Pubblicato il 03/12/2025

N. 02252/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00626/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 626 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Donà, Wilma Viscardini Donà e Maria Luisa Cannas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gabriele Donà, in Padova, via Altinate 144;

contro

PA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto di PA n. -OMISSIS- del 1° febbraio 2022, nonché di ogni altro atto presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 novembre 2025 il dott. AL PE RE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 11.04.2022 e pervenuto in Segreteria in data 3.05.2022, la -OMISSIS- adiva il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto impugnando il decreto PA n. -OMISSIS- del 1° febbraio 2022, nonché ogni altro atto presupposto o consequenziale.

La controversia traeva origine dal rigetto, da parte di PA, della Domanda Unica di pagamento n. -OMISSIS- presentata dall'azienda per l'ottenimento dei premi disaccoppiati previsti dalla Politica Agricola Comune.

Il quadro normativo di riferimento includeva il Regolamento (UE) n. 1307/2013, il quale, nel contesto della riforma della PAC, aveva introdotto un sistema di sostegno al reddito disaccoppiato dalla produzione, e il Decreto Ministeriale n. 5465 del 7 giugno 2018, che specificava i criteri per lo svolgimento dell'attività agricola minima, tra cui un carico di bestiame non inferiore a 0,2 UBA per ettaro.

La Regione Umbria, con propria deliberazione n. 749 dell'8 giugno 2015, aveva tuttavia ridotto tale soglia a 0,05 UBA per ettaro per i pascoli permanenti in aree montane svantaggiate.

La Circolare AGEA n. 29058 del 4 aprile 2018 disciplinava le modalità di verifica del carico di bestiame, stabilendo che per allevamenti ubicati nello stesso comune delle superfici pascolate o in comuni limitrofi, il calcolo del rapporto UBA/ettaro/anno dovesse basarsi sulla consistenza media annuale dei capi desunta dall'Anagrafe di -OMISSIS-, e non sulle movimentazioni registrate.

La -OMISSIS-, allevamento di ovini con sede a -OMISSIS-, nel 2020 conduceva 105,1388 ettari di terreno nello stesso comune e aveva pascolato i propri capi per oltre sessanta giorni.

PA, in sede di istruttoria, contestava all'azienda il mancato raggiungimento del carico minimo di 0,05 UBA/ha/anno, avendo calcolato il rapporto sulla base dei soli capi risultati movimentati al pascolo nella BDN, giungendo a un valore di 0,026 UBA/ha.

L'azienda, tramite le proprie osservazioni difensive e un'audizione, eccepiva la violazione della Circolare del 2018, sostenendo che il calcolo avrebbe dovuto basarsi sulla consistenza media dei capi in stalla, il che avrebbe portato il rapporto a 0,051 UBA/ha, superiore alla soglia minima.

Nonostante le difese, PA confermava la propria posizione con il decreto impugnato, che dichiarava la decadenza della domanda, accertava un debito irregolarmente pagato di € 35.851,46 e infliggeva una sanzione amministrativa di € 33.933,18, ingiungendo inoltre la restituzione di € 11.894,93 e prevedendo la compensazione automatica con eventuali futuri crediti.

Il ricorso deduceva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo a favore di quello Ordinario, argomentando che la concessione del beneficio non implicava alcun potere discrezionale da parte dell'Amministrazione, ma la mera verifica di presupposti oggettivi, configurando quindi un diritto soggettivo e non un interesse legittimo.

Inoltre, si richiamava la giurisprudenza secondo cui l'erogazione provvisoria del contributo creava un credito dell'impresa, tutelabile innanzi al Giudice Ordinario.

Nel merito, il primo motivo di illegittimità del decreto impugnato era la violazione di legge ed eccesso di potere per l'errata applicazione del criterio di calcolo del rapporto UBA/ha/anno.

PA aveva utilizzato i dati delle movimentazioni, sebbene la Circolare del 2018 prescrivesse espressamente, per i casi di pascolo nello stesso comune o in comuni limitrofi, il riferimento alla consistenza media annua dei capi in stalla.

L'interpretazione di PA, che riteneva applicabile l'inciso "non essendo disponibile in BDN alcuna registrazione della movimentazione" della precedente Circolare del 2015, era considerata arbitraria, poiché la Circolare del 2018 aveva soppresso volutamente tale precisazione per evitare applicazioni discriminatorie.

Si evidenziava inoltre che le registrazioni di movimentazione nella BDN non erano dichiarazioni volontarie dell'azienda, bensì un automatismo derivante dal modello informatizzato, e che la loro cancellazione successiva non era soggetta alle limitazioni di cui all'art. 3 del Reg. (UE) n. 809/2014.

Il secondo motivo denunciava la violazione del principio di non discriminazione.

La differente modalità di calcolo applicata da PA creava un trattamento disparitario tra aziende nella stessa situazione, poiché quelle per le quali non risultavano movimentazioni nella BDN beneficiavano del premio basandosi sui capi in stalla, mentre la EN, avendo movimentazioni registrate, ne era esclusa.

Ciò determinava un'applicazione non uniforme della disciplina PAC sul territorio nazionale, in contrasto con il ruolo di PA come organismo di coordinamento, il cui compito era proprio garantire l'applicazione omogenea delle norme unionali.

Il terzo motivo censurava la falsa applicazione dell'art. 19-bis del Reg. (UE) n. 640/2014 e la violazione del principio di proporzionalità.

PA, anziché ricalcolare il premio in proporzione alla superficie ammissibile, lo aveva azzerato completamente e, in aggiunta, aveva applicato una sanzione il cui importo complessivo, sommato al debito, raggiungeva circa il doppio del premio richiesto.

Ciò contrastava con la norma comunitaria, la quale prevedeva che, in caso di scostamento tra superficie dichiarata e superficie determinata superiore al 3%, l'aiuto fosse calcolato sulla superficie determinata, ridotta di 1,5 volte la differenza, con il limite comunque che la sanzione non superasse il 100% degli importi calcolati sulla superficie dichiarata.

La misura era pertanto ritenuta sproporzionata e illegittima.

Il quarto motivo riguardava la violazione di legge per l'errata applicazione dell'art. 28 del Reg. (UE) n. 908/2014, in materia di compensazione automatica dei debiti con crediti futuri.

Si invocava la giurisprudenza della Corte d'Appello di Venezia, la quale aveva statuito che la compensazione era legittima solo per debiti certi, liquidi ed esigibili, accertati in conformità alla legislazione nazionale, requisito che non sussisteva in quanto il debito era oggetto di contestazione giudiziale.

Alla luce di tali argomentazioni, la -OMISSIS- concludeva chiedendo al T.A.R. del Veneto, in via principale, di dichiarare il proprio difetto di giurisdizione o, in subordine, di annullare il decreto impugnato, dichiarare l'illegittimità delle sanzioni e della compensazione automatica, nonché la vittoria di spese e competenze.

Costituitasi in giudizio in data 13.05.2022, PA, nella propria memoria difensiva, contestava radicalmente le tesi della ricorrente.

In tema di giurisdizione, sosteneva la competenza del giudice amministrativo, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 361/2025.

Secondo l’Agenzia, la giurisdizione andava determinata in base alla natura del provvedimento e non all’avvenuta erogazione di somme.

Sul merito, in relazione al calcolo delle UBA, PA difendeva con articolate argomentazioni la correttezza del proprio operato.

Nella memoria di replica pervenuta in Segreteria in data 21.10.2025, l’azienda ricorrente confutava sistematicamente le argomentazioni di PA.

All’udienza straordinaria del 11.11.2025, la difesa dell’Amministrazione resistente eccepiva la tardività delle memorie di replica depositate dalla parte ricorrente. La difesa di quest’ultima replicava sulla questione relativa alla tardività dei depositi effettuati, evidenziando i problemi tecnici riscontrati, nonché le comunicazioni intercorse con l’Ufficio per il Processo.

All’esito di ampia discussione, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Preliminarmente ed in rito, l’eccezione di tardività della memoria di replica del 21.10.2025 deve essere disattesa.

La parte ha analiticamente rappresentato le problematiche informatiche occorse nel caso concreto e il lodevole ausilio fornito dall’Ufficio del Processo per ovviare ad un occasionale fatto di disfunzione tecnica dei sistemi di gestione dei flussi documentali.

Ad ogni modo, nel merito processuale della questione, la memoria di cui si discute non contiene eccezioni o domande difformi da quelle già sviluppate nei pregressi scritti difensivi e nell’anteatto dibattito per come svoltosi nel contraddittorio delle parti, in tal modo rendendosi sostanzialmente irrilevante l’invocato rilievo di tardività.

Risolta in tal modo la questione processuale sollevata nel corso dell’ultima udienza, può passarsi all’esame della causa.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Emergono con chiarezza i contorni di una situazione giuridica soggettiva che non può qualificarsi come interesse legittimo, bensì come diritto soggettivo perfetto, atteso che la Pubblica amministrazione nella specifica attività per cui è causa non esercita alcun potere discrezionale.

La normativa comunitaria e nazionale che disciplina l'erogazione dei pagamenti diretti nell'ambito della Politica Agricola Comune, in particolare il Regolamento (UE) n. 1307/2013 e il suo quadro attuativo, delinea un sistema vincolato in cui l'organismo pagatore è chiamato esclusivamente a verificare il sussistere di presupposti e requisiti predeterminati.

L'Amministrazione non compie alcuna valutazione ponderata di interessi pubblici né apprezzamenti discrezionali in merito all' an , al quid o al quomodo della concessione del beneficio.

Il diritto al premio sorge in capo all'agricoltore in forza della legge stessa, ove ricorrano le condizioni oggettive stabilite, configurando così una posizione giuridica soggettiva di tipo creditorio.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è costante nel ritenere sussistente la giurisdizione del giudice ordinario tutte le volte in cui il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato il mero compito di verificare l'effettiva sussistenza dei presupposti.

Principio, questo, ribadito anche dal Consiglio di Stato, il quale ha precisato che la giurisdizione amministrativa sussiste soltanto quando la controversia attenga a una fase procedimentale precedente l'adozione di un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio o successivamente a sua revoca per vizi di legittimità o per contrasto con il pubblico interesse.

In proposito, il Giudice d’Appello evidenzia, infatti, che “ secondo una ormai granitica giurisprudenza, conseguente alla pronuncia della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 29 gennaio 2014, n. 6, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato (non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva) sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata; ne consegue che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l' an , il quid , il quomodo dell'erogazione; qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In questo caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario ” ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. III, 1 febbraio 2022, n. 702).

Nella specie, il provvedimento impugnato ha ad oggetto l'accertamento del mancato raggiungimento di un requisito oggettivo, il carico minimo di UBA per ettaro, senza che vi sia spazio per alcuna discrezionalità tecnica o amministrativa.

La stessa PA, nella sua memoria, ammette che le sue verifiche si sono sostanziate in una mera attività materiale di controllo, il che conferma la natura vincolata ed oggettiva della sua funzione istruttoria.

Inoltre, un argomento ulteriore a favore della giurisdizione ordinaria è rappresentato dal fatto che l'Azienda ricorrente aveva già percepito un acconto sul premio.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato stabilisce che l'erogazione, ancorché provvisoria, del contributo crea un credito dell'impresa all'agevolazione, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie relative alla conservazione degli importi percepiti, di cui se ne dovrebbe discettare la natura di mero indebito oggettivo.

La resistente PA, nel sostenere la giurisdizione del Giudice Amministrativo, invoca una recente sentenza del Consiglio di Stato (la n. 361/2025) la quale tuttavia, a ben vedere, conferma i principi suesposti e anzi ne rappresenta una puntuale applicazione.

La sentenza citata dalla resistente, infatti, ribadisce la competenza del Giudice Amministrativo limitatamente alle controversie che riguardino una fase procedimentale precedente il provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, ipotesi che non corrisponde al caso di specie.

La tesi di PA appare pertanto non condivisibile, poiché il provvedimento impugnato non reca alcun apprezzamento discrezionale, ma si limita a constatare l'assenza ritenuta di un requisito di fatto previsto direttamente dalla legge.

Pertanto, su tali evidenti presupposti, le pretese dedotte devono essere affidate de plano alla cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

Ne consegue che, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo, il giudizio potrà essere proseguito secondo quanto ivi stabilito dinanzi all’Autorità giudiziaria ordinaria, presso la quale potranno essere riproposte le questioni di merito dedotte nel presente giudizio.

Da ultimo, tenuto conto dell’esito in rito della vicenda in esame e della peculiarità della fattispecie sottoposta a scrutinio, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, indicando quale giudice munito di giurisdizione il Giudice Ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nei termini di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO Di IO, Presidente

AL PE RE, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL PE RE	TO Di IO

IL SEGRETARIO