Pubblicato il 28/04/2025

N. 08141/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01743/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1743 del 2020, proposto da
Differenza Donna Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Laura Cecchini, Ilaria Boiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ilaria Boiano in Roma, via della Giuliana 82;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- del decreto del Direttore Generale della Direzione Generale per gli italiani all’estero e le politiche Migratorie del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale n. 4100/32 del 31.5.2019, nella parte in cui autorizza l’impiego della somma di Euro 2.000.000,00 con i fondi stanziati dalla legge 232/2016 (c.d. Fondo Africa) a favore dell’OIM;

- di ogni atto conseguente e presupposto e, in particolare, dell’Intesa Tecnica del 27.5.2019 tra il Ministero degli affari Esteri e della Cooperazione Internazionale-Direzione Generale per gli italiani all’Estero e le politiche migratorie e l’OIM.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 aprile 2025 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’art. 1, co. 621, della legge n. 232 del 2016 ha istituito, nello stato di previsione del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, un fondo con una dotazione finanziaria di 200 milioni di euro per l'anno 2017 per interventi straordinari volti a rilanciare il dialogo e la cooperazione con i Paesi africani d'importanza prioritaria per le rotte migratorie (c.d. “Fondo Africa”).

2. In esecuzione di tale disposizione, il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ha emanato in data 1.2.2017 l’Atto di indirizzo n. 1002/200 per l’utilizzo del Fondo. Tale atto ha stabilito, in linea generale, l’elenco dei Paesi interessati da iniziative finanziabili e ha indicato tra questi la BI, quale Paese strategico insieme alla IS e al Niger. L’art. 4 del provvedimento ha indicato i principali soggetti attuatori, indicando l'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, altre amministrazioni pubbliche, l'Unione Europea e le agenzie da essa dipendenti, l'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), l'Alto Commissariato per i Rifugiati delle Nazioni Unite (CR), nonché altre organizzazioni internazionali competenti per le tematiche migratorie e per aspetti connessi.

3. Tra l’OIM e la Direzione generale per gli italiani all’estero e le politiche migratorie del MAECI è stata firmata una prima Intesa Tecnica in data 4.8.2017, attraverso la quale le parti si sono accordate sulla distribuzione delle risorse complessivamente stanziate di euro 18.000.000,00 nell’ambito del progetto “ Comprehensive and Multi-sectoral Action Plan in Response to the migration Crisis in Libya ”, assegnando la somma di euro 10.000.000,00 per l’attività “ Humanitarian return and reintegration of vulnerable and stranded migrants out of the Libya ”, che si sostanzia nell’implementazione della misura del rimpatrio volontario umanitario.

4. Con successivo Atto di indirizzo adottato con DM n. 4115/0423, sono state ribadite le priorità e le finalità negli interventi da finanziare ed è stato confermato l’elenco dei possibili soggetti attuatori tra cui, nuovamente, l’OIM. Proprio in relazione all’attività svolta dall’OIM in BI è stata decisa e valutata la necessità di continuare a rafforzare le attività sino a quel momento svolte e, pertanto, in data 27.5.2019 tra l’OIM e il Ministeri degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale è stata sottoscritta una nuova Intesa Tecnica con la quale il MAECI si è impegnato verso un nuovo sostegno al progetto citato e precedentemente finanziato “ Comprehensive and Multi-Sectoral Action plan in Response to the Migration Crisis in Libya ”.

5. In virtù dell’Intesa Tecnica del 27.5.2019 è stato emanato il Decreto n. 4100/32 del 31.5.2019 del Direttore Generale della DG per gli italiani all’estero e le politiche Migratorie del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, con cui è stato autorizzato l’impiego della somma di Euro 2.000.000,00 rinvenuti nei fondi stanziati dalla legge 232/2016 a favore dell’OIM per la realizzazione dell’intervento denominato “ Comprehensive and Multi-sectoral Action Plan in Response to the migration Crisis in Libya ”.

6. Avverso i suddetti provvedimenti è insorta la ricorrente con il presente ricorso, affidato a un unico motivo con cui si deduce “ eccesso di potere sotto il profilo della totale mancanza di un’adeguata istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti presupposti in relazione ai rischi per la violazione dei doveri di protezione delle donne vittime di tratta e rifugiate ”.

7. Premette la ricorrente, quanto alla propria legittimazione alla proposizione della presente impugnativa, che essa si propone di « far emergere, conoscere, combattere, prevenire e superare i maltrattamenti, la violenza fisica e psichica e lo stupro contro le donne e i minori, reati che ledono l’integrità psicofisica e la libertà delle persone. Ha inoltre il fine di essere luogo di solidarietà e sostegno per tutte le donne in disagio sociale e in difficoltà [...] l’associazione assiste e sostiene le donne e i minori maltrattati o vittime di violenze nei processi compresa la richiesta di costituzione di parte civile o l’intervento processuale in ogni forma ammessa » (art. 2 dello statuto). Adduce, inoltre, che focus primario di intervento è la prevenzione della tratta di donne, ragazze e bambine ai fini dello sfruttamento sessuale e di tutela dei diritti fondamentali delle donne e ragazze indotte e costrette alla prostituzione sul territorio italiano, rappresentando l’attività svolta in materia in campo nazionale e internazionale.

8. Nel merito, la ricorrente contesta la legittimità dei provvedimenti impugnati in quanto sarebbero stati adottati in assenza di una adeguata istruttoria in relazione agli elementi della fattispecie concretamente finanziata e delle circostanze di fatto e di contesto in cui l’azione, di cui si richiede l’attuazione, si realizza e viene implementata. Il MAECI, infatti, non avrebbe effettuato alcun accertamento in merito agli interessi coinvolti, alla sussistenza di meccanismi per valutare l’effettiva volontarietà dell’adesione alla misura da parte delle destinatarie del programma di rimpatrio e delle ricadute dell’azione in termini di violazione degli obblighi derivanti dal diritto internazionale in materia di diritti umani, in particolare sulla violazione del principio di non refoulement e gli obblighi di protezione delle vittime di tratta.

9. I provvedimenti, inoltre, sarebbero stati adottati senza che fosse richiesto il perfezionamento di precauzioni o meccanismi idonei ad escludere che il finanziamento finisse per contribuire alla realizzazione di attività contrarie al principio di non refoulement . Invero, dall’analisi delle circostanze di fatto e dalle informazioni e dalle notizie emerse nel corso del tempo sarebbe emerso che la situazione in cui si trovano tutti i beneficiari della misura (migranti presenti in BI) e, in particolare, le donne nigeriane destinatarie del rimpatrio, sia tale da poter fare dubitare fortemente della sussistenza concreta caso per caso del consenso e della genuinità dell’eventuale consenso prestato al rimpatrio; e che le circostanze in cui opera l’OIM in BI (Paese in conflitto in cui non vi è garantita alcuna forma di protezione ai migranti sottoposti ad una strutturale e generale violazione dei diritti umani fondamentali da parte delle autorità) siano tali da fare temere che l’OIM non sia in grado di effettuare uno screening adeguato dei rischi derivanti caso per caso dal ritorno nel Paese di origine. Sarebbero, inoltre, stati documentati dalla stampa internazionale casi di rimpatrio forzato di persone rifugiate che a causa del rientro sono state esposte a persecuzioni e a rischi di gravi violazione dei loro diritti fondamentali.

10. Peraltro, nell’ambito delle molteplici azioni di protezione, accoglienza, assistenza assicurate alle donne, ragazze e bambine vittime di tratta l’Associazione Differenza Donna sarebbe testimone di prima mano della situazione di particolare vulnerabilità delle stesse attraverso la rotta libica: la raccolta di oltre duecento testimonianze solo tra il 2017 e il 2019 di giovani donne nigeriane transitate in BI e giunte in Italia avrebbe confermato le continue violazioni dei diritti e le atroci condizioni in cui versa la popolazione migrante, documentate in una miriade di rapporti pubblicati da organizzazioni per i diritti umani e da un'ampia copertura della stampa.

11. A fronte di quanto sopra, il Ministero, nell’adottare qualsivoglia provvedimento amministrativo, avrebbe dovuto richiedere e ottenere informazioni circa l’assenza di violazioni o comunque evitare in concreto che l’atto adottato realizzasse scopi diversi rispetto a quelli per cui è stato emesso.

12. Invece, risulterebbe, con riferimento alla situazione in cui versano i migranti che aderiscono al rimpatrio in BI, che:

- i centri in cui vengono condotti i migranti sono luoghi di detenzione sotto la gestione e la sorveglianza del Ministero dell’Interno libico, dove i cittadini stranieri (senza alcun distinguo) sono trattenuti sine die in condizioni di gravissima prostrazione fisica e psicologica, in ragione del fatto che la legge libica punisce l’ingresso, il soggiorno o l’uscita illegale dal Paese con la detenzione, senza nessuna considerazione delle circostanze individuali o dei bisogni di protezione. Sarebbe in tale situazione che la delegazione delle Nazioni Unite per la BI colloca l’intervento di OIM, ossia in un sistema dove i migranti sono detenuti senza termine, senza un foro dove presentare le proprie istanze di protezione, dove le alternative alla detenzione non esistono;

- per i rifugiati e le rifugiate che non accedono al resettlement , il rimpatrio volontario umanitario di OIM sarebbe un programma ad altissimo rischio di respingimento in paese non sicuro e con alta possibilità che sia un rimpatrio non volontario;

- il consenso eventualmente prestato, e comunque mai documentato o acquisito attraverso un accertamento caso per caso e in concreto, espone le donne a nuove forme di persecuzione e violazione dei diritti umani fondamentali, così violando il principio di non refoulement .

13. Con riferimento alle donne provenienti dalla Nigeria, il MAECI, rispondendo alle richieste contenute nelle istanze di accesso agli atti presentate dalla ricorrente, avrebbe sottolineato di non richiedere neppure alcuna garanzia in merito alle valutazioni effettuate dall’Organizzazione internazionale delle migrazioni sul rischio di refoulement delle beneficiarie del Programma HRV, nonché di non essere a conoscenza e non aver richiesto il numero esatto delle persone identificate come vittime di tratta che sono state rimpatriate, le modalità con cui tale identificazione è stata effettuata e le modalità con cui viene valutato il rischio del rimpatrio anche alla luce della situazione generale dei diritti delle donne esistenti in Nigeria (verificando ad esempio la sottoposizione a pratiche illegittime quali le mutilazioni genitali). Invero, come si evincerebbe dai rapporti internazionali, le donne in Nigeria, sarebbero esposte a numerose forme di violenza di genere senza che siano predisposti adeguati ed efficaci strumenti di tutela. Tra queste le mutilazioni genitali femminili che, sebbene proibite dalla legislazione federale, continuano ad essere praticate senza che siano implementate in maniera effettiva misure di contrasto o sanzionatorie. Largamente diffuse, inoltre, sarebbero forme di matrimonio precoce o forzato nonostante sia vietato per la legislazione contrarre matrimonio prima dei 18 anni. Le donne nigeriane vittime di tratta potrebbero inoltre, con molta probabilità, essere esposte ad atti di persecuzione, tra cui violenza sessuale ma anche cd. re-trafficking .

14. Alla luce di tale quadro, il finanziamento della misura del rimpatrio volontario in BI potrebbe essere ritenuta legittima solo a condizione che l’Amministrazione compia una rigida e scrupolosa valutazione delle garanzie prestate dal soggetto attuatore della misura al fine di garantire che in nessun modo il finanziamento possa contribuire a creare le condizioni per una violazione grave degli obblighi costituzionali e internazionali assunti nei confronti delle rifugiate. Nel caso di specie, in realtà, tali garanzie non esisterebbero e non sarebbero mai state richieste agli esecutori dell’attività finanziata, con la conseguenza che i provvedimenti sarebbero stati adottati in totale assenza di una istruttoria sulla situazione in cui l’attività finanziata viene realizzata e sulla ricaduta di essa in relazione agli obblighi nazionali e internazionali gravanti in capo all’Amministrazione.

15. Si è costituito il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva e di interesse.

16. Nel merito, il Ministero ha osservato che il rimpatrio volontario assistito o umanitario si caratterizza per il carattere completamente volontario della procedura di rientro nel Paese di origine. Il beneficiario è sempre un migrante che si trova in un Paese terzo ma, per vari motivi, non ha la possibilità di rientrare autonomamente in patria. In tutti questi casi, l’OIM, nel prestare quella quotidiana assistenza ai migranti che è obiettivo statutario dell’Organizzazione, fa loro presente la possibilità di usufruire dello strumento dei rimpatri volontari assistiti. Nel caso il migrante esprima la volontà di rientrare in patria tramite RVA/VHR, l’OIM si assume tutti i costi necessari per la procedura e le incombenze amministrative ad esse collegate (come la richiesta di passaporto, la richiesta di visto di uscita, la visita medica, e così via), organizza un mezzo di trasporto e trasferisce il beneficiario in patria, assicurandogli inoltre un pacchetto di misure economiche per la sua reintegrazione nel Paese d’origine.

17. I bollettini trimestrali riportano sintetici dati statistici delle attività svolte da OIM a livello mondiale in materia di RVA. In aggiunta, il sito web dell’OIM presenta una serie di pubblicazioni attinenti alle operazioni di rimpatrio volontario assistito, tra cui, a titolo esemplificativo, i manuali operativi su rimpatri e reintegrazioni e un’intera piattaforma informatica interattiva dedicata alla materia. Inoltre, il sito internet dell’Ufficio OIM per la BI pubblica a sua volta aggiornamenti mensili delle attività eseguite in BI, inclusi i VHR.

18. Osserva ancora il Ministero che l’Italia è uno dei membri fondatori dell’OIM ed è membro del suo Consiglio, composto da 173 Paesi, il massimo organo direttivo dell’Organizzazione. L’OIM è a sua volta membro del sistema delle Nazioni Unite, di cui l’Italia è Stato membro. Da decenni l’Italia contribuisce agli scopi statutari dell’Organizzazione sia politicamente, ossia tramite la partecipazione alle decisioni assembleari a Ginevra che concernono l’amministrazione ordinaria e straordinaria, sia con il finanziamento del funzionamento generale dell’OIM e delle iniziative sul campo da essa intraprese.

19. L’associazione ricorrente applicherebbe erroneamente al rapporto intercorrente tra l’Italia e l’OIM il modus operandi tipico delle ONG che collaborano con la Cooperazione allo Sviluppo italiana. Essa ritiene, in sostanza, che, così come le ONG con l’AICS o la Cooperazione allo Sviluppo, anche l’OIM si attivi “ su commissione ” dell’Italia, cioè sia una specie di ente privato esecutore di progetti richiesti dall’Italia. Sarebbe palese, invece, che i rapporti siano rovesciati: l’OIM è un’organizzazione internazionale dagli obiettivi ben definiti in una propria Costituzione, che opera in modo completamente autonomo grazie ai fondi ricevuti dagli Stati membri e dai donatori (pubblici e privati) della comunità internazionale. L’Italia, come gli altri 172 Stati membri dell’Organizzazione, sostiene l’OIM con contributi finanziari, talvolta “ earmarked ” (ossia legati a specifiche attività), senza tuttavia esercitare interferenze sul funzionamento delle operazioni. Soprattutto, l’OIM, in qualità di organizzazione appartenente al sistema ONU, per forza di cose applicherebbe e rispetterebbe in ogni circostanza le convenzioni internazionali, il diritto internazionale e il diritto internazionale umanitario.

20. Quanto alle contestazioni svolte nel ricorso, le ricorrenti enucleerebbero, quale presupposto per il riconoscimento dei finanziamenti del fondo Africa di cui all’art. 1, comma 621 della legge n. 232/2016, alcuni presupposti (il rispetto del diritto internazionale, ivi compreso il divieto di refoulement di cui all’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951) che la suddetta norma regolatrice del finanziamento non individua, con inammissibile tentativo inammissibile di sostituire la propria discrezionalità a quella dell’Amministrazione in sede di verifica sulla completezza dell’istruttoria.

21. In secondo luogo, le presunte violazioni del diritto internazionale non atterrebbero alla fase a monte rispetto al riconoscimento del finanziamento, ma alla fase esecutiva, sicché nessuna loro verifica in sede istruttoria sarebbe pensabile.

22. In terzo luogo, laddove fossero riconoscibili, le asserite e infondate violazioni del diritto internazionale non sarebbero imputabili all’Italia, né alla luce della teoria della responsabilità internazionale degli Stati in base al test del controllo specifico, né alla luce della teoria della responsabilità internazionale degli Stati in base al test del controllo globale. L’OIM risulterebbe, infatti, un’organizzazione internazionale immune dalla giurisdizione e un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite, soggetto terzo e indipendente che opera su un territorio – quello libico – oltre i confini nazionali e non soggetto al controllo italiano.

23. In ogni caso, l’accusa rivolta all’OIM dalla ricorrente di non adottare idonee procedure e garanzie durante i rimpatri volontari umanitari dalla BI sarebbe, oltre che priva di qualsiasi prova e ragionevolezza, anche del tutto estranea all’oggetto del presente giudizio. La ricorrente, in ogni caso, mostrerebbe di non conoscere assolutamente, o almeno di aver completamente sottovalutato, la mole di documenti accessibili su internet che consentono a chiunque di ricostruire le attività dell’OIM e le procedure standard da essa seguite. Sarebbe quindi palese che i funzionari della DGIT, nel corso delle valutazioni che hanno infine condotto alla decisione di finanziamento, hanno attinto a tutte le informazioni disponibili su fonti aperte, partendo dal sito web dell’OIM, a quelle a loro inviate in precedenza dalla stessa OIM, inclusi i rapporti di monitoraggio relativi alle operazioni eseguite nei mesi precedenti, a quelle reperite mediante le riunioni quasi mensili che si tengono a Roma tra DGIT e OIM, a quelle concernenti altre organizzazioni internazionali (ad esempio, CR), a quelle raccolte tramite le Ambasciate italiane in loco (ad esempio, l’Ambasciata italiana a Tripoli), a quelle ottenute tramite consultazioni degli Uffici del Ministero degli Esteri competenti per i Paesi interessati (ad esempio, l’Ufficio BI, l’Ufficio Somalia ed Eritrea, l’Ufficio Nigeria, ecc.), a quelle reperite mediante contatti costanti con le istituzioni UE a Bruxelles, nonché a quelle ottenute in occasioni delle riunioni periodiche presso l’Unione Europea sulla “ EU-IOM Joint Initiative ”.

24. La “ concept note ” dell’OIM “ Voluntary Humanitarian Return and Reintegration of Migrants Stranded and Detained in Libya ”, peraltro, indicherebbe, in maniera esaustiva lo scenario in cui si svolgerà l’intervento, le modalità delle operazioni, le singole aree di azione, il processo di valutazione delle attività, il bilancio richiesto e la scansione temporale prevista per le operazioni.

25. Il progetto finanziato dalla DGIT con 18 milioni di euro nel 2017, inoltre, si inquadrerebbe nella “ EU-IOM Joint Initiative for Migrant Protection and Reintegration ”, un articolato e ambizioso piano d’azione congiunto tra OIM e Unione Europea, lanciato nel 2016 grazie alle risorse del Fondo Fiduciario per l’Africa dell’UE, per assicurare protezione e assistenza ai migranti in transito in Africa. Uno dei settori di intervento del piano UE-OIM è appunto quello del supporto ai RVA/VHR. In pratica, le iniziative svolte dall’OIM con i 18 milioni di euro italiani (più i 2 aggiuntivi erogati nel 2019) rappresenterebbero un sottoinsieme di quelle svolte dall’Organizzazione nel contesto della più ampia “ EU-IOM Joint Initiative ”, del valore di più di 200 milioni di euro. Tutto ciò dimostrerebbe ancor più come le attività dell’OIM finanziate dalla DGIT e contestate dalla parte ricorrente siano riconosciute come meritevoli e coerenti con il diritto internazionale da una vasta platea di donatori, inclusa l’Unione Europea, e come la conoscenza delle garanzie e delle procedure adottate dall’OIM sia unanimente condivisa tra tutti i donatori e attori coinvolti.

26. L’opera di verifica delle iniziative finanziate tramite il Fondo Africa del MAECI continuerebbe naturalmente a svolgersi anche durante l’esecuzione delle iniziative stesse. Di conseguenza, la DGIT, nel corso dell’istruttoria compiuta nel 2019, ha avuto modo di utilizzare il bagaglio di informazioni frutto del monitoraggio svolto sulle attività eseguite a partire dal 2017. Infatti, ogni tre mesi l’OIM invia alla DGIT rapporti di resoconto sulle attività svolte con i finanziamenti ricevuti dal Ministero; in più, ogni anno essa invia altresì un rapporto annuale.

27. Le censure della ricorrente proietterebbero la falsa immagine di un sistema in cui l’OIM tenta di estorcere un consenso dei migranti, detenuti in condizioni critiche nei centri libici, ad operazioni di rimpatrio quasi forzato, senza considerare che la volontà dichiarata dai migranti a OIM di volersi avvalere dei VHR non potrebbe che essere anzi amplificata dallo status q uo, in cui il migrante detenuto nei centri libici è costantemente a rischio di torture, stupri, violenze di genere, maltrattamenti, malnutrizione e così via. Peraltro, come emergerebbe dai dati pubblicati dall’OIM su internet, l’80% dei beneficiari dei VHR verrebbe selezionato nelle aree urbane (in cui, cioè, non si riscontrano le condizioni deplorate dalle ricorrenti) e solamente il 20% proviene dai centri di detenzione.

28. Inesistente sarebbe il collegamento che la parte ricorrente istituisce tra i VHR e l’asserita violazione del principio di non respingimento. Vi sono, infatti, due condizioni perché la violazione del principio possa essere invocata:

- il rifugiato deve trovarsi sul territorio dello Stato accusato della violazione;

- il rifugiato deve essere respinto dallo Stato accusato della violazione.

Non potrebbe, pertanto, addossarne la violazione all’Italia o all’OIM, quando i beneficiari dei VHR si trovano in BI e, senza alcun intervento delle autorità libiche, hanno volontariamente scelto il rimpatrio, rivolgendosi spontaneamente all’OIM. Per invocare la violazione, il rifugiato si dovrebbe infatti trovare in Italia ed essere respinto dalle autorità italiane, oppure, se in BI, dovrebbe essere respinto dalle autorità libiche.

29. Infine, particolare cautela sarebbe stata posta dall’OIM nella gestione delle procedure relative alle categorie più vulnerabili di migranti, quali appunto donne che possono essere vittime di tratta, come per esempio testimoniato dalla previsione di sessioni di consultazione e verifica svolte congiuntamente all’CR per verificare la genuinità della volontà di ciascun migrante di essere rimpatriato e la sua particolare situazione di vulnerabilità. Proprio queste estreme precauzioni adottate da OIM e CR congiuntamente avrebbero fatto sì che, dei quasi 50.000 rimpatri volontari umanitari effettuati dalla BI dall’OIM a partire dal 2016 (dati OIM), solamente il 19% hanno riguardato donne migranti. Se poi si considera che i nigeriani non risultano nemmeno tra le prime dieci nazionalità (per numero) di rifugiati registrati da CR in BI, emergerebbe con ancora più evidenza come dei rimpatri volontari umanitari siano stati beneficiari uomini e donne nigeriani che hanno consapevolmente scelto di avvalersi di tali strumento per fuggire dalle critiche condizioni di vita in BI, in presenza di tutte le necessarie precauzioni adottate dall’OIM.

30. In data 13.3.2025, oltre i termini previsti dal codice di rito, l’Amministrazione ha depositato ulteriore memoria.

31. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 11.4.2025 il Collegio ha dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., della sussistenza di profili di inammissibilità del ricorso per mancata notifica all’OIM in qualità di controinteressato. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

32. Va preliminarmente rilevata la tardività, e conseguente inutilizzabilità, della memoria depositata dal Ministero in data 13.3.2025, oltre i termini di rito.

33. Ciò premesso, il ricorso è inammissibile per mancata notificazione all’OIM.

34. La parte ricorrente agisce, infatti, per l’annullamento di atti ai quali ha partecipato l’OIM ovvero che attribuiscono a quest’ultima un’utilità economica, sicché non può dubitarsi che detta organizzazione sia titolare di un interesse eguale e contrario a quello fatto valere nel ricorso, ricorrendo entrambi i presupposti (formale e sostanziale) per l’acquisto della qualità di controinteressato.

35. Ai sensi dell’art. 41, co. 2, c.p.a., “ qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge ”.

36. Nel caso di specie, il ricorso è stato, invece, notificato esclusivamente al MAECI, con conseguente difetto originario del contraddittorio insuscettibile di essere sanato per ordine del giudice.

37. La qualità di controinteressato dell’OIM non potrebbe essere negata, come invece sostenuto nel corso della discussione orale dalla parte ricorrente, per la ragione che detta Organizzazione sarebbe immune dalla giurisdizione, appuntandosi invece le doglianze formulate nel ricorso avverso provvedimenti ministeriali. Tale prospettazione, infatti, condurrebbe alla paradossale conseguenza che, poiché il giudizio verte su questioni che incidono su attività dell’OIM coperte da immunità e in relazione alle quali essa non potrebbe, pertanto, essere chiamata a rispondere in giudizio, allora detta organizzazione neppure potrebbe assumere la veste di contraddittore necessario allorquando vengano in considerazione atti ministeriali che in qualche modo incidano su detta attività, con il che il privilegio dell’immunità si tradurrebbe in un gravissimo pregiudizio all’esercizio del diritto di difesa, essendo per tale via l’Organizzazione impossibilitata a far valere le proprie ragioni in sede giurisdizionali.

38. Le argomentazioni di parte ricorrente conducono, invece, a una ineludibile alternativa: o il ricorso è inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, laddove il thema decidendum impatti su attività dell’OIM per la quale è prevista l’immunità dalla giurisdizione, ovvero l’OIM deve necessariamente essere convenuta in giudizio onde poter esercitare il proprio diritto di difesa.

39. La mancata notifica del ricorso all’OIM, che come sopra chiarito assume senz’altro la veste di controinteressato, consente, per il principio della ragione più liquida, di arrestare a tale rilievo l’esame dei profili di rito, senza che sia necessario approfondire la questione di giurisdizione.

40. Il ricorso è, in ogni caso, anche infondato nel merito.

41. La ricorrente muove le censure avverso gli atti impugnati asserendo, in sostanza, che:

- la situazione in cui si trovano i destinatari del rimpatrio sia tale da poter fare dubitare fortemente della genuinità del consenso prestato;

- le circostanze in cui opera l’OIM in BI (Paese in conflitto in cui non è garantita alcuna forma di protezione ai migranti sottoposti ad una strutturale e generale violazione dei diritti umani fondamentali da parte delle autorità) sia tale da fare dubitare che tale organizzazione sia in grado di effettuare uno screening adeguato dei rischi derivanti dal ritorno nel Paese di origine;

- sono stati documentati dalla stampa internazionale casi di rimpatrio forzato di persone rifugiate che, a causa del rientro, sono state esposte a persecuzioni e a rischi più che fondati di gravi violazione dei loro diritti fondamentali.

42. Tali assunti sono sostenuti a partire da informazioni desunte da rapporti di organizzazioni internazionali che testimoniano la grave situazione umanitaria in cui si trova la stragrande maggioranza dei migranti e rifugiati sono detenuti senza che nei loro confronti sia stata mossa alcuna accusa, contesto nel quale la decisione di ritornare in patria potrebbe non essere caratterizzata da piena volontarietà ed essere stata presa sotto coercizione. In tale contesto, l’addebito che si muove al Ministero è, in sostanza, di non aver acquisito sufficienti garanzie e informazioni circa il fatto che le modalità di svolgimento dell’attività e i risultati conseguiti siano tali da assicurare che i diritti dei migranti vengano effettivamente rispettati. Le doglianze, tuttavia, non trovano adeguato riscontro negli atti impugnati.

43. Nella concept note allegata all’Intesa tecnica del 2017, in cui viene presentata la misura finanziata, viene precisato quanto segue:

- il personale IOM svolge attività di sensibilizzazione presso i centri di detenzione e le aree urbane con un’ampia concentrazione di migranti onde valutare i loro bisogni individuali e stabilire i profili di vulnerabilità dei potenziali beneficiari delle misure di rimpatrio volontario (“ OM VHR field staff conduct outreach activities in detention centres and urban areas with large concentrations of migrants to assess individuai migrants’ needs and establish the vulnerability profiles of potential VHR beneficiaries ”);

- nelle fasi di assistenza e del colloquio del processo VHR, IOM valuta ogni caso individualmente al fine di identificare i soggetti più vulnerabili, predisponendo piani che vengano incontro ai loro interessi prima, durante e dopo il ritorno. Per i soggetti che hanno timore di fare rientro al Paese d’origine per via di possibili persecuzioni o in sicurezza e per i rifugiati, nonché per i migranti provenienti da determinati Paesi di cui sono noti i fattori di insicurezza o di pericolo per la libertà personale, tali fasi del processo sono dirette congiuntamente dall’IOM e dall’Agenzia ONU per i rifugiati – CR (c.d. joint counselling ). Il joint counselling è stato introdotto nella seconda metà del 2018 per assicurare il non refoulement dei rifugiati e per evitare di porre a rischio i migranti all’atto del loro ritorno in patria, assicurando che i soggetti interessati siano informati direttamente delle opzioni disponibili e siano in condizioni di adottare una decisione informata (“ At the counselling and interviewing stage of the VHR process, IOM assesses each case individually to identify those who are most vulnerable, and tailors plans to meet their needs before, during, and after return. At this point in the process, VHR field staff refer migrants they determine to be potential refugees to the UN Refugee Agency (CR) for further assessment and potential third-country resettlement. This is done through a process known as the joint counselling (JC). Migrants who have a certain fear of returning to their country due to possible persecution, insecurity or those who are registered refugees with CR and express interest in the VHR program, are referred to specialised sessions co-chaired by lOM and CR known as the joint counselling sessions. Some migrants from certain countries, such as Eritrea and parts of Somalia are by default referred to the joint counselling due to its known factors of insecurity or a real threat to personal freedom. The joint counselling of lOM and CR was introduced in the second half of 2018 to ensure non refoulment of refugees and to avoid putting migrants in risks upon their return home. The aim of the JC is to ensure that individuals originating from locations at risk are informed about their options fìrst hand and are able to make an informed decision regarding their return to their country of origin ”;

- dopo l’ingresso nel programma, IOM provvede alla raccolta della documentazione di viaggio, ai controlli medici, al vestiario, al cibo, all’acqua e assiste i migranti fino al loro arrivo a destinazione. Qui, offre supporto tramite erogazioni in natura e ulteriore assistenza finalizzata ad agevolare il processo di reintegrazione del migrante (“ After enrolment of migrants in the VHR programme, IOM field staff facilitate the issuance of all necessary travei and identity documenta from their local consolar Services or home country governments . […] After receiving the necessary travel documentation, IOM provides migrants with fit-to-travel medicai checks, exit visas, clothing, food, water and hygiene kits. They then return home on commercial or charter flights […]. In-kind reintegration support provided by IOM Libya and lOM offices in countries of return addresses the multifaceted drivers of migration and the continuing needs of especially vulnerable migrants who bave returned from Libya. IOM provides the equipment and materials returned migrants need to develop income-generation activities individually or in groups (if multiple migrants are returning from Libya to the same community) and their receiving communities implement collective projects to improve local infrastructure and employment opportunities with in-kind support from IOM. Recognizing that vulnerable migrants experience additional reintegration challenges, IOM provides them with supplemental medical, housing, and vocational training assistance as they continue the process of recovering from their difficult migration experiences and rebuilding their lives at home ”).

44. La ricorrente lamenta che in detto documento non sono esplicitati i parametri in base ai quali nel concreto e caso per caso l’ente attuatore delle misure finanziate sia tenuto ad accertare “l’adeguatezza” della soluzione del rientro per le vittime di tratta. Si tratta, tuttavia, di una contestazione del tutto pretestuosa: non si comprende, in effetti, in cosa detti parametri debbano consistere, avendo l’OIM indicato puntualmente le direttive di metodo e le finalità dell’attività, peraltro espresse, come rilevato dal Ministero, anche in documenti pubblicamente disponibili. Ogni ulteriore caratterizzazione dell’attività, come pretesa dalla ricorrente, si tradurrebbe nell’autoimposizione di vincoli puntuali di condotta che, a tutta evidenza, contrasterebbero con l’esigenza di esaminare le situazioni caso per caso.

45. Non è neppure vero che il Ministero abbia finanziato la misura senza chiedere alcuna garanzia sul rispetto dei diritti umani fondamentali. Dall’Intesa tecnica del 2017 (art. 6) si ricava, infatti, che l’IOM si è obbligata a produrre rapporti narrativi e finanziari trimestrali e annuali sull’implementazione dell’attività, sulla base dei quali ha fornito alla ricorrente le informazioni richieste in sede di accesso agli atti, con determinazioni, peraltro, mai impugnate.

46. Manifestamente tendenziose sono le ulteriori deduzioni di parte ricorrente secondo cui la situazione in cui si trovano tutti i beneficiari della misura (migranti presenti in BI) e, in particolare, le donne nigeriane destinatarie del rimpatrio, sia tale da poter fare dubitare fortemente della sussistenza concreta caso per caso del consenso e della genuinità dell’eventuale consenso prestato al rimpatrio e che le circostanze in cui opera l’OIM in BI (Paese in conflitto in cui non vi è garantita alcuna forma di protezione ai migranti sottoposti ad una strutturale e generale violazione dei diritti umani fondamentali da parte delle autorità) siano tali da fare temere che l’OIM non sia in grado di effettuare uno screening adeguato dei rischi derivanti caso per caso dal ritorno nel Paese di origine. In disparte la circostanza che tale prospettazione si risolve in una mera petizione di principio, l’assunto conduce, a ben vedere, nella conclusione per cui, data la situazione in BI, sarebbe in sostanza impossibile condurre l’attività di rimpatrio volontario, con la paradossale conseguenza di preferire il mantenimento dello status quo a fronte della possibilità di porre in essere un’attività suscettibile di sottrarre una parte dei migranti alla gravissima situazione umanitaria ivi presente.

47. La specifica situazione esistente in Nigeria, esposta dalla parte ricorrente, non conduce a considerazioni diverse. L’esigenza che la scelta di rimpatriare la donna verso la Nigeria consegua a un’analisi approfondita e piena della situazione personale del soggetto interessato è assicurata dall’adozione in tali casi dall’adozione della procedura di joint counselling , con l’intervento dell’CR, rispetto alla quale la ricorrente non è stata in grado di dimostrare l’inadeguatezza, muovendo soltanto contestazioni apodittiche e del tutto prive del riferimento a fatti concreti imputabili all’OIM.

48. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.

49. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, quantificate in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Tallaro, Presidente FF

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Marco Savi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Savi	Francesco Tallaro

IL SEGRETARIO