Pubblicato il 07/05/2026

N. 00537/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01963/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1963 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Eco Burgus S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B916CCBDA1, rappresentato e difeso dagli avvocati Vito Aurelio Pappalepore e Francesco Pappalepore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unicam - Ambito di Raccolta Ottimale - Aro 4 Bari, Comune di Altamura, Comune di Cassano delle Murge, non costituiti in giudizio;
NV - Agenzia Nazionale per L’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo di Impresa (di seguito: NV), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Fortunato, Giuseppe Sapienza, con domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Lofoco in Bari, via Pasquale Fiore n.14;

per l'annullamento,

1) Riguardo al ricorso introduttivo:

- degli atti (bando; disciplinare; Capitolato speciale appalto (CSA); Piano Industriale; determina a contrarre; ecc.) relativi alla procedura di gara aperta per l'affidamento del servizio di "Spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani per l'intero territorio dell'ARO 4 Bari - Provincia di Bari" - CIG: B916CCBDA1;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi compresi, ove occorra, la risposta ai chiarimenti.

2) Riguardo al primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 15 dicembre 2025 e depositato il successivo 16:

- degli atti (bando; disciplinare; CSA; Piano Industriale; determina a contrarre; ecc.), relativi alla procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di “spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani per l’intero territorio dell’ARO 4 Bari – Provincia di Bari” - CIG: B916CCBDA1;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi compresi, ove occorra, la risposta ai chiarimenti.

3) Riguardo al secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 27 dicembre 2025:

- degli atti (bando; disciplinare; CSA; Piano Industriale; determina a contrarre; ecc.), relativi alla procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di “Spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani per l’intero territorio dell’ARO 4 Bari – Provincia di Bari” - CIG: B916CCBDA1;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi compresi, ove occorra, la risposta ai chiarimenti e l’“Avviso di rettifica del bando, del disciplinare, del capitolato speciale di appalto, della documentazione tecnica e di proroga dei termini per la presentazione delle offerte” del 22 dicembre 2025, nella parte in cui conferma il requisito relativo alla capacità tecnica e professionale, già stabilito nel disciplinare di gara.

Visti il ricorso, i ricorsi per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto il decreto cautelare n. 428 del 12 dicembre 2025;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NV;

Visto il decreto cautelare n. 430 del 16 dicembre 2025;

Vista l’ordinanza cautelare n. 5 del 15 gennaio 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. AR AN e uditi per le parti i difensori l'avv. Sara Cacciatore, su delega dell'avv. Vito Aurelio Pappalepore, per la ricorrente, e l'avv. Fabrizio Lofoco, su delega dell'avv. Vincenzo Fortunato, per l'Agenzia NV;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1.- Con bando pubblicato il 14 novembre 2025, la società NV s.p.a., per conto di Unicam – Ambito di raccolta ottimale, ARO 4 Bari, Provincia di Bari, comprendente sette comuni aderenti all’Unione di Comuni dell’Alta Murgia - ha indetto una procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani per l’intero territorio dell’ARO 4 – Bari (CIG: B916CCBDA1).

2.- Con l’odierno ricorso introduttivo, notificato e depositato il 15 dicembre 2025, Ecoburgus s.r.l. ha impugnato gli atti di gara, formulando le seguenti censure:

1) Violazione dell’art. 14 d. lgs 36/2023. Violazione del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR‑2) stabilito da ARERA. Violazione ed erronea applicazione del principio di chiarezza e trasparenza della lex specialis. Violazione del principio del risultato (art. 1 d. lgs 36/2023). Violazione del principio della fiducia (art. 2 d. lgs 36/2023). Violazione della par condicio tra concorrenti. Violazione dei principi di buon andamento ed economicità ex art. 97 Cost. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione. Illegittimità diretta e derivata.

Il disciplinare di gara, all’art. 3.2, individua l’importo a base d’asta in € 156.299.613,26, comprensivo dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso. In particolare, la richiamata prescrizione dispone che: “L’importo a base di gara comprensivo dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza/duvri è di € 56.299.613,26 (eurocentocinquantaseimilioniduecentonovantanovemilaseicentotredici /26) oltre IVA e oneri di legge se dovuti, come definito nel Piano Economico Finanziario di Affidamento di gara (di seguito “PEFA di gara”) presente nella Documentazione tecnica di cui all’Allegato n. 1 del presente Disciplinare”. Ebbene, in sede di chiarimenti è emersa una conclamata discrasia tra l’importo a base di gara, per come stabilito nel disciplinare, e quello risultante dai PEFA di gara, tale da non consentire di formulare una offerta seria e attendibile.

2) Violazione ed erronea applicazione degli artt. 10 e 100 d. lgs n. 36/2023. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 113, d. lgs n. 36/2023. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 58 d. lgs n. 36/2023. Violazione dei principi generali che informano le procedure di evidenza pubblica. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione del principio di accesso al mercato. Violazione del principio del risultato codificato dall’art.1 d. lgs n. 36/2023. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, disparità di trattamento, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione. Sviamento. Illegittimità diretta e derivata.

Le prescrizioni del disciplinare di gara introducono requisiti di idoneità professionale e di capacità economica-finanziaria molto restringenti da limitare in maniera eccessiva la partecipazione alla gara, che viene ristretta indebitamente ad un numero circoscritto di operatori economici. Ciò sui seguenti aspetti:

- richiesta del fatturato specifico di 220 milioni di euro, che appare sproporzionato e non giustificato rispetto all’importo di gara fissato in € 156.299.613,26 e all’oggetto del contratto;

- soglia dei 100.000 abitanti, in uno col fatturato specifico richiesto, appare ingiustificata e sproporzionata non rispondendo in alcun modo alla realtà territoriale, posto che l’ente più popoloso è il comune di Altamura che consta di una popolazione di circa 70 mila abitanti, seguito dal comune di Gravina, con popolazione di circa 42 mila abitanti, e con gli altri comuni ricompresi nell’Unione dei comuni dell’Alta Murgia con un numero di abitanti notevolmente più basso.

- illegittima sovrapposizione tra la nozione di servizi “analoghi” con i servizi asseritamente “identici”, in contrasto col granitico orientamento della giurisprudenza secondo cui tale nozione deve essere riferita a servizi afferenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale, in modo da contemperare in concreto l’esigenza di selezione un operatore qualificato col principio di massima partecipazione alle gare pubbliche. In questo modo, s’individua un operatore economico che, possedendo precedenti esperienze nel medesimo ambito, riesce a soddisfare i requisiti di natura sia finanziaria sia tecnica. Per queste ragioni la nozione di “servizi analoghi” non potrebbe essere assimilata a quella di “servizi identici” (cfr. Cons. Stato, 9596/2022; TAR Campania, Napoli, sez. V, 20 novembre 2024, n. 6389).

3) Violazione ed erronea applicazione dell’art. 119 d. lgs n. 36/2023, anche in rapporto agli artt. 1, 2, 3 e 4 d. lgs n. 36/2023. Violazione dei principi euro-unitari in tema di subappalto. Violazione degli artt. 1, 3 e 6 L. n. 241/1990. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà, istruttoria e motivazioni carenti ed erronee.

Illegittimità diretta e derivata.

L’art. 12 del disciplinare di gara (rubricato “Subappalto”, pag. 27) fissa il divieto di subappalto nei servizi operativi i quali includono: Raccolta e trasporto rifiuti; Spazzamento, pulizia, lavaggio strade e servizi accessori; Gestione dei cestini”.

Secondo espressa motivazione contenuta nel disciplinare, le ragioni di questa limitazione risiederebbe nelle “specifiche caratteristiche dell’Appalto medesimo, anche al fine di garantire l’omogeneità delle prestazioni che riguardano un territorio vasto ed eterogeneo e, dell’esigenza di rafforzare, tenuto conto della natura o della complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare il controllo delle attività e più in generale dei luoghi di lavoro o di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori ovvero di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali.”.

Senonché, ad avviso della ricorrente, la clausola in esame, oltre ad aggravare gli effetti anticoncorrenziali della richiesta del possesso di iscrizione all’A.N.G.A. per la categoria 4 (classe B), si porrebbe da sola in deciso contrasto con la disciplina nazionale ed eurounitaria in materia di subappalto.

Con decreto presidenziale n. 428 del 12 dicembre 2025, è stata respinta la richiesta, formulata ai sensi degli artt. 55 e 56 c.p.a., di misure monocratiche cautelari.

3.- Con primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 15 dicembre 2025 e depositato il successivo 16, parte ricorrente ha formulato le seguenti ulteriori censure, avverso gli stessi atti di disciplina della gara già impugnati col ricorso introduttivo:

1) Violazione ed erronea applicazione degli artt. 10 e 100 d. lgs 36/2023. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 58, par. 3, della Direttiva 2014/24/UE e dell’83° considerando della

Direttiva medesima. Violazione dei principi generali che informano le procedure di evidenza pubblica. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione del principio di accesso al mercato. Violazione del principio del risultato di cui all’art.1 d. lgs n. 36/2023. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, disparità di trattamento, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione. Sviamento. Illegittimità diretta e derivata.

L’appalto di cui è causa ha durata settennale, con un importo di gara pari ad € 156.299.613,26; di conseguenza, l’importo annuale dell’appalto, su cui parametrare il fatturato globale è pari ad € 22.328.516,18.

NV ha stabilito un requisito di capacità economica e finanziaria che si pone in contrasto con la normativa di settore, essendo esuberante anche rispetto al limite massimo previsto dall'art. 100, comma 11, del D. Lgs. n.36/2023. Ed invero, il doppio del valore stimato dell’appalto, su base triennale, è pari ad € 133.971.097,08 (€ 22.328.516,18 x 6); con la conseguenza che, nello specifico, anche prendendo in considerazione il limite massimo fissato dalla normativa di settore, il fatturato globale prescritto supera detto limite di ben 66 milioni di euro.

La Stazione appaltante avrebbe dunque considerato il requisito di capacità economica e finanziaria senza rapportarlo al periodo interessato, facendo riferimento a parametri tra loro non omogenei: valore complessivo dell’appalto, di durata settennale, in luogo dell’importo annuale dell’appalto

(cfr., al riguardo, TAR Campania, Napoli, Sez. V, sentenza n. 2497 del 20 aprile 2021, confermata in appello dal Cons. Stato, sez. III, n. 7552 del 2021, con riferimento alla previgente disciplina normativa di cui all’art. 83, comma 5, d. lgs. n. 50/2016).

2) Violazione ed erronea applicazione dell’art. 57 d. lgs 36/2023, del decreto ministeriale 7 aprile 2025 del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, disparità di trattamento, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione. Sviamento. Illegittimità diretta e derivata.

L’art. 15 del disciplinare, nel dettare i criteri ed i sub-criteri per l’attribuzione del punteggio, nulla ha previsto in materia di criteri ambientali minimi (CAM); allo stesso modo, il Capitolato Speciale d’appalto (CSA) non contiene alcuna precisa specifica sopra i suddetti CAM.

3) Violazione ed erronea applicazione degli artt. 41, 108 e 110 d. lgs 36/2023. Violazione della normativa in tema di costo della manodopera. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, disparità di trattamento, carente ed erronea istruttoria,

carente ed erronea motivazione. Sviamento. Illegittimità diretta e derivata.

La mancanza, in concreto, di certezza in tema di congruità del costo della manodopera – come stabilito dall’art. 41, commi 13 e 14, d. lgs. 36/2023 - anche rispetto all’intervenuto rinnovo del CCNL di settore, determina effetti negativi sulla proponibilità di una offerta seria, ragionata e rispettosa dei minimi retributivi contrattuali.

4.- Con decreto presidenziale n. 430 del 16 dicembre 2025, è stata respinta l’ulteriore richiesta, ai sensi degli artt. 55 e 56 c.p.a., di misure monocratiche cautelari.

NV si è costituita in giudizio con atto depositato il 18 dicembre 2025.

5.- A seguito della proposizione del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti nonché di sopravvenute modifiche normative e contrattuali (Deliberazione ARERA n. 397/2025 e Delibera ANAC n. 365/2025, rinnovo del CCNL unico dei servizi ambientali del 9 dicembre 2025), la Stazione appaltante, con avviso del 17 dicembre 2025, ha nel frattempo sospeso la gara.

Quindi, l’UNICAM, con determinazione n. 36 del 19 dicembre 2025 del Segretario Generale - nel dare atto delle modifiche ordinamentali e di contesto di cui sopra e dell’aggiornamento, che ne era derivato, dei quadri economici del Progetto e del PEFA - ha disposto di rettificare la base d’asta, così fissandola nel maggior importo di € 160.745.996,04 oltre IVA, al netto di eventuali opzioni e rinnovi (tenendosi altresì conto della diversa quantificazione della componente relativa al costo della manodopera, a seguito del recente rinnovo del CCNL di categoria).

Contestualmente, ha dato mandato ad NV per ogni ulteriore adeguamento della disciplina di gara.

NV, pertanto, con determina n. 296 del 22 dicembre 2025, ha differito il termine di presentazione delle offerte (al 10 febbraio 206) ed ha provveduto a rettificare e pubblicare un nuovo Disciplinare di gara aggiornato, nonché a pubblicare i seguenti documenti trasmessi dalla stazione appaltante: a) nuovo Capitolato Speciale aggiornato, b) nuovo DUVRI aggiornato, c) nuovo PEFA e nuovi Quadri Economici aggiornati.

Ha infatti sostituito il documento “PEFA ARO 4 BARI” di cui “Allegato 1 Documentazione Tecnica del Disciplinare di gara” col documento “Allegato 2 Delibera ARO 6 2025 - PEFA aggiornati 4” ed ha aggiornato le tabelle del documento “Piano Economico e finanziario ARO BA4 – rev. Maggio 2025” con quelle riportate nel documento “Allegato 1 Delibera ARO 6 2025 - Quadri economici aggiornati 1”.

Con riguardo al requisito di capacità economico finanziaria, il requisito del fatturato globale, prima fissato in 200 milioni di euro, è stato ridimensionato a 135 milioni di euro.

Al tempo stesso, la Stazione appaltante ha rideterminato il costo della manodopera – portato ad €

102.988.672,78, rispetto ad € 99.404.115,72, fissato in origine nel disciplinare di gara - per tenere conto degli effetti rivenienti dal nuovo CCNL di categoria.

Inoltre, con riguardo al requisito professionale relativo all’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali, per la Categoria 4, è stata ridotta la classe originariamente richiesta.

6.- Essendo tuttavia rimaste invariate le previsioni in merito al requisito di capacità tecnica e professionale, di cui all’art. 8.3.2. del disciplinare di gara, Eco Burgus s.r.l. ha proposto un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 27 dicembre 2025, deducendo le censure che ripropongono, con taluni adattamenti, quelle del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti riguardo alle parti delle regole di gara non modificate e che continuano ad applicarsi.

7.- In data 10 gennaio 2026, NV ha depositato memoria con la quale ha argomentato per la legittimità del proprio operato, anche alla luce delle modifiche intervenute sul disciplinare; per questo ha chiesto il rigetto del ricorso e dei conseguenti motivi aggiunti.

Con ordinanza cautelare n. 7 del 15 gennaio 2026, la Sezione, nel confermare il decreto presidenziale n. 432/2025, ha respinto la richiesta di misure cautelari.

La causa, inserita nel ruolo dell’udienza del 10 marzo 2026, è stata trattenuta per essere decisa.

IR

1.- Va in primo luogo dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse la prima censura del ricorso introduttivo, posto che la questione relativa all’applicazione del Metodo tariffario rifiuti (MTR-2), stabilito da ARERA, è ormai superata dalla determina di rettifica e dalla pubblicazione del nuovo disciplinare aggiornato.

Sempre in via preliminare, occorre rilevare che la società ricorrente non ha lamentato – almeno espressamente – l’impossibilità materiale di partecipare alla gara per effetto dei criteri di cui alla clausola 8.3.2. del Disciplinare ma che i requisiti previsti dalla Stazione appaltante siano sproporzionati rispetto all’oggetto del contratto, con conseguente illegittimità della stessa. Da ciò consegue che la clausola impugnata non ha natura escludente e la sua impugnazione non sembra rispondere ad uno specifico interesse.

2- Ciò chiarito, può passarsi all’esame della seconda censura del ricorso introduttivo, riproposta nella sostanza anche con la prima censura del secondo ricorso per motivi aggiunti. In questi ultimi, nello specifico, parte ricorrente osserva che, nonostante NV abbia ridotto, doverosamente, il fatturato globale richiesto come requisito di capacità economico-finanziaria (da 200 milioni a 135 milioni di Euro), in maniera ostinata ha mantenuto ferma la soglia di sbarramento relativa al requisito di capacità tecnico-professionale, rimasta fissata in 220 milioni di euro, persino superiore all’importo a base di gara rideterminata in € 160.745.996,04, comprensivi degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso e all’imposto massimo stipato dell’appalto (rideterminato in euro 209.235.304,05), senza tuttavia darsi carico di motivare, congruamente, perché si è inteso fissare una soglia a suo avviso del tutto esuberante anche rispetto all’oggetto dell’appalto, soglia che ha la chiara finalità di restringere indebitamente la concorrenza.

La censura è infondata.

2.1.- In merito ai requisiti di capacità tecnica è professionale, il punto 8.3.2. del Disciplinare di gara prevede che: “A pena di esclusione, ai sensi dell’articolo 100, co. 11 del Codice dei Contratti, l’operatore economico dovrà:

a. aver eseguito, nei dieci anni precedenti alla data di indizione della procedura di gara, contratti di servizi analoghi a quello oggetto del presente affidamento di importo minimo complessivo pari ad € 220.000.000,00; per servizi analoghi si intendono servizi di Igiene Urbana (come, ad esempio, le attività di pulizia delle strade, la raccolta e il trasporto dei rifiuti solidi urbani) per Comuni di almeno 100.000 abitanti o per Ambiti di raccolta o territori (con contratto unico) con almeno 100.000 abitanti”.

L’art. 100, comma 11, d. lgs n. 36/2023 - che disciplina i requisiti speciali per gli appalti di servizi e forniture - consente all’amministrazione di richiedere, quale requisito tecnico e professionale, l’esecuzione di contratti di servizi analoghi negli ultimi dieci anni.

La concreta definizione quantitativa e qualitativa di tale requisito rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, tesa a bilanciare l’esigenza di apertura del mercato con quella, altrettanto fondamentale, di selezionare operatori in possesso di solidità finanziaria ed adeguata esperienza, parametrate entrambe alla complessità, alle dinamiche operative e organizzative nonché al valore integrale dell’appalto.

In questo senso depone anche costante e condivisa giurisprudenza amministrativa e sovranazionale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 novembre 2020, n.7138; Idem, sez. IV, 1° febbraio 2024, n. 1048 nonché 25 maggio 2023, n. 2992; Corte di giustizia, 31 marzo 2022, in causa C-195/21), secondo cui la stazione appaltante gode di ampia discrezionalità nel determinare i requisiti tecnici, i quali possono anche essere più rigorosi rispetto a quelli stabiliti dalla normativa di riferimento, purché giustificati, funzionali e proporzionati alla corretta esecuzione dell’appalto.

Nel caso di specie, l'appalto ha il valore a base di gara pari ad € 160.745.996,04 e quello massimo stimato pari ad € 209.235.304,05; la durata è di sette anni, con ulteriore biennio in caso di eventuale rinnovo (Paragrafo 3.4.2 del Disciplinare di gara).

Il fatturato specifico costituisce “espressione di una valutazione prognostica di affidabilità tecnica dell’operatore economico”, invero e nello specifico “desumibile dal positivo svolgimento di pregressi contratti aventi oggetto simile a quello in affidamento” (così, ex multis, ANAC Delibera n. 284/2025), e tale da comprovare il possesso di quella specifica e adeguata capacità esperienziale, gestionale, tecnica ed organizzativa, in concreto necessaria per il corretto e regolare espletamento delle prestazioni da affidare (cfr. TAR Bari, Sez. II. 19 febbraio 2025, n. 244).

La previsione sui requisiti stabiliti dal Disciplinare di gara si giustifica in relazione alla tipologia dell’appalto condizionato dall’ampiezza e dalla varietà del territorio interessato. Trattasi, infatti, dell’ARO 4 Bari, sul quale insistono oltre 170.000 abitanti, distribuiti in ben sette comuni di diverse dimensioni.

È manifesta la necessità di disporre di operatori stabili e qualificati sotto il profilo economico-finanziario, organizzativo e produttivo, in modo che sia garantito il rispetto di standard qualitativi omogenei nell’adempimento delle prestazioni richieste, soprattutto avuto riguardo ai fattori di differenziazione presenti nel territorio interessato.

La conferma, in sede di rettifica, della clausola del disciplinare che prescrive, quale requisito di partecipazione e di capacità tecnico professionale, l’aver eseguito, nel decennio antecedente, servizi analoghi per un importo di almeno € 220.000.000,00, risulta del tutto congrua, ragionevole e proporzionata rispetto allo scopo perseguito.

Si osserva, in primo luogo, che il valore del fatturato specifico, minimo e complessivo, prescritto dal disciplinare, rapportato al decennio di riferimento, corrisponde a una media annua di € 22.000.000,00. Quest’importo risulta inferiore - per quasi un milione di euro - al valore annuo dell'appalto in esame (€ 160.745.996,04 diviso per i sette anni di durata dell’appalto, porta ad un risultato pari ad € 22.963,713,72).

Peraltro, ove si consideri il valore stimato complessivo della commessa, avuto riguardo anche alle eventuali proroghe, per le quali il paragrafo 3.4.2 del Disciplinare prevede la riserva per l’amministrazione, il fatturato specifico (minimo e complessivo sul decennio) risulterebbe ulteriormente inferiore, di quasi un milione e 250 mila euro (€ 209.235.304,05 diviso per i nove anni complessivi di durata dell’appalto, comprensivi anche dei due anni di rinnovo, da un risultato pari ad € 23.248.367,11).

Il requisito, pertanto, appare logicamente giustificato e congruo per il profilo matematico-finanziario, essendo orientato a selezionare un operatore che abbia già gestito flussi economici e operativi di portata analoga a quella dell’affidamento, ed essendo per ciò ragguagliato, secondo una logica pro-concorrenziale, ad un valore inferiore rispetto a quello da affidare.

2.2.- Non fondato è altresì il rilievo relativo alla soglia dimensionale dei 100.000 abitanti ed alla pretesa violazione dei principi affermati dalla giurisprudenza in merito alla differenza fra servizi analoghi e servizi identici.

In linea generale, su questo secondo aspetto la giurisprudenza ha ammesso la legittimità della clausola di un bando di gara relativo ad un appalto di servizi che richieda, quale requisito esperienziale, l’avere effettuato servizi “uguali” piuttosto che “analoghi”, posta l’ampia discrezionalità di cui godono le stazioni appaltanti nell'individuare quali debbano essere i requisiti speciali di partecipazione, purché questi siano attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto e rispettosi dei principi di concorrenza e di trasparenza che deve tenere comunque conto dell'interesse pubblico al più ampio numero di potenziali partecipanti (Cons. Stato, Sez. V, 30 settembre 2025, n. 7627; Id., Sez. III, 10 novembre 2025, n. 8693).

Nel caso specifico, occorre soffermarsi sul tenore letterale della clausola contestata.

All’opposto di quanto contestato dalla ricorrente, la clausola in argomento richiede ai concorrenti di avere eseguito, nei dieci anni precedenti la data di indizione della procedura di gara, contratti di servizi analoghi a quello oggetto dell’affidamento di importo minimo complessivo pari ad € 220.000.000,00; la disposizione specifica altresì che “per servizi analoghi si intendono servizi di Igiene Urbana (come, ad esempio, le attività di pulizia delle strade, la raccolta e il trasporto dei rifiuti solidi urbani) per comune di almeno 100.000 abitanti o per Ambiti di raccolta o territori (con contratto unico) con almeno 100.000 abitanti.”.

Il disciplinare ha dunque utilizzato un’espressione ampia e aperta, perché identifica i servizi pregressi solo per genere, con una dicitura che, anche per il suo profilo semantico, include un ampio spettro di servizi, tutti “afferenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale”, secondo una logica di affinità sostanziale (cfr. TAR Bari, Sez. I, 11 agosto 2025 n.1033).

Trattasi infatti dei servizi di: raccolta e trasporto rifiuti (solidi e liquidi), spazzamento strade, pulizia, fino a servizi complementari come derattizzazione, disinfestazione, diserbo, gestione del verde pubblico e talvolta manutenzione di strade, segnaletica e illuminazione.

Non appare poi conferente l’argomento della società ricorrente di dedurre l’asserita identità dei servizi pregressi dal prescritto dimensionamento minimo degli abitanti serviti.

Nella specie, non è rintracciabile alcuna identità posto che la contestata clausola richiede che il fatturato specifico sia generato da commesse svolte “per Comuni di almeno 100.000 abitanti o per Ambiti di raccolta o territori (con contratto unico) con almeno 100.000 abitanti”, laddove l’intero ambito di raccolta dell’appalto in oggetto riguarda, nel suo complesso, un bacino d’utenza pari a circa 170.000 abitanti e, quindi, ben più numeroso.

Il prescritto dimensionamento minimo risulta a sua volta coerente e proporzionato, in quanto, da un lato, inferiore in misura significativa alla popolazione complessivamente residente e da servire nei comuni interessati; dall’altro, è sufficientemente ampio e tarato in modo da garantire la qualificazione di operatori che, per struttura d'impresa, know-how logistico e capacità di organizzazione e coordinamento, siano in grado di operare su territori vasti, variegati e popolosi, quale è l’ARO 4 Bari.

Peraltro, in sede di chiarimenti, la Stazione appaltante ha precisato che potranno includersi nella nozione di “abitanti” anche gli “abitanti equivalenti”, con possibilità di includere le utenze domestiche non residenti, gli studenti universitari fuori sede, i flussi turistici e le attività produttive.

La giurisprudenza amministrativa considera legittima la parametrazione su base demografica dei requisiti di capacità tecnica e professionale, proprio nelle procedure d’appalto per l’affidamento dei servizi del ciclo integrato dei rifiuti (cfr., TAR Campania, Napoli, 7 gennaio 2020 n. 51; in questo senso, anche ANAC, Delibere n. 123/2024; n. 39/2023 e n.674/2020 n.75/2018).

Non pertinente è il richiamo all’art. 113 D. Lgs. 36/2023, disposizione che esula dal regime relativo ai requisiti di partecipazione per regolamentare l’ambito diverso relativo ai requisiti di esecuzione.

Né altrettanto pertinente è il riferimento alle dimensioni dei singoli comuni dell'ARO 4 Bari e, in particolare, a quello più popoloso, ossia il Comune di Altamura che conta 70.000 abitanti.

È sufficiente osservare che l’appalto in questione non ha ad oggetto l’affidamento di sette servizi distinti (per ciascuno dei singoli e più circoscritti territori comunali), bensì un unico servizio integrato da rendere per l'intero Ambito Territoriale Omogeneo, con una popolazione complessiva da servire, di gran lunga più ampia di quella delle singole realtà comunali interessate.

Per le stesse ragioni, appare non determinante l’argomento secondo cui la disciplina di gara avrebbe richiesto ai concorrenti di dettagliare le proprie offerte tecniche, in relazione alle singole realtà comunali interessate, e in virtù di un Piano economico finanziario di affidamento (PEFA) articolato su base comunale, essendo chiaro che l’integrazione richiesta non può andare a discapito della specificità ed aderenza del servizio, rispetto a ciascuna porzione del territorio da servire.

Non risultano significativi nemmeno i riferimenti ad altre e precedenti procedure di gara, bandite per il medesimo ambito o altri ambiti (anche extraregionali), in quanto svoltesi in epoche e con condizioni non chiarite riguardo ad oggetto, durata, regole tariffarie, realtà territoriali, normative applicabili.

Non va trascurato, peraltro, che le precedenti procedure di gara sono verosimilmente anteriori all’attuale versione dell’art. 100, comma 11, d. lgs. 36/2023, disposizione che, per effetto della l. n. 209/2024, solo dal dicembre 2024 reca un sensibile innalzamento – da tre a dieci anni – dell’arco temporale di riferimento sul quale rapportare il fatturato specifico.

3.- Con la seconda censura del primo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha contestato la mancata indicazione concreta dei Criteri Ambientali Minimi (CAM).

La ricorrente sostiene che la stazione appaltante si sia limitata a riportare alcune clausole del disciplinare di gara che, a suo dire, prestano ossequio solo formale agli obblighi in tema di CAM, stabiliti dall’art. 57 d. lgs 36/2023 e dal relativo decreto ministeriale attuativo del 7 aprile 2025, senza alcuna allegazione circa la misura in concreto dell’attuazione dei predetti criteri ambientali minimi.

La censura è infondata.

3.1.- L’art. 57, comma 2, d. lgs 36/2023 chiarisce, infatti, che: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e conformemente, in riferimento all'acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto dall'articolo 130. Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'articolo 108, commi 4 e 5. Le stazioni appaltanti valorizzano economicamente le procedure di affidamento di appalti e concessioni conformi ai criteri ambientali minimi. Nel caso di contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi sono tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.”.

La disposizione legislativa appena illustrata ha carattere non solamente programmatico ma pretende, da parte delle Stazioni appaltanti, il “rispetto sostanziale” dei CAM non essendo sufficiente un loro generico rinvio contenuto nella legge speciale di gara ed occorrendo invece l’inserimento di specifiche indicazioni nei documenti di gara.

3.2.- Ciò posto, nella fattispecie in esame, la Stazione PA e, per quanto di competenza NV, hanno nella sostanza rispettato gli obblighi in tema di CAM, inserendo concretamente i relativi criteri negli atti di gara.

L’art. 1, comma 11, del disciplinare di gara prevede che: <<Trovano applicazione le specifiche tecniche e le clausole contrattuali relative ai cd. criteri ambientali minimi (di seguito, “CAM”) di cui al Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica del 7 aprile 2025 recante “Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, del servizio di pulizia e spazzamento stradale, della fornitura 20 dei relativi veicoli e dei contenitori e sacchetti per la raccolta dei rifiuti urbani (CAM gestione rifiuti)” secondo quanto dettagliatamente indicato nel Capitolato.>>.

L’art. 8.5 del disciplinare prevede l’obbligo dell’operatore economico:

- “30. di impegnarsi a porre in essere, in caso di aggiudicazione, tutte le operazioni e le procedure necessarie per il rispetto dei criteri ambientali, minimi e premianti, di cui al Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica del 7 aprile 2025; (n. 30)”

- “31. di far sì, nel caso di ricorso al subappalto, che il contratto di subappalto recepisca, anche a carico del subappaltatore le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi (C.A.M.) di cui al Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica del 7 aprile 2025” (n. 31).

In primo luogo, il Piano Industriale (Allegato 1 al Disciplinare), in più punti, ha inserito i CAM di cui al D.M. 7 aprile 2025.

Nella parte iniziale del documento, si dedica un apposito paragrafo (il par. 2.2.2, a p.17), proprio al “Decreto 07 aprile 2025 del Ministero della Transizione Ecologica – Criteri Ambientali Minimi per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani (CAM)”, con lo specifico obiettivo di illustrare come l’intero progetto sia stato improntato sui vigenti CAM, dandovisi peraltro atto che tutti gli “elaborati progettuali” posti a base di gara forniscono indicazioni dettagliate sul servizio da affidare, <<recependo, per ognuna delle “Clausole Contrattuali” i relativi “Criteri” cui il servizio deve tendere>>.

Nei successivi paragrafi del Piano, sono riportati, “per ogni singola clausola contrattuale i rispettivi criteri che di fatto rappresentano le specifiche tecniche di erogazione dei diversi servizi previsti e/o di fornitura di attrezzature, materiali di consumo ed automezzi, nei limiti di quanto progettualmente previsto”.

Fa dunque seguito la descrizione dettagliata e per ciascuna scheda delle caratteristiche e delle specifiche richieste al gestore.

4.3.- In conclusione, non può negarsi che, nel suddetto Piano, per ciascuna singola attività richiesta, oggetto dell’affidamento, sia stato inserito il richiamo espresso ai vari punti e paragrafi del menzionato Decreto Ministeriale, con chiara definizione dei CAM.

Possono al riguardo citarsi i seguenti esempi:

- in relazione alla raccolta dei RUP – Rifiuti Urbani Pericolosi, si richiama il “punto 2.1.2 dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con DM 07/04/2025”;

- in relazione alle attività di autocompostaggio domestico, si richiama il “punto 2.1.7 dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con DM 07/04/2025”;

- in relazione alle attività di compostaggio di comunità, si richiama il “punto 2.1.8 dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con DM 07/04/2025”;

In senso contrario a quanto sostenuto dalla ricorrente, anche il Capitolato Speciale d’Appalto, nel definire i contenuti minimi e le specifiche tecniche prescritte, per la fase esecutiva, in relazione alle varie prestazioni differenziate per tipologia, reca diversi, costanti e dettagliati richiami ai vari punti del medesimo Decreto ministeriale, di volta in volta pertinenti (v. le norme tecniche riportate alle pp. 46 e ss. ed in particolare l’art. 1, nei suoi punti da 1.2 a 1.3.7).

Medesime conclusioni possono condursi relativamente alla fase di affidamento.

Lo stesso Disciplinare di gara, all’art. 15 elenca i criteri di valutazione delle offerte tecniche proprio sulla base dei pertinenti criteri premianti stabiliti nei CAM di cui al richiamato D.M. 7 aprile 2025.

Sebbene non sia stato esplicitato alcun rimando formale a detto Decreto ministeriale deve osservarsi che:

- il “Criterio A.1” – “Sistemi di identificazione del conferitore e misurazione del rifiuto conferito”, trova corrispondenza, anche testuale, nel criterio premiale CAM di cui al paragrafo 2.2.2 “Sistemi di identificazione del conferitore e misurazione del rifiuto conferito per la frazione plastica”;

- il “Criterio A.2” – “Strategie di comunicazione”, corrisponde al criterio premiale CAM di cui al paragrafo 2.2.11 “Coinvolgimento e partecipazione dell’utenza”;

- il “Criterio A.3” – “Team dedicato per la comunicazione con l’utenza” corrisponde a sua volta criterio premiale CAM di cui al paragrafo 2.2.12 “Comunicazione all’utenza”;

- il “Criterio C.1” – “Centri per lo scambio e il riuso e la preparazione al riutilizzo” trova rispondenza nel criterio premiale CAM di cui al paragrafo 2.8 “Centri per lo scambio e il riuso e la preparazione al riutilizzo”;

- il “Criterio C.2” – “Raccolta rifiuti tessili” corrisponde al criterio premiale CAM di cui al paragrafo 2.2.10 “Sistemi di micro-raccolta”;

- il “Criterio F.1” – “Possesso di registrazione EMAS o certificazione UNI EN ISO 14001:2015” corrisponde al criterio premiale CAM di cui al paragrafo 3.2.1 “Adozione di un sistema di gestione ambientale”.

Anche per questi aspetti dunque la normativa di gara risulta nella sostanza rispettosa degli obblighi di concreto inserimento dei CAM..

5.- Improcedibile è la seconda censura del primo ricorso per motivi aggiunti in relazione ai costi della manodopera, avuto riguardo alle modifiche intervenute sul disciplinare di gara.

6.- Con la terza censura del ricorso introduttivo, parte ricorrente si duole delle limitazioni contenute nella normativa di gara in merito alla praticabilità del subappalto, in particolare alle restrizioni contenute all’art. 12 del disciplinare, disposizione non variata rispetto alla versione originaria.

Sul punto non è ben chiaro se vi sia ancora interesse della parte ricorrente a coltivare questa specifica censura, benché il permanere dell’interesse sia da presumere in considerazione della conferma della disposizione criticata anche nel disciplinare aggiornato.

In ogni caso, la censura è infondata.

L’art. 12 chiarisce, al comma 1, che il subappalto è ammesso nel rispetto della normativa vigente e delle condizioni stabilite nel presente documento.

In conformità all’articolo 119 del Codice dei Contratti, non vi sono limitazioni al subappalto delle prestazioni oggetto del presente affidamento, fermo rimanendo quanto previsto di seguito.

L’esclusione del subappalto per i Servizi operativi (raccolta e trasporto rifiuti; spazzamento, pulizia, lavaggio strade e servizi accessori; Gestione dei cestini), si giustifica con le specifiche caratteristiche dell’appalto medesimo, anche per garantire l’omogeneità delle prestazioni che riguardano un territorio vasto ed eterogeneo e, dell’esigenza di rafforzare, tenuto conto della natura o della complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare il controllo delle attività e più in generale dei luoghi di lavoro o di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori ovvero di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali.

7.- Per quanto sopra, il ricorso ed i relativi motivi aggiunti vanno respinti. Le spese seguono la soccombenza e sono stabilite nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, li rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore di NV, delle spese del presente giudizio che liquida in € 5.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR AN, Presidente, Estensore

Carlo Dibello, Consigliere

Danilo Cortellessa, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AR AN

IL SEGRETARIO