Pubblicato il 06/05/2026

N. 00233/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00338/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 338 del 2023, proposto da
MA NU ME, rappresentato e difeso dagli Avvocati Stefano Vaccari, Matteo Fortelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Stefano Argnani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Enrico Prost in Parma, Strada Petrarca 8;
Provincia di Reggio Emilia, Comitato Urbanistico di Area Vasta (CUAV), non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del UG del Comune di Reggio Emilia, approvato con deliberazione di C.C. 91/2023 dell'8.05.2023 di “ Approvazione del Piano Urbanistico Generale (UG) del Comune di Reggio Emilia ai sensi dell'art. 46 della L.R. 21.12.2017 n. 24 “Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio” ”, pubblicata sull'Albo Pretorio del Comune di Reggio Emilia dal 15.05.2023 al 31.05.2023, con avviso pubblicato sul B.U.R. della Regione Emilia-Romagna nr. 164 del 21.06.2023, in parte qua , con particolare ma non esclusivo riferimento agli elaborati:

- SQ_D.1 – Indirizzi disciplinari,

- SQ_D.2.1 – Disciplina delle trasformazioni (Sintesi e Quadro di unione),

- SQ_D.2.2 – Quadro unione riquadri,

- SQ_D.2.2_19 – Disciplina delle trasformazioni, Tav. 19,

- F) Dichiarazione di sintesi,

- ALLEGATO “A - Criteri generali finalizzati alla classificazione, istruttoria, analisi e valutazione delle osservazioni del piano urbanistico generale;

- Parere del Comitato Urbanistico di Area Vasta della Provincia di Reggio Emilia ex art. 46 L.R. 24/2017 relativo al UG del Comune di Reggio Emilia,

nella parte in cui essi e tutti gli atti, elaborati, disposizioni, norme e previsioni di UG dispongono che i terreni di cui alle Particelle catastalmente individuate al Fg. 117 Mapp. 131 e al Fg. 117 Mapp. 465 del Catasto del Comune di Reggio Emilia, sono state escluse dal “Tessuto Urbanizzato” (Tavola SQ_D.2.2 e SQ_D.2.2_19) e sono state individuate come “Ambito Agricolo ad alta vocazione produttiva” di cui all'art. 15 degli “Indirizzi Disciplinari” (Elaborato SQ_D.1), con rigetto finale, in recepimento della proposta di controdeduzione formulata dal Comune di Reggio Emilia in sede di adozione di Piano, delle Osservazioni presentate dall'odierno ricorrente - con relativi Allegati contenenti Procura, B1 stralcio UG, B2 quadro catastale, B3 Relazione illustrativa - determinazioni contenute nel Piano adottato, di cui alla Deliberazione di C.C. I.D. n. 79 del 23.05.2022, il quale altresì si impugna, per quanto occorra e quale atto presupposto, unitamente alla deliberazione di assunzione del Piano di Giunta Comunale I.D. n. 178 del 7.10.2021;

ed altresì, anche in quanto tali atti tutti non accolgano e rigettino la “proposta di variante”, formulata dal sig. ME a mezzo del tecnico Ing. Stefano Spadaccini, con proposta presentata il 30.06.2021, corredata dai relativi Allegati Procura, B1 stralcio previgente SC-RUE, B2 quadro catastale, B3 Relazione illustrativa, le cui considerazioni sono state riprese e approfondite in occasione delle già citate osservazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia e della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa Caterina LU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

Il sig. ME MA NU, odierno ricorrente, è proprietario di un’area sita nel Comune di Reggio Emilia, località GA, in via Vladimir Ilic Lenin e censita nel catasto comunale al Foglio 117, Mappali 131 e 465.

Tale area veniva classificata dal UG comunale “assunto” all’interno dell’elaborato “ SQ_D.2.2 – Disciplina delle trasformazioni NORD ”, come “ Territorio agricolo - Ambito ad alta vocazione produttiva – AVP ”.

In data 28 gennaio 2022 il sig. ME MA NU ha presentato una osservazione allo strumento urbanistico in elaborazione, richiedendo di “ stralciare dai mappali 131 e 465 un ambito da inserirsi nella disciplina del UG ad ambiti "Sistema dell'Abitare " - Tessuti urbani a densità medio bassa: tipologia A3. con edificio isolato all’interno del lotto, o in alternativa tipologia A4. con ampi spazi verdi, da attuare mediante permesso di costruire convenzionato, nel rispetto dei requisiti prestazionali richiesti afferenti alla disciplina del UG di cui all'art.10.2 ” e precisando altresì che “ La richiesta, finalizzata al soddisfacimento di esigenze abitative personali e famigliari, può essere riassunta in una dotazione di n. 4 abitazioni di circa 150-200 mq di S.C. ciascuna cui farebbe capo uno stralcio di circa 1600-2000 mq. per la sola parte edificabile, mantenendo la parte a ambito agricolo ad alta vocazione produttiva. La proprietà è molto interessata a valutare ipotesi di stralci più ampi in termini di superfici, dell'ordine di 4000 mq, ma con indici edificatori più contenuti al fine di mantenere invariati i saldi edificatori ” (cfr. doc. n. 19 del deposito del Comune del 1° marzo 2026). In definitiva, l’intenzione del proponente era quella di ottenere la trasformazione della destinazione dell’area di sua proprietà da ‘agricola’ a ‘tessuto residenziale’.

La proposta del ricorrente è stata rigettata con motivazione contenuta nell’elaborato “ A4 – Proposte di Controdeduzione ” , allegato alla Relazione di Piano approvata dal Consiglio Comunale nell’ambito del procedimento di adozione del UG, per le seguenti ragioni: “ Il Piano Urbanistico Generale (UG) ha assunto, tra i suoi principali obiettivi, il contenimento del consumo di suolo, così come previsto dagli artt.1 (comma 2) e 5 della LR 24/2017 e come esplicitato sia nella Strategia urbana (SQ_V.1) sia negli Indirizzi disciplinari (SQ_D.1), al fine di contribuire al contrasto ai cambiamenti climatici e favorire il riuso e la rigenerazione urbana, quale unica opportunità per far crescere e rinnovare la città. L’obiettivo di riduzione del consumo di suolo si sostanzia, nella proposta di Piano, in azioni concrete che non consentano l’edificazione del territorio rurale per fini residenziali, così come previsto dall’art. 5 della LR 24/2017, ad eccezione di quelle declinate dal comma 3 dell’art.5. Inoltre, la facoltà concessa dalla LR 24/2017 del consumo di suolo massimo pari al 3% del Territorio Urbanizzato (TU) entro il 2050, viene preservata dal UG esclusivamente per funzioni produttive, ad alta occupabilità e valore aggiunto, a confine con il territorio urbanizzato, escludendo di fatto funzioni residenziali e commerciali. La richiesta risulta pertanto in contrasto con gli obiettivi sia del UG sia della LR 24/2017, per quanto attiene, in particolare, la riduzione ed azzeramento entro il 2050 del consumo di suolo, nonché la ridefinizione, attraverso criteri innovativi e sostenibili (art.32 comma 2) del perimetro del TU. Tali criteri costituiscono anche presupposto fondante per la definizione del nuovo perimetro del TU di Reggio Emilia. Quanto all’inclusione o meno all’interno del TU dell’area in oggetto, situata in prossimità di via Lenin in località GA, si rileva che la suddetta non risponde alla definizione del comma 2 art.32 della LR 24/2017, mentre è più appropriatamente riconducibile tra le aree escluse di cui al comma 3 art.32. Si precisa inoltre che l'area in oggetto era già classificata dal RUE previgente come "Ambito agricolo ad alta vocazione produttiva": il UG, nella definizione del TU, ha confermato lo stato dei luoghi, escludendo gli spazi inedificati e non attuati nello stato di fatto, individuandoli come territorio rurale. L'inserimento di tale area all'interno del TU si configurerebbe infatti come consumo di suolo di un'area non edificata. Si rammenta inoltre che, nonostante il SC previgente classifichi tale area come "Ambito per nuovi insediamenti urbani - ANS4", il UG, configurandosi come un piano caratterizzato dall’approccio strategico, non può individuare aree per nuovi insediamenti, attribuendo ad esse potenzialità edificatoria. Non si ravvisano dunque i presupposti per proporre l’accoglimento dell’osservazione ” (cfr. doc. n. 20 del deposito del Comune del 1° marzo 2026).

Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 79 del 23 maggio 2022 è stata poi adottata la proposta di UG e con successiva deliberazione n. 91 datata 8 maggio 2023 il UG è stato approvato. Nel UG approvato è stato confermato l’inserimento dell’area di proprietà del sig. ME MA NU all’interno dell’elaborato “ SQ_D.2.2 – Disciplina delle trasformazioni ”, come “ Territorio agricolo - Ambito ad alta vocazione produttiva – AVP ”.

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il sig. ME MA NU ha impugnato il UG di Reggio Emilia, unitamente agli allegati e agli atti ad esso connessi e presupposti, nella parte in cui risulta esclusa la sua area dal “territorio urbanizzato”. A seguito dell’opposizione del Comune di Reggio Emilia, il ricorso è stato trasposto in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Reggio Emilia e la Regione Emilia-Romagna, instando per la reiezione del ricorso.

Alla pubblica udienza del giorno 15 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto.

I. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 commi 2 e 3 L.R. Emilia-Romagna 21.12.2017, n. 24. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 L.R. Emilia-Romagna 21.12.2017, n. 24. Violazione del principio di proporzionalità e di buona amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza, anche come declinati dall’art. 2 L.R. E-R 24/2017. Eccesso di potere per carenza di motivazione, contraddittorietà con le valutazioni urbanistiche contenute nei previgenti e negli attuali strumenti urbanistici. Eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria ”.

Il ricorrente sostiene che l’area di suo interesse ha tutte le caratteristiche per poter essere inserita nell’ambito del “territorio urbanizzato”, dal momento che: i ) conformemente alle previsioni di cui all’art. 32, comma 2, lett. a), della Legge Regionale dell’Emilia Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, essa è dotata di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti; ii ) la parte di area corrispondente al mappale 465 è stata parte di un piano attuativo realizzato in virtù della convenzione edilizia rep. 27781 del 17 giugno 1997, piano che prevedeva la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione di aree per l’urbanizzazione secondaria; iii ) tra il 2002 e il 2006 è stata realizzata una ulteriore infrastruttura di urbanizzazione, sul mappale 131, dal momento che la precedente proprietaria IO s.r.l. ne aveva chiesto l’inserimento all’interno del POC del Comune di Reggio Emilia.

Ritiene, in definitiva, il ricorrente che l’area di sua proprietà non abbia alcuna vocazione agricola e che, in quanto sostanzialmente urbanizzata, avrebbe dovuto essere ricompresa nel “territorio urbanizzato”.

II. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 commi 2 e 3 L.R. Emilia-Romagna 21.12.2017, n. 24. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 L.R. Emilia-Romagna 21.12.2017, n. 24. Violazione dell’art. 42 Cost., quanto meno sub specie di una lettura costituzionalmente orientata delle precitate norme. Eccesso di potere per carenza e difetto di motivazione e di istruttoria. Contraddittorietà. Falso supposto di fatto e di diritto. Violazione di buona fede ed affidamento. Violazione dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza, anche come declinati dall’art. 2 L.R. E-R 24/2017. Sviamento di potere ”.

Secondo la prospettazione attorea, l’area di interesse deve essere ricompresa nel “territorio urbanizzato” anche in ragione delle previsioni dell’art. 32, comma 2, lett. d), della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, venendo in rilievo lotti residui non edificati ma dotati di infrastrutture per l’urbanizzazione derivanti da un piano attuativo. L’Amministrazione comunale avrebbe omesso di considerare, infatti, che il mappale 465 è stato parte di un piano attuativo, realizzato in virtù della convenzione edilizia rep. 27781 del 17 giugno 1997, così ledendo il suo legittimo affidamento sulle previsioni di cui alla convenzione urbanistica quanto alla qualificazione dell’area “ come predisposta alla urbanizzazione e, quindi, da ricomprendere nel T.U. ”.

Con un ulteriore profilo di censura, poi, il ricorrente lamenta che il Comune di Reggio Emilia avrebbe erroneamente applicato l’art. 32 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, disposizione normativa che non esime l’Amministrazione dall’esercizio, con adeguata motivazione, del proprio potere pianificatorio e della propria discrezionalità nella regolazione dell’assetto del territorio; in particolare, la consolidata ricostruzione di tale potere come altamente discrezionale imporrebbe al pianificatore un suo esercizio caratterizzato da specifica motivazione, derivante, a sua volta, da analisi e ponderazione dello stato di fatto e da conseguente scelta di an , quid , quomodo e quando .

III. “ Violazione dell’art. 3 e 42 Cost. nell’applicazione degli artt. 5, 6 e 32 L.R. 24/2017. Violazione dell’art. 117 co. 2 lett. l) Cost. anche sub specie di Eccezione di illegittimità costituzionale dei medesimi articoli della L.R. 24/2017. Violazione degli artt. 7 e 41quinquies L. 17.08.1942, n. 1150 e dell’art. 1 D.M. 2.04.1968, n. 1444. Violazione di buona fede ed affidamento. Violazione dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza, anche come declinati dall’art. 2 L.R. E-R 24/2017. Difetto di motivazione ”.

Con l’ultimo motivo di diritto, il ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale, per violazione degli articoli 3, 42 e 117 Cost., relativamente agli articoli 5, 6 e 32 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, ove interpretati nel senso di inibire, in via totale e generalizzata, ogni previsione edilizia espansiva, che consti in interventi di tipo residenziale e commerciale, con le sole eccezioni predeterminate dall’art. 32 medesimo che, proprio ove intese in senso rigidamente restrittivo e tassativo, si tradurrebbero in una prescrizione di inedificabilità assoluta, concernente non già una specifica categoria di beni ma tutte le aree, generalmente intese e in modo del tutto indipendente dalla loro reale vocazione urbanistica.

Tali essendo le censure formulate dal ricorrente, a giudizio del Collegio il ricorso è infondato, per le ragioni che innanzi si illustrano.

Giova preliminarmente precisare alcuni elementi in punto di fatto, per come prospettati e documentati dalla difesa comunale.

L’area di proprietà del ricorrente, censita al catasto comunale al foglio 117, mappali 131 e 465, era identificata nel PRG 2001 (approvato dalla Giunta Regionale con deliberazione n. 1202 del 27 giugno 2001) all’interno delle “ Aree di trasformazione ambientale – Ta ” (art. 50 della NTA).

Il SC (Piano Strutturale Comunale), approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 70 del 5 aprile 2011, ha incluso l’area in questione all’interno degli “ Ambiti per nuovi insediamenti urbani, residui non attuati del PRG – ANS4 ”, disciplinati dagli articoli 4.5 e 5.6 delle NTA al SC; da parte sua, il RUE (Regolamento Urbanistico Edilizio), anch’esso approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 70 del 5 aprile 2011, ha classificato l’area in questione quale “ Ambito ad alta vocazione produttiva agricola – AVP ”.

In concomitanza con l’approvazione del SC e del RUE, con deliberazione del Consiglio Comunale PG n. 5168/75 del 18 aprile 2011 è stato approvato il “ Documento di indirizzo per la stesura del primo POC ”, e poi con deliberazione della Giunta comunale n. 16673 del 20 settembre 2011 è stato approvato e pubblicato l’Avviso pubblico per la presentazione di proposte di intervento da inserire nel POC (Piano Operativo Comunale).

In data 31 gennaio 2012, IO s.p.a., precedente proprietaria dell’area, ha presentato al Comune di Reggio Emilia una manifestazione di interesse, richiedendo l’inserimento dell’area nel POC e proponendo l’attuazione parziale dell’Ambito ANS-4 in località GA (già PUA TA-29 del PRG 2001 e non attuato). Nella medesima istanza, chiarito che il PUA (Piano Urbanistico Attuativo) non era mai stato attuato per mancanza di interesse da parte dei proprietari, si proponeva l’attuazione della sola area di proprietà di IO s.p.a.

Ad esito dell’istruttoria, nella deliberazione consiliare di adozione del POC (n. 176 del 28 ottobre 2013) veniva dato atto del fatto che la manifestazione di interesse in questione (unitamente ad altre) non presentava i requisiti necessari per l’inserimento nel primo POC.

Orbene, l’area di interesse del ricorrente, individuata dal RUE al di fuori del perimetro del territorio urbanizzato, trattandosi di aree agricole ad alta vocazione produttiva, e delineata dal SC come potenzialmente urbanizzabile per nuovi insediamenti residenziali, non è stata inserita nella programmazione del POC.

Pertanto, conformemente alle previsioni di cui all’art. 32, comma 3, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, il UG (adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 79 del 23 maggio 2022 e approvato con successiva deliberazione n. 91 datata 8 maggio 2023) ha inserito l’area di proprietà del sig. ME MA NU all’interno dell’elaborato “ SQ_D.2.2 – Disciplina delle trasformazioni ”, come “ Territorio agricolo - Ambito ad alta vocazione produttiva – AVP ”.

L’art. 32 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 prevede al comma 2 che “ Il UG individua il perimetro del territorio urbanizzato, il quale comprende: a) le aree edificate con continuità a prevalente destinazione residenziale, produttiva, commerciale, direzionale e di servizio, turistico ricettiva, le dotazioni territoriali, le infrastrutture, le attrezzature e i servizi pubblici comunque denominati, i parchi urbani nonché i lotti e gli spazi inedificati dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti; b) le aree per le quali siano stati rilasciati o presentati titoli abilitativi edilizi per nuove costruzioni o siano state stipulate convenzioni urbanistiche attuative; c) i singoli lotti di completamento individuati dal piano vigente alla data di entrata in vigore della presente legge e collocati all'interno delle aree edificate con continuità o contermini alle stesse; d) i lotti residui non edificati, dotati di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti in quanto facenti parte di un piano urbanistico attuativo, comunque denominato, attuato o in corso di completamento ”; e al comma 3 che “ Non fanno parte del territorio urbanizzato: a) le aree rurali, comprese quelle intercluse tra più aree urbanizzate aventi anche un'elevata contiguità insediativa; b) l'edificato sparso o discontinuo, collocato lungo la viabilità e le relative aree di pertinenza e di completamento; c) le aree permeabili collocate all'interno delle aree edificate con continuità che non siano dotate di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti; d) le aree di pertinenza delle infrastrutture per la mobilità, collocate al di fuori delle aree edificate con continuità ”.

Non persuade la tesi di parte ricorrente, secondo cui l’area in questione rientrerebbe nelle previsioni di cui all’art. 32, comma 2, lett. a), della Legge Regionale dell’Emilia Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, risultando inedificata ma dotata di infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti. Si tratta, infatti, di un’area agricola adibita a “seminativo”, che non può essere ricompresa nell’ambito del territorio urbanizzato per il solo fatto di essere circondata, peraltro al di fuori del perimetro di estensione, da aree servite da reti tecnologiche, mentre difettano infrastrutture interne al comparto. In definitiva, come ampiamente chiarito e documentato dalla difesa comunale, anche con riferimento alle cartografie di “Quadro Conoscitivo Diagnostico” del UG (cfr. doc. n. 29 del deposito del Comune del 1° marzo 2026), le infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti non sono presenti all’interno dell’area in questione, ma sono inserite nel territorio limitrofo già urbanizzato e costruito.

Analogamente l’area in questione non può ricondursi alle previsioni di cui all’art. 32, comma 2, lett. d), della Legge Regionale dell’Emilia Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, in ragione della pregressa sussistenza di un piano attuativo, realizzato in virtù della convenzione edilizia rep. 27781 del 17 giugno 1997.

Come precisato dalla difesa comunale, infatti, il piano attutivo realizzato in virtù della convenzione edilizia rep. 27781 del 17 giugno 1997 era riferito all’insediamento limitrofo all’area di interesse del ricorrente, e ricomprendeva solo una parte dell’attuale mappale 465 (allora 132, poi frazionato) e non la totalità dell’area in oggetto; ed infatti, dalla cartografia dello strumento urbanistico PRG1984, approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 7284 del 17 dicembre 1985, si evince che l’area in oggetto era classificata come “zone agricole di rispetto dell’abitato” (cfr. documenti n. 6 e n. 7 del deposito del Comune del 1° marzo 2026).

A ciò aggiungasi il fatto che, come già precisato in punto di fatto, anche la manifestazione di interesse presentata dall’allora proprietaria IO s.p.a. in data 31 gennaio 2012, con richiesta di inserimento dell’area nel POC e attuazione parziale dell’Ambito ANS-4 in località GA, non presentava i requisiti necessari per l’adesione all’istanza, ragion per cui l’area non è mai stata programmata dal POC e non è mai stata assoggettata alla disciplina di un PUA.

Deve, pertanto, ritenersi che nessun legittimo affidamento possa essersi ingenerato nel ricorrente, difettando una pregressa destinazione residenziale.

Muove, poi, da una prospettiva errata e fuorviante la deduzione con cui parte ricorrente sostiene che l’Amministrazione comunale avrebbe interpretato “ il proprio potere quasi come potere vincolato ” nell’applicazione dell’art. 32 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

L’art. 32 citato stabilisce che sia il UG a definire il perimetro del “territorio urbanizzato”, e a tal fine fornisce dei criteri uniformi che consentono di delineare la demarcazione tra le aree urbanizzate e quelle non urbanizzate, con l’ulteriore precisazione, al comma 4, che “ In sede di prima formazione del UG, il perimetro del territorio urbanizzato va individuato con riferimento alla situazione in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dall'articolo 6, comma 1 ”, ferma restando la possibilità delle amministrazioni comunali, nell’esercizio della potestà discrezionale pianificatoria, di definire in maniera diversa l’assetto del territorio, sempre nel rispetto dell’« obiettivo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050 » di cui all’art. 5, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24.

In altri termini, l’esercizio del potere pianificatorio è espressione della discrezionalità amministrativa relativamente alle scelte concernenti l’assetto del territorio, risultando forniti dall’art. 32 citato i soli criteri per poter definire e distinguere il territorio urbanizzato da quello non urbanizzato.

È manifestamente infondata, infine, la questione di legittimità costituzionale dedotta dal ricorrente con riferimento agli articoli 5, 6 e 32 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24, per violazione degli articoli 3, 42 e 117 Cost.

La Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24 prevede all’art. 5 che “1. La Regione Emilia-Romagna, in coerenza con gli articoli 9, 44 e 117 della Costituzione e con i principi desumibili dagli articoli 11 e 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, assume l'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050. A tale scopo, gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica perseguono la limitazione del consumo di suolo, attraverso il riuso e la rigenerazione del territorio urbanizzato. 2. Nel rispetto dei limiti quantitativi di cui all'articolo 6, il consumo di suolo è consentito esclusivamente per opere pubbliche e opere qualificate dalla normativa vigente di interesse pubblico e per insediamenti strategici volti ad aumentare l'attrattività e la competitività del territorio, nei soli casi in cui non esistano ragionevoli alternative consistenti nel riuso di aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse. A tale scopo, nell'ambito della valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale dei piani, degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica sono necessariamente considerate le alternative localizzative che non comportino consumo del suolo, e la determinazione approvativa dei medesimi strumenti contiene specifiche e puntuali motivazioni relative alla necessità di prevedere l'utilizzo di suolo inedificato. 3. Fermo restando quanto previsto dal comma 5 del presente articolo e dalle disposizioni per il territorio rurale, di cui all'articolo 36, il consumo di suolo non è comunque consentito per nuove edificazioni residenziali, ad eccezione di quelle necessarie: a) per attivare interventi di riuso e di rigenerazione di parti del territorio urbanizzato a prevalente destinazione residenziale; b) per realizzare interventi di edilizia residenziale sociale, comprensivi unicamente della quota di edilizia libera indispensabile per assicurare la fattibilità economico finanziaria dell'intervento. 4. In ogni caso, i nuovi insediamenti al di fuori del territorio urbanizzato non devono accrescere la dispersione insediativa, individuando soluzioni localizzative contigue a insediamenti esistenti o convenzionati e funzionali alla riqualificazione del disegno dei margini urbani e al rafforzamento dell'armatura territoriale esistente, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 36, comma 4. 5. Il consumo di suolo è dato dal saldo tra le aree per le quali la pianificazione urbanistica attuativa prevede la trasformazione insediativa al di fuori del perimetro del territorio urbanizzato, di cui all'articolo 32, commi 2 e 3, e quelle per le quali la medesima pianificazione stabilisca una destinazione che richieda, all'interno del medesimo perimetro, interventi di desigillazione, attraverso la rimozione dell'impermeabilizzazione del suolo. 6. I Comuni rendono pubblici i dati numerici e cartografici dello stato del consumo di suolo nel proprio territorio, aggiornati al 31 dicembre dell'anno precedente. Nel corso del periodo transitorio di cui all'articolo 4, i Comuni monitorano le trasformazioni realizzate in attuazione del piano vigente e provvedono all'invio degli esiti dello stesso alla Regione, alla scadenza di ogni semestre dalla data di approvazione della presente legge. La Regione provvede al monitoraggio del consumo di suolo ai sensi della presente legge e alla pubblicazione sul proprio sito web dei relativi dati ”; all’art. 6 che “1. In coerenza con l'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero di cui all'articolo 5, comma 1, la pianificazione territoriale e urbanistica può prevedere, per l'intero periodo, un consumo del suolo complessivo entro il limite massimo del 3 per cento della superficie del territorio urbanizzato, calcolata ai sensi dell'articolo 32, commi 2 e 3, esistente alla data di entrata in vigore della presente legge, fatto salvo quanto previsto dai commi 5 e 7 del presente articolo. 2. In via di prima applicazione, la quota massima di superficie territoriale consumabile di cui al comma 1 è riconosciuta a ciascun Comune o all'Unione cui sia stato conferito l'esercizio della funzione di pianificazione urbanistica, con riferimento alla superficie del territorio urbanizzato perimetrato dal UG, in conformità a quanto previsto dall'articolo 32, commi 2 e 3. 3. I Comuni facenti parte di una Unione, ma che non abbiano conferito alla stessa la funzione di pianificazione urbanistica, possono stabilire la quota complessiva di superficie territoriale consumabile da ciascuno di essi attraverso apposito accordo territoriale, stipulato in sede di Unione. 4. La Città metropolitana di Bologna e i soggetti d'area vasta di cui all'articolo 42, comma 2, possono attribuire ai Comuni e alle loro Unioni quote differenziate di superficie territoriale consumabile, nell'osservanza della quota complessiva indicata al comma 1 del presente articolo, attraverso rispettivamente il Piano territoriale metropolitano e il Piano territoriale d'area vasta di cui agli articoli 41 e 42 ovvero, prima della approvazione di tali strumenti, con la stipula di appositi accordi territoriali anche in sede locale. L'attribuzione di quote differenziate di superficie territoriale consumabile è accompagnata da misure di perequazione territoriale, ai sensi dell'articolo 41, comma 5. 5. Previa valutazione che non sussistano ragionevoli alternative localizzative che non determinino consumo di suolo, non sono computate ai fini del calcolo della quota massima di consumo di suolo di cui al comma 1 le aree che, dopo l'entrata in vigore della presente legge, sono utilizzate per la realizzazione: a) di opere pubbliche di rilievo sovracomunale e di opere qualificate dalla normativa vigente di interesse pubblico; b) di interventi di ampliamento e ristrutturazione di fabbricati adibiti all'esercizio di impresa ovvero di interventi di nuova costruzione di fabbricati o altri manufatti necessari per lo sviluppo e la trasformazione di attività già insediate, nell'area di pertinenza delle stesse, in lotti contigui o circostanti, ovvero in aree collocate in prossimità delle medesime attività, ad esclusione degli interventi che comportino la trasformazione di un esercizio commerciale in una struttura di vendita o insediamento commerciale di rilievo sovracomunale; c) di nuovi insediamenti produttivi di interesse strategico regionale che siano oggetto di accordi per l'insediamento e lo sviluppo, di cui all'articolo 7 della legge regionale 18 luglio 2014, n. 14 (Promozione degli investimenti in Emilia-Romagna) o che presentino i requisiti di cui all' articolo 6, comma 1, della legge regionale n. 14 del 2014 come specificati con apposita deliberazione dell'Assemblea legislativa, su proposta della Giunta regionale; d) di rilevanti insediamenti produttivi individuati ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 12 settembre 2016, n. 194 (Regolamento recante norme per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi, a norma dell'articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124); e) di parchi urbani ed altre dotazioni ecologico ambientali; f) di fabbricati nel territorio rurale funzionali all'esercizio delle imprese agricole; g) di interventi per il parziale recupero della superficie di edifici non più funzionali all'attività agricola, demoliti ai sensi dell'articolo 36, comma 5, lettera e). 6. La convenzione urbanistica può subordinare l'attuazione degli insediamenti di cui al comma 5, lettere b), c) e d), alla realizzazione di interventi di desigillazione di aree urbanizzate, da destinare a dotazioni territoriali che prevedano la conservazione della permeabilità del suolo, scomputando l'intero valore delle opere dal contributo di costruzione dovuto. 7. Non sono computate altresì nella quota massima di cui al comma 1 le aree utilizzate per l'attuazione delle previsioni dei piani urbanistici vigenti, ai sensi dell'articolo 4 ”.

Le citate disposizioni, unitamente poi alle previsioni dell’art. 32, non introducono un limite di inedificabilità assoluta sul territorio regionale con effetti esiziali sui diritti dominicali dei privati, ma contemperano l'interesse pubblico a “ contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici ” (art. 1, comma 2, lett. a) , della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017 n. 24) con gli interessi dei privati proprietari, definendo, attraverso le previsioni di cui all’art. 32 comma 2 e comma 3, in quali casi debba ritenersi recessivo il diritto dominicale rispetto all’interesse al contenimento del consumo del suolo, interesse, quest’ultimo, strettamente correlato alla tutela di valori di rango costituzionale, quali l’ambiente e la salute.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti del Comune di Reggio Emilia, sussistendo invece giusti motivi per la loro compensazione nei confronti della Regione Emilia-Romagna.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore del Comune di Reggio Emilia, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge. Spese compensate nei confronti della Regione Emilia-Romagna.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

TA AS, Presidente

Caterina LU, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
Caterina LU	TA AS

IL SEGRETARIO