Pubblicato il 02/03/2026

N. 00658/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02794/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2794 del 2025, proposto da
CE OV, rappresentato e difeso dall'avvocato PE Innocenti, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC giuseppe.innocenti@avvocatisiracusa.legalmail.it;

contro

Comune di Rosolini, non costituito in giudizio;

avverso e per la declaratoria di illegittimità

del silenzio serbato dal Comune di Rosolini sulla domanda formulata dal ricorrente con “ istanza per la riclassificazione urbanistica a seguito di decadenza del vincolo preordinato all’esproprio e atto formale di diffida ” del 31.10.2025, acquisita dal Comune di Rosolini al Prot. Gen. n. 0023133 del 03.11.2025, finalizzata all’ottenimento della ri-qualificazione urbanistica ed attribuzione di nuova destinazione all’area di sua proprietà, come infra meglio descritta, a seguito di decadenza del vincolo preordinato all’esproprio,

e per la condanna

dell’Amministrazione intimata a provvedere sulla detta istanza, secondo la propria competenza, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, c.3, c.p.c.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 il dott. VA PE ON DA e udito il difensore della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 12 dicembre 2025 e depositato in data 23 dicembre 2025 il deducente ha rappresentato quanto segue.

Il ricorrente è proprietario dell’area distinta al catasto terreni del Comune di Rosolini al foglio 31, particelle 3148 e 3149; dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di Rosolini in data 28 ottobre 2025 risulta che detta area ricade: quanto alla particella 3148 in “ zona G1/7 ” con destinazione urbanistica “ in gran parte a Verde attrezzato per lo sport ” ed in zona S. Stradale “ in parte a viabilità primaria e/o di quartiere di P.R.G. ”; quanto alla particella 3149 in “ zona G1/7 ” con destinazione urbanistica “ in gran parte a Verde attrezzato per lo sport ” ed in zona S. Stradale “ in minima parte a Viabilità primaria e/o di quartiere di P.R.G. ”.

Al vincolo preordinato all’esproprio non ha fatto seguito la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera né, tantomeno, il Comune di Rosolini ha mai iniziato i lavori e/o realizzato le opere o avviato la procedura espropriativa.

Atteso che il piano regolatore generale del Comune di Rosolini è stato approvato dall’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente con decreto n. 435/U del 21 settembre 1998, pubblicato sulla G.U.R.S. n. 60 del 28 novembre 1998, il suddetto vincolo, con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 327/2001, è ormai decaduto alla data del 30 giugno 2008 per effetto dell’art. 36 della legge reg. siciliana n. 7/2002, integrato dall’art. 24 della legge reg. siciliana n. 7/2003, essendo scaduto il termine quinquennale di durata del medesimo come previsto dall’art. 9 del D.P.R. n. 327/2001.

Con la decadenza del vincolo l’area in oggetto è rimasta, pertanto, priva di regolamentazione urbanistica (c.d. “zona bianca”).

Con istanza ed atto formale di diffida del 31 ottobre 2025, acquisita dal Comune di Rosolini al prot. gen. n. 0023133 del 3 novembre 2025, il ricorrente ha chiesto al Comune intimato di volere provvedere alla ri-classificazione urbanistica e alla attribuzione di una nuova destinazione all’area di proprietà, coerente con la destinazione delle zone territoriali omogenee circostanti, con espressa avvertenza che, in caso di decorso del termine di trenta giorni dal ricevimento della istanza senza che gli fosse stato comunicato alcun riscontro, si sarebbe rivolto alla autorità giudiziaria.

Il Comune di Rosolini è rimasto inerte; pertanto, con l’atto introduttivo del giudizio la parte ricorrente ha proposto le domande in epigrafe.

1.1. L’intimato Comune di Rosolini non si è costituito in giudizio.

1.2. Alla camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026, presente il difensore della parte ricorrente, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con unico articolato motivo di gravame il ricorrente ha dedotto i vizi di Violazione dell’art. 2 della Legge n. 241/1990 e successive mod. ed integr., in relazione all’art. 36 della leg. reg. sic. n. 7/2002, all’art. 24 della leg. reg. sic. n. 7/2003, e all’art. 9 del D.P.R. n. 327/2001 (T.U. Espropri) - violazione dell’art. 97 Cost. - eccesso di potere per mancato adempimento di pubbliche funzioni .

Per l’esponente, in sintesi, il Comune intimato ha l’obbligo di porre in essere gli atti di pianificazione urbanistica del territorio comunale e di provvedere sulle istanze dei privati volte alla ri-classificazione e alla attribuzione di una nuova destinazione urbanistica alle aree di proprietà quando, come nel caso di specie, i relativi vincoli siano decaduti per la inutile decorrenza del termine quinquennale di efficacia dei medesimi (all’uopo la parte ricorrente ha richiamato i precedenti giurisprudenziali con specifico riferimento alla destinazione a sede stradale e viabilità e con riguardo alle aree destinate a verde pubblico attrezzato).

Evidenzia il deducente, inoltre, che il P.R.G. del Comune di Rosolini è stato pubblicato sulla G.U.R.S. n. 60 del 28 novembre 1998, con la conseguenza che i relativi vincoli, previsti da detto strumento urbanistico, sono decaduti in data 30 giugno 2008.

Ne consegue che il silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sull’istanza in questione, con la quale l’interessato ha chiesto la ri-qualificazione urbanistica e l’attribuzione di una nuova destinazione all’area di proprietà in conseguenza della decadenza del vincolo preordinato all’esproprio, è illegittimo oltre che fonte di danni, avendo l’Amministrazione intimata il dovere di concludere, con un provvedimento espresso, il procedimento amministrativo avviato dal ricorrente, pena la violazione delle norme rubricate e la violazione dell’art. 97 Cost. sotto il profilo dell’eccesso di potere.

In conclusione, la parte ricorrente ha chiesto al Tribunale adito di accogliere il ricorso e di:

- dichiarare illegittimo il silenzio serbato dal Comune di Rosolini sulla “ istanza per la riclassificazione urbanistica a seguito di decadenza del vincolo preordinato all’esproprio e atto formale di diffida ” del 31 ottobre 2025, acquisita dal Comune di Rosolini al prot. gen. n. 0023133 del 3 novembre 2025, finalizzata all’ottenimento della riqualificazione ed attribuzione di nuova destinazione urbanistica all’area di proprietà (in catasto terreni del Comune di Rosolini al foglio 31, particelle 3148 e 3149), a seguito di decadenza del vincolo preordinato alla espropriazione, coerente e compatibile con le destinazioni delle zone territoriali omogenee circostanti;

- per l’effetto, dichiarare l’obbligo della amministrazione comunale di pronunciarsi con provvedimento espresso sulla predetta istanza, assegnando alla stessa il relativo termine entro il quale dovrà concludersi il procedimento di attribuzione di nuova destinazione all’area in oggetto;

- nell’ipotesi di infruttuoso decorso del suddetto termine, nominare un commissario ad acta affinché, sostitutivamente, provveda ad adottare il provvedimento richiesto in luogo della amministrazione intimata, compiendo o completando l’ iter amministrativo relativo alla istanza sopra descritta sulla quale la amministrazione è rimasta illegittimamente inerte.

2. Il ricorso merita di essere accolto, nei sensi e nei termini in appresso specificati.

2.1. In via preliminare ed in termini generali, il Collegio osserva che secondo condiviso orientamento giurisprudenziale i procedimenti ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. presuppongono un “silenzio” che è integrato - non da qualsiasi comportamento inerte dell’Amministrazione, bensì - dal comportamento inerte che si estrinseca nella mancata conclusione, nel termine dovuto, di un procedimento già avviato, ovvero nella mancata evasione di una istanza proveniente da un privato, che sollecita l’esercizio di pubblici poteri, e quindi l’avvio di un procedimento amministrativo: infatti non vi è dubbio che in linea generale il ricorso avverso il silenzio dell'Amministrazione deve essere diretto ad accertare la violazione dell'obbligo della stessa di provvedere su un'istanza del privato volta a sollecitare l'esercizio di un pubblico potere, ed esso risulta esperibile in presenza di un obbligo di provvedere nei confronti del richiedente rispetto al quale l'Amministrazione sia rimasta inerte; di conseguenza, si può configurare un silenzio inadempimento da parte della stessa tutte le volte in cui l'Amministrazione viola tale obbligo a prescindere dal contenuto discrezionale o meno del provvedimento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 23 gennaio 2023, n. 738; Cons. Stato, sez. VI, 5 settembre 2022, n. 7703).

Non va, altresì, obliterato l’insegnamento giurisprudenziale secondo cui, indipendentemente dall'esistenza di specifiche norme che impongano ai pubblici uffici di pronunciarsi su ogni istanza non palesemente abnorme dei privati, non può dubitarsi che, in regime di trasparenza e partecipazione, il relativo obbligo sussiste ogniqualvolta esigenze di giustizia sostanziale impongano l’adozione di un provvedimento espresso, in ossequio al dovere di correttezza e buona amministrazione (art. 97 Cost.), in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad un’esplicita pronuncia (cfr., ex multis , T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. IV, 11 settembre 2025, n. 2030; T.A.R. Veneto, sez. II, 8 ottobre 2024, n. 2348; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 13 giugno 2022, n. 979) ove, comunque, all'autorità non sia affidata una mera facoltà, il cui esercizio sarebbe per definizione libero, ma una potestà, cioè l'esercizio obbligatorio di un potere in funzione della cura dell'interesse pubblico (cfr., ex plurimis , T.A.R. Veneto, sez. III, 5 gennaio 2022, n. 29).

2.2. Va poi evidenziato, con specifico riguardo al caso in esame, che per costante giurisprudenza amministrativa è illegittimo il silenzio serbato dall'Amministrazione rispetto alla diffida volta ad ottenere l'emanazione degli atti necessari a conferire una nuova destinazione urbanistica ad aree divenute prive di disciplina a causa della decadenza di vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione, o che comportino l'inedificabilità del suolo, o che comunque privino il diritto di proprietà del suo sostanziale valore economico, determinata dall'inutile decorso del termine quinquennale decorrente dall'approvazione del piano regolatore generale; infatti, ove decada un vincolo espropriativo, per inutile decorso del tempo, non si verifica alcuna reviviscenza della pregressa destinazione, atteso che la natura espropriativa del vincolo, essendo esso preordinato all'esproprio, ne implica la sua temporaneità; l'inutile decorso di un quinquennio, in difetto di una legittima reiterazione, ne comporta la decadenza, e l'area già vincolata si configura come area non urbanisticamente disciplinata, ossia come c.d. zona bianca; rispetto a tali zone, allorché cessino gli effetti dei preesistenti vincoli, l'Amministrazione comunale deve esercitare la sua discrezionale propria potestà urbanistica, attribuendo agli stessi una congrua destinazione (cfr., ex plurimis , TA.R. Sicilia, Palermo, sez. V, 22 dicembre 2025, n. 2828).

Non vi è, pertanto, dubbio che, qualora a causa del venir meno dei vincoli un terreno sia rimasto privo di regolamentazione, il proprietario possa presentare un’istanza volta ad ottenere l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica e il Comune sia tenuto ad esaminarla, anche nel caso in cui la richiesta medesima non sia suscettibile di accoglimento, con l’obbligo di motivare congruamente tale decisione (cfr., ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. V, 20 febbraio 2025, n. 671).

Quanto appena evidenziato si ricollega al consolidato e condiviso orientamento interpretativo che distingue i c.d. vincoli conformativi (che sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo, non decadono al quinquennio e rispetto ai quali non sussiste un dovere di ritipizzazione) dai c.d. vincoli espropriativi (che hanno per legge durata limitata e la cui decadenza comporta l'obbligo per il Comune di “reintegrare” la disciplina urbanistica dell'area interessata dal vincolo decaduto con una nuova pianificazione): cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 28 marzo 2023, n. 1030.

Orbene, con particolare riguardo alla vicenda in esame, il Collegio osserva che mentre la destinazione urbanistica “ viabilità primaria e/o di quartiere di P.R.G .” implica “ un vincolo a carattere espropriativo ” (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 6 febbraio 2024, n. 441; cfr. anche T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 22 dicembre 2025, n. 3661), contrasti interpretativi in sede giurisprudenziale sono sorti in ordine alla natura (conformativa o espropriativa) del vincolo concernente la destinazione “ verde attrezzato per lo sport ”.

In ogni caso, merita di essere evidenziato che la portata generale dell’obbligo di dare risposta al richiedente risulta imposta dalla previsione normativa in base alla quale “[…] Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ” (cfr. art. 2, comma 1, legge 7 agosto 1990, n. 241 e ss. mm. ed ii.).

Con la richiamata previsione, infatti, il Legislatore ha inteso generalizzare l’obbligo di provvedere con atto espresso, anche nelle ipotesi in cui vi siano, ictu oculi , impedimenti tali da impedire l’accoglimento dell’istanza, e ciò al fine di garantire la certezza dei tempi nell’esercizio dell’azione amministrativa e prevenire danni correlati all’inerzia dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2025, n. 6273).

2.3. Il ricorso, conclusivamente, merita di essere accolto, dovendosi dichiarare l’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Rosolini in ordine all’istanza avanzata dalla parte ricorrente, sussistendo, ai sensi del cit. art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e ss. mm. ed ii. (cfr. anche l’art. 2 della legge reg. Sic. 21 maggio 2019, n. 7), l’obbligo dell’Amministrazione comunale intimata di pronunciarsi con provvedimento espresso sulla medesima istanza volta alla riclassificazione urbanistica dei terreni di proprietà (meglio ivi indicati), entro il termine di centoventi (120) giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero, se anteriore, dalla sua notificazione ad istanza di parte.

2.4. In ordine al corretto assolvimento dell'obbligo di provvedere alla rideterminazione urbanistica di un'area in relazione alla quale sono decaduti i vincoli espropriativi precedentemente in vigore è, in ogni caso, rimessa al potere discrezionale dell’Amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina urbanistica, più idonea e più adeguata in relazione all'interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 13 settembre 2024, n. 4962).

2.5. Per il caso di persistente inottemperanza alla scadenza del termine assegnato, è nominato commissario ad acta il direttore generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente - con facoltà di delega a dirigente o funzionario in servizio presso lo stesso Ufficio - affinché provveda in via sostitutiva entro il termine di centoventi (120) giorni decorrente dalla scadenza del termine assegnato al Comune di Rosolini.

Si fa riserva, ove si rendesse necessario l’intervento del commissario ad acta , di liquidare il relativo compenso, secondo la normativa vigente, a carico dell’Ente inottemperante e con segnalazione del conseguente danno all’erario. Il compenso, da calcolare secondo la normativa vigente, sarà liquidato con separato decreto, previa presentazione, a mandato espletato, di apposita nota specifica delle spese, contenente l'indicazione della misura degli onorari spettanti. Tale parcella andrà presentata, a pena di decadenza, ex art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, entro cento giorni dalla conclusione dell’incarico.

3. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono poste a carico dell’intimato Comune di Rosolini.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- lo accoglie nei sensi e nei termini in motivazione e, per l’effetto, dichiara illegittimo il silenzio del Comune di Rosolini in ordine all’istanza avanzata dalla parte ricorrente, assegnando allo stesso Comune intimato il termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa, ovvero dalla notificazione ove anteriore, della presente sentenza, per provvedere alla rideterminazione urbanistica dei terreni in questione;

- nomina, per il caso di persistente inottemperanza, commissario ad acta il direttore generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente - con facoltà di delega a dirigente o funzionario in servizio presso lo stesso Ufficio - affinché provveda in via sostitutiva entro il termine di centoventi (120) giorni decorrente dalla scadenza del termine assegnato al Comune intimato;

- condanna il Comune di Rosolini al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, liquidate in complessivi €. 1.000,00 (Euro mille/00), oltre accessori di legge;

- dispone, a cura della Segreteria, l’adempimento di cui all’art. 2, comma 8, della legge 7 agosto 1990, n. 241, al passaggio in giudicato della presente sentenza.

Manda alla Segreteria di trasmettere copia della presente sentenza alle parti e al commissario ad acta presso la sua sede di servizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GN NN NE, Presidente

VA PE ON DA, Primo Referendario, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA PE ON DA	GN NN NE

IL SEGRETARIO