Pubblicato il 24/07/2025

N. 14746/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05447/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5447 del 2021, proposto da
Società Autostrada Torino-Alessandria-Piacenza S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Giuffrè, Gianluca Parente, Luigi Seccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- della nota del Ministero delle Infrastrutture prot. 6269 del 9.3.2021, ivi compresi gli allegati e gli atti e i provvedimenti ivi richiamati;

- nonché di ogni atto e provvedimento presupposto, connesso e consequenziale anche se ignoto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilita' Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 luglio 2025 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente è concessionaria dell’Autostrada A21 Torino-Alessandria Piacenza, concessione che è scaduta il 30.6.2017 e che verrà trasferita al nuovo Concessionario non appena il Ministero individuerà il soggetto subentrante.

2. In questo periodo di prorogatio della concessione, il Ministero resistente ha ritenuto di richiedere alla ricorrente la trasmissione delle schede riepilogative degli affidamenti disposti dal Concessionario e, sulla base di tali schede, ha ritenuto, con la nota che qui viene gravata, di contestare alla medesima ricorrente una situazione di asserito squilibrio, alla data del 31.12.2020, quale prevista come termine di adeguamento dall’art. 177 del d.lgs. n. 50/2016, rispetto agli obblighi di esternalizzazione a carico dei concessionari che non ammetterebbero affidamenti infragruppo superiori al 40%, prospettando l’applicazione di sanzioni e penali.

3. Contrariamente a quanto assunto e dedotto dal Ministero, il Concessionario contesta di versare in una situazione di squilibrio, in quanto:

a) in primo luogo SATAP non sarebbe soggetta ad alcun obbligo di esternalizzazione (e quindi di affidamento a terzi), essendo la concessione scaduta sin dal 2017, non potendo il Ministero in ragione di ciò pretendere di contestare al Concessionario una situazione di squilibrio alla data del 31.12.2020 né in base all’art. 253 del d.lgs. 163/06, né in base all’art. 177 del d.lgs. 50/2016;

b) in secondo luogo, anche laddove si volesse ritenere che un siffatto obbligo di esternalizzazione possa porsi in capo al Concessionario, la “normativa vigente” sarebbe oggi l’art. 177 del d.lgs. 50/2016, ma il Ministero avrebbe adottato quale strumento di verifica la circolare ANAS n. 67217 dell’11.5.2012, attuativa invece del precedente art. 253 del d.lgs. 163/06 e cioè un regime normativo che prevede modalità di computo del tutto diverse, con confusione tra i due regimi e non attendibilità dei risultati sotto il profilo logico e fattuale. Inoltre l’art. 177, comma 2, del d.lgs. 50/2016 prevede la possibilità di adeguarsi ai limiti di esternalizzazione entro il 31.12.2020, ma consente misure di riequilibrio nel 2021, prevedendo verifiche da parte del Concedente solo nel corso del 2022. E anche la circolare n. 67217 dell’11.5.2012 prevede l’adeguamento entro la fine del 2022, con conseguente impossibilità di contestare alcunché al Concessionario, in base a entrambe le previsioni normative, al 31.12.2020;

c) in terzo luogo, anche a voler considerare i dati assunti dal Ministero, emergerebbe l’insussistenza in ogni caso dei presupposti per accertare a carico della ricorrente una violazione in tema di quote di affidamento infragruppo-terzi, atteso che il Ministero, nel prendere in considerazione i risultati emergenti dalle schede richieste ai sensi della predetta circolar n. 67217/2012, non avrebbe considerato: i) che lo stesso Concedente ha impedito gli affidamenti a terzi del Concessionario nel quinquennio 2013-2017, previsti per circa 40 Milioni di euro, non approvando il PEF che ne prevedeva l’esecuzione; II) che l’unico dato da prendere in considerazione per il Concessionario scaduto sarebbe costituito dai soli affidamenti dei lavori di manutenzione ordinaria e cioè dell’unica attività prevista quale obbligo esecutivo del Concessionario con concessione scaduta, non anche gli interventi indifferibili per la sicurezza posti necessariamente in essere dal Concessionario nella fase di prorogatio ; iii) che il presunto disallineamento nelle percentuali infragruppo/terzi rilevato con le modalità prescritte proprio dalla circolare prot. 67217 dell’11.5.2012 verrà recuperato da SATAP già nel 2021, come emerge dalle stesse schede trasmesse da SATAP il 28.1.2021 e prese a riferimento dal Ministero per rilevare l’asserito squilibrio.

4. Il Ministero si è costituito producendo documentazione.

5. A ridosso dell’udienza, la parte ricorrente ha depositato istanza di rinvio della trattazione, motivata in ragione del fatto che le parti sarebbero addivenute – nel più ampio ambito della definizione dei rapporti concessori relativi alla tratta autostradale A21 Torino-Alessandra-Piacenza (“Collegamento autostradale”) – a condividere la proposta di due Atti aggiuntivi (il Primo e il Secondo) recanti, rispettivamente, l’approvazione del PEF Regolatorio relativo al periodo dal 01 gennaio 2013 al 30 giugno 2017 e l’approvazione del PEF transitorio relativo al periodo dal 01 luglio 2017 alla data del 30 settembre 2024, i quali prevedono l’impegno di SATAP a rinunciare, entro sei mesi dalla intervenuta efficacia degli Atti predetti, a taluni contenziosi avviati con riferimento alla concessione del Collegamento autostradale, ivi incluso l’intestato giudizio.

6. In via subordinata, la parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, adducendo che per effetto della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 177 del D.lgs. n. 50/2016 ad opera della sentenza n. 218/2021 della Corte costituzionale sarebbero da ritenere caducate sia la disposizione normativa che il Ministero aveva inteso applicare mediante il provvedimento gravato, sia lo stesso provvedimento impugnato nel presente giudizio.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 4.7.2025 il Collegio ha prospettato alle parti la sussistenza di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per carenza di lesività degli atti impugnati. La causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Preliminarmente, va rigettata l’istanza di rinvio o di cancellazione della causa dal ruolo formulata dalla parte ricorrente, atteso che le circostanze allegate non integrano i “casi eccezionali” di cui all’art. 73, co. 1- bis , c.p.a.

9. Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene di poter superare il rilievo officioso di inammissibilità, tenuto conto che la nota impugnata, oltre a paventare l’applicazione di sanzioni (sotto tale profilo non assumendo, quindi, in sé portata lesiva), si pone anche a capo di un obbligo del concessionario (di inviare il programma degli affidamenti previsti per il 2021in modo tale da garantire il rientro nei limiti stabiliti dalla normativa) che trova il suo presupposto in una manifestazione di volontà classificabile tra gli ordini amministrativi, come tale avente natura provvedimentale.

10. Nel merito, il ricorso va accolto in considerazione della sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 177, commi 1 e 2, d.lgs. n. 50/2016, nonché della norma della legge delega che ne era alla base, l’art. 1, comma 1, lettera iii), della l. n. 11/2016.

11. Assume, infatti, rilievo dirimente come, avendo la Corte Costituzionale con sentenza n. 218 del 23 novembre 2021 dichiarato l’illegittimità costituzionale di tale normativa, sia venuto meno l’obbligo ivi previsto del Concessionario di esternalizzazione della percentuale del 60% dei lavori mediante procedura ad evidenza pubblica e, dunque, anche ogni connessa questione relativa ai lavori che concorrono alla determinazione di tale quota.

12. Come noto, in base al combinato disposto di cui all’art. 136 della Costituzione e all’art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la pronuncia di illegittimità costituzionale di una norma di legge determina, infatti, la cessazione della sua efficacia erga omnes e, sotto il profilo temporale, impedisce, dopo la pubblicazione della sentenza, che la norma possa essere applicata ai rapporti pendenti - nei quali devono essere ricompresi quelli ancora sub iudice - in relazione ai quali la norma dichiarata incostituzionale risulti comunque rilevante, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione, fermo restando il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai diritti quesiti e ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento al quale l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità.

13. Quanto ai provvedimenti che sono stati emanati sulla base di una disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima nel corso del giudizio d’impugnazione, gli stessi devono, quindi, essere conseguentemente annullati, a nulla rilevando che essi fossero legittimi alla data in cui furono adottati, considerato che, ai sensi dell’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, la declaratoria di incostituzionalità è efficace rispetto a situazioni pendenti, tra le quali sono da comprendere anche quelle relative a provvedimenti, correttamente adottati sul presupposto di fonti primarie oggetto della declaratoria di incostituzionalità e che – come avviene nella fattispecie in esame - non siano divenuti inoppugnabili o rispetto ai quali non sia intervenuto un giudicato di reiezione di eventuali impugnazioni.

14. Le sentenze che dichiarano l’incostituzionalità sono, inoltre, produttive di effetti nel processo amministrativo anche indipendentemente dalla proposizione da parte del ricorrente dell’eccezione di incostituzionalità, quando l’applicazione delle norme censurate di incostituzionalità rientri tra le questioni sottoposte al giudice con i motivi di ricorso, ovvero riguardi il potere sulla cui base è stato emanato l'atto impugnato o i correlativi interessi, come pure le eccezioni rilevabili d'ufficio, potendo quindi il giudice amministrativo, anche indipendentemente dalla prospettazione di specifici motivi di gravame in tal senso, rilevare d’ufficio l’intervenuta declaratoria, da parte della Consulta, dell’incostituzionalità di norme in applicazione delle quali risulti essere stato adottato il provvedimento impugnato e trarre da ciò le conseguenze del caso, in relazione all'atto e al rapporto dedotto in giudizio, discendendo dalla sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità della norma di legge sulla quale si fonda il provvedimento impugnato l'illegittimità derivata dell’atto medesimo.

15. In tal senso, si è recentemente espresso anche il Consiglio di Stato con parere n. 1984 del 28 dicembre 2021, chiarendo come “ il rilievo d’ufficio dell’incostituzionalità della norma non incontra il limite dei motivi del ricorso quando la Corte costituzionale dichiari illegittima una norma sulla “genesi” del potere. In questo caso, sempre che il relativo giudizio sia ancora pendente al momento della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale, il giudice amministrativo può esercitare un potere di annullamento d’ufficio, anche quando il ricorrente abbia assunto come violate tutt’altre norme (così Consiglio di Stato, sez. VI, 20 novembre 1986, n. 855 …)” .

16. Dall’applicazione di tali principi alla presente controversia discende l’illegittimità degli atti avversati, trattandosi di provvedimenti adottati dal MIT nell’esercizio di poteri afferenti la verifica, anche mediante la determinazione delle modalità di computo della relativa percentuale, del rispetto da parte di SALT di quell’obbligo di esternalizzazione (prima) stabilito dalla norma ormai dichiarata incostituzionale con efficacia ex tunc .

17. Il ricorso deve, dunque, essere sotto tale profilo accolto, con assorbimento dei motivi di impugnazione articolati in ricorso, e gli atti impugnati devono, quindi, essere annullati.

18. Sussistono, peraltro, giusti motivi - attesa la complessità della questione (tale da avere reso necessaria una pronuncia della Corte Costituzionale) - per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oscar Marongiu, Presidente FF

Giuseppe Grauso, Referendario

Marco Savi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Savi	Oscar Marongiu

IL SEGRETARIO