OMISSIS- -OMISSIS-, relativamente alle quali le spese sono compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LV La IA, Presidente

ER RA, Consigliere, Estensore

LV De Felice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER RA	LV La IA

IL SEGRETARIO