Pubblicato il 15/12/2025

N. 22629/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01914/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1914 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta, n. 141;

contro

Ministero dell'Interno, Questura Roma, Ministero della Difesa, -OMISSIS- in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Arma dei Carabinieri - Legione Carabinieri Lazio – Stazione -OMISSIS-, Aeroporti di Roma S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

(a) del provvedimento n. -OMISSIS- dell''8 gennaio 2024, notificato il 12 gennaio 2024, con cui il quale il Questore di Roma ha vietato “a -OMISSIS-, per mesi 8 (otto), a far data dalla data di notifica del presente provvedimento, di accedere all'area urbana dell'infrastruttura aeroportuale e di trasporto pubblico e delle relative pertinenze dello scalo aereo di -OMISSIS- ” e della planimetria allegata che costituisce parte integrante del predetto provvedimento;

(b) del verbale di notifica del provvedimento del 12 gennaio 2024 della Legione Carabinieri Lazio – -OMISSIS- -OMISSIS- (doc. 1);

(c) della proposta di D.A.C.Ur., ex art. 10 della L. n. 48/17, formulata dalla Stazione Carabinieri -OMISSIS- di -OMISSIS-, in data 23 ottobre 2023, con la quale si chiede di emettere il provvedimento del D.A.C.Ur all''area interna dell'infrastruttura aeroportuale e di trasporto pubblico e delle relative pertinenze dello scalo aereo di -OMISSIS- (non conosciuta);

(d) della comunicazione di avvio del procedimento della Questura di Roma del 7 novembre 2023, notificata il 21 dicembre 2023 dalla Legione Carabinieri Lazio – Stazione di -OMISSIS- e relativi allegati;

(e) ove occorrer possa, dell''ordinanza n. -OMISSIS- dell''EN - Ente Nazionale Aviazione Civile - Direzione Aeroportuale Lazio del 6 luglio 2027 prot. ENAC-ELA--OMISSIS-;

(f) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e/o consequenziali, antecedenti e/o successivi, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Questura di Roma, del Ministero della Difesa e di EN - Ente Nazionale Aviazione Civile;

Visti gli artt. 35, co. 1, lett. c, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 la dott.ssa VI NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame il sig. -OMISSIS- ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento n. -OMISSIS- dell’8 gennaio 2024, notificato il 12 gennaio 2024, con il quale il Questore di Roma ha vietato al medesimo, “ per mesi 8 (Otto), a far data dalla data di notifica del presente provvedimento, di accedere all’area urbana dell’infrastruttura aeroportuale e di trasporto pubblico e delle relative pertinenze dello scalo aereo di -OMISSIS- ” e della planimetria allegata che costituisce parte integrante del predetto provvedimento, avvisandolo che l’inosservanza del predetto divieto sarebbe stata sanzionata, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 48/2017, con l’arresto da sei mesi ad un anno.

2. In particolare, il provvedimento, adottato ai sensi degli artt. 9 e 10, comma 2, del D.L. 14/2017 su proposta della Stazione Carabinieri -OMISSIS- -OMISSIS- del 23 ottobre 2023, è motivato in ragione del fatto che l'interessato si è reso più volte responsabile delle condotte previste dall'art. 9, commi 1 e 2 della legge 18 aprile 2017 n. 48, nelle date del 24 settembre 2022, 1° ottobre 2022, 15 marzo 2023, 30 giugno 2023 e 5 ottobre 2023; circostanze nelle quali, veniva colpito da odine di allontanamento, ex art. 10, comma 1, della L. n. 48/17, da personale della Stazione Carabinieri -OMISSIS- -OMISSIS- poiché impediva la libera fruibilità delle infrastrutture e relative pertinenze dei varchi d'uscita del Terminal 3 Arrivi - Porte nr 2 e 3; da detta condotta si è ritenuto possa derivare pericolo per la pubblica sicurezza, in quanto il procacciamento abusivo dei clienti ingenera frequentemente litigi e aggressioni con i titolari di licenza di taxi esponendo, altresì, i passeggeri a servizi non certificati il cui accaparramento avviene proprio attraverso la compressione della libertà di mobilità dei viaggiatori stessi che non riescono a raggiungere i titolari erogatori del servizio.

3. Avverso il provvedimento gravato il ricorrente ha dedotto quali vizi di legittimità: l’assenza dei presupposti e violazione di legge di cui agli art. 9 e 10 del d.l. n. 14/2017; l’eccesso di potere, in quanto la Questura di Roma avrebbe esercitato il suo potere per contrastare il fenomeno dell’abusivismo, ossia per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso, ossia la tutela preventiva della pubblica sicurezza; il difetto di motivazione in ordine al pericolo per la sicurezza pubblica e alle modalità applicative del divieto, in quanto mancherebbe totalmente la valutazione che dalle condotte (legittime) del ricorrente possa derivare un pericolo per la sicurezza; il difetto di proporzionalità, atteso che il Daspo urbano irrogato nei confronti del ricorrente inciderebbe – in maniera sproporzionata - sull’esercizio di diritti fondamentali dell’individuo e costituzionalmente garantiti, quali – appunto – il diritto alla libera circolazione.

4. In data 22 marzo 2024 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno, la Questura di Roma, il Ministero della Difesa e l’ENAC.

5. L’EN ha depositato una relazione difensiva unitamente a documentazione relativa al procedimento di causa.

6. Nella relazione difensiva depositata dalla Questura, oltre a replicare puntualmente su ciascuno dei motivi di censura, l’Amministrazione ha in particolare specificato, quale interpretazione autentica, che nessuna limitazione all’attività lavorativa del ricorrente era stata causata dall’atto impugnato, essendo evidente che fosse consentito l’accesso in tutte quelle situazioni legate a documentate esigenze, come lo status di viaggiatore, l’esercizio di autorizzata attività lavorativa (ad es. l’esibizione del foglio di servizio con prenotazione), volte a giustificarne la presenza.

7. Con ordinanza del 28 marzo 2024, n. -OMISSIS-, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare avanzata dal ricorrente.

8. All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025, dato avviso alle parti ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., della possibile sussistenza di una causa di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, avendo il provvedimento esaurito i propri effetti già a settembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Ritiene il Collegio che, così come evidenziato in sede di udienza pubblica, il ricorso proposto dal -OMISSIS- sia divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ad ottenere l’annullamento dell’atto impugnato, il quale, a seguito del rigetto dell’istanza cautelare e della mancata impugnazione in sede di appello, da parte ricorrente, dell’ordinanza n. -OMISSIS-, a settembre del 2024 ha spiegato i propri effetti.

10. L’unica forma d'interesse che legittimerebbe la prosecuzione del giudizio, una volta acclarata l'inutilità dell'annullamento, è, a questo punto, quella che sorregge l'azione risarcitoria ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., che tuttavia non risulta sia stata espressamente azionata nel caso di specie.

11. L’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., infatti, consente, in via eccezionale, l’accertamento incidentale dell’illegittimità dell’atto impugnato solo “ se sussiste l’interesse a fini risarcitori ”.

12. In tal senso, la giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, A.P., n. 8/2022), in relazione all’accertamento di legittimità dell’atto impugnato in funzione dell’interesse risarcitorio, ha infatti evidenziato che “ per procedersi è sufficiente dichiarare di avervi interesse ”, ma questo deve essere richiesto dalla parte “ nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 cod. proc. amm .” (ovvero, più esattamente, nei termini previsti dal comma 1 per il deposito delle memorie; cfr. da ultimo Tar Lazio, sez. V bis, n. 17528/2025).

13. Nella specie, tuttavia, il ricorrente non ha proposto, né ha dedotto di voler proporre, l’azione risarcitoria, manifestando così l’insussistenza dell’interesse all’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato “ ai fini risarcitori ”.

14. Per le suesposte ragioni, il ricorso è divenuto improcedibile.

15. Ad ogni modo, anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo, il ricorso è pure infondato per le seguenti ragioni.

16. Prodromica all’analisi delle singole censure è una sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

17. Le questioni vertono sui due istituti, l’ordine di allontanamento e il divieto di accesso a specifiche aree cittadine, introdotti dagli artt. 9 e 10 D.L. n. 14/2017 nel quadro di un complesso di interventi urgenti finalizzati “ a rafforzare la sicurezza delle città e la vivibilità dei territori ”, nonché “ al mantenimento del decoro urbano ”.

18. Gli istituti in parola, e particolarmente il secondo, assumono come archetipo il divieto di accesso inteso a contrastare i fenomeni di violenza nel corso delle manifestazioni sportive (DASPO), previsto dall’art. 6 l. 401/1989 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive) e ascritto, per communis opinio , al novero delle misure di prevenzione personali atipiche.

Nella specie, l’idea di fondo, espressa nella relazione al disegno di legge di conversione C. 4310, è che uno dei fattori del degrado delle città sia rappresentato dall’occupazione di determinate aree pubbliche, particolarmente “ sensibili ” in quanto costituenti “punti nevralgici della mobilità ”, da parte di soggetti che, stazionandovi indebitamente e spesso svolgendo delle attività abusive o moleste, ne compromettono la libera e piena fruibilità, contribuendo con ciò a creare un senso di insicurezza negli utenti.

Le aree prese in considerazione a tal fine sono primariamente quelle serventi rispetto ai servizi di trasporto: in specie, le aree interne delle infrastrutture ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, nonché le relative pertinenze. È, peraltro, previsto che i regolamenti di polizia urbana possano estendere le misure in discorso ad ulteriori aree urbane “ sensibili ”, da essi specificamente individuate: in particolare, quelle “ su cui insistono presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici ”, nonché quelle “ destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico ” (art. 9, comma 3, cit.).

19. Il meccanismo di tutela è articolato.

20. L’art. 9, comma 1, assoggetta a sanzione amministrativa pecuniaria da cento a trecento euro chiunque, “ in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi ”, ponga in essere “ condotte che impediscono l’accessibilità e la fruizione ” delle aree considerate. Contestualmente all’accertamento della condotta illecita, al trasgressore viene inoltre ordinato l’allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il fatto.

21. Come precisato dall’art. 10, comma 1, l’ordine è impartito per iscritto dall’organo accertatore, deve essere motivato e cessa di avere efficacia decorse quarantotto ore dall’accertamento. La sua violazione dà luogo all’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo doppio.

22. In forza del comma 2 dell’art. 9, il provvedimento di allontanamento è altresì adottato nei confronti di chi, nelle medesime aree, commetta gli illeciti di ubriachezza (art. 688 del codice penale), atti contrari alla pubblica decenza (art. 726 cod. pen.), esercizio abusivo del commercio, esercizio abusivo dell’attività di parcheggiatore o guardamacchine e vendita abusiva di biglietti di accesso a manifestazioni sportive, ferme restando le sanzioni amministrative previste per tali illeciti dalle disposizioni richiamate.

23. L’art. 10, comma 2, stabilisce poi che, nel caso di reiterazione delle condotte indicate dai commi 1 e 2 dell’art. 9, “qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza”, il Questore può vietare, con provvedimento motivato, al trasgressore di accedere, per un periodo non superiore a dodici mesi, a una o più delle aree in questione, “espressamente specificate nel provvedimento”, individuando modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario.

L’inosservanza del divieto è punita con l’arresto da sei mesi a un anno.

24. Il divieto ha una durata maggiore (da dodici mesi a due anni) e la sua inosservanza è punita con pena più elevata (arresto da uno a due anni) ove le condotte siano poste in essere da soggetto condannato negli ultimi cinque anni, con sentenza definitiva o confermata in grado di appello, per reati contro la persona o il patrimonio.

25. Tanto considerato, nella fattispecie all’esame il Questore di Roma, nell’esercizio del potere conferitogli dalle norme riportate, ha menzionato i reiterati comportamenti tenuti dall’odierno ricorrente, che, al contrario di quanto dallo stesso sostenuto, rientrano appieno nel novero di quelli contemplati dall’art. 9 citato, trattandosi di condotte di disturbo della piena e libera fruibilità di alcune parti delle infrastrutture aeroportuali; ciò in violazione dell’ordinanza n. -OMISSIS- dell’ENAC (sulla circostanza che ai fini dell’applicazione dell’art. 9 D.L. cit. sia sufficiente pure una condotta non necessariamente finalizzata ad impedire tout court l’accessibilità o la fruizione delle infrastrutture elencate dalla norma in esame, si veda Tar del Lazio, sez. II stralcio, n. 3166/2024, decisione che ha ritenuto legittimo il provvedimento di allontanamento adottato dal Questore di Roma nei riguardi di un soggetto che aveva soltanto limitato l’accesso alla scalinata di -OMISSIS- violando i divieti di stazionamento vigenti; ancora, si tenga presente anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 47/2024, nella quale il caso che aveva generato il rinvio alla Consulta riguardava un soggetto che all’interno della stazione ferroviaria di -OMISSIS- aveva richiesto, in più occasioni, con “ fare insistente e fastidioso” , denaro alle persone intente ad acquistare titoli di viaggio presso le macchine automatiche o che utilizzavano la scalinata di accesso allo scalo ferroviario, impedendone così la regolare fruizione di tali macchine o delle aree interne all’infrastruttura).

26. Tali condotte infatti, oggettivamente, in più di un’occasione, hanno ostacolato l’ordinato e tranquillo deflusso dei passeggeri in arrivo, compromettendo, per le ragioni sottolineate anche dall’ENAC, l’ordine e la sicurezza pubblica, requisito necessario ai fini di quanto stabilito dall’art. 10 co. 2 D.L. 14/2017. In effetti, anche in forza di quanto specificamente dedotto da tale ultimo Ente, non risulta che il giudizio prognostico, di tipo probabilistico, effettuato da parte della Questura di Roma sia affetto da irragionevolezza.

27. È, dunque, evidente la riconducibilità delle azioni del -OMISSIS- nell’ambito di quelle contemplate dal citato art. 9 D.L. cit., nonché il pieno rispetto, da parte della Questura di Roma, del disposto dell’art. 10, comma 2, del D.L. cit. e delle finalità perseguite da tale normativa, che sono quelle di rafforzare la sicurezza di determinati luoghi sensibili.

28. Quanto all’ulteriore presupposto richiesto dall’art. 10 citato per l’adozione del divieto di accesso in esame, costituito dalla “reiterazione” delle condotte di cui all’art. 9, si osserva che, in base all’art. 8 bis della legge n. 689/1981: “ si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un’altra violazione della stessa indole. Si ha reiterazione anche quando più violazioni della stessa indole commesse nel quinquennio sono accertate con unico provvedimento esecutivo. Si considerano della stessa indole le violazioni della medesima disposizione e quelle di disposizioni diverse che, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni. La reiterazione è specifica se è violata la medesima disposizione. Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria ”.

29. Affinché una violazione amministrativa possa considerarsi reiterata è quindi richiesto che: il soggetto commetta la violazione entro cinque anni dalla precedente; entrambe le violazioni siano della stessa indole; la prima delle due, la cui commissione fa considerare reiterata la seconda, sia stata accertata con provvedimento esecutivo.

30. Tutte queste condizioni risultano soddisfatte nella fattispecie in esame, anche in ragione del fatto che il ricorrente non ha impugnato nessuno dei verbali che gli sono stati elevati dalla Stazione Carabinieri di -OMISSIS-, in forza dei quali è stato adottato il provvedimento gravato e che sul conto del ricorrente, come evidenziato nella memoria difensiva della Questura (cfr. pp. 2 e 3), dalla verifica in banca dati sono emersi altri precedenti di analogo tenore commessi tra il 2017 e il 2022.

31. In ordine, infine, alla latitudine temporale del divieto di accesso a 8 mesi e al rispetto, in generale, del principio di proporzionalità, il Collegio ritiene che l’Amministrazione abbia esercitato correttamente il proprio potere discrezionale.

32. Infatti, il Questore di Roma, da una parte, non ha applicato la durata massima della misura (pari a 12 mesi), e, dall’altra, in linea con quanto previsto dall’art. 10, comma 2, del DL cit. e come precisato in sede difensiva, ha anche specificato che il divieto non fosse riferito a quelle situazioni nelle quali il -OMISSIS- fosse legittimamente presente in aeroporto.

33. Anche volendo prescindere dall’improcedibilità del ricorso, lo stesso è dunque infondato.

34. Le spese di lite, tenuto conto che non è stata svolta attività difensiva in vista del merito, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

IE NG, Presidente

VI NE, Referendario, Estensore

Francesco Vergine, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI NE	IE NG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.