Pubblicato il 05/02/2026

N. 02183/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08972/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8972 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da TO NI e FL ZZ, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Paoletti ed Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grottaferrata in persona del Sindaco pro tempore; Commissario ad acta, con i poteri della Giunta Comunale del Comune di Grottaferrata; Prefetto di Roma, nella sua qualità di Commissario ad acta; Commissario ad acta, nella sua qualità di ausiliario del G.A.; Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore; Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore; Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore; Uoc Servizio Igiene e Sanità Pubblica - Asl Roma 6, in persona del Direttore Generale pro tempore; Acea Ato2 - Gruppo Acea S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del Ministro pro tempore, Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
Ufficio Territoriale del Governo di Roma, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Roma e per la Provincia di Rieti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria legale in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuliana Malara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Barra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cartabrutta Società Consortile a r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Dario La Torre e Mario Lupi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 28 aprile 2022, pubblicata sull'albo pretorio del Comune di Grottaferrata dal 29 aprile al 14 maggio 2022, recante approvazione del « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” » ai sensi dell'art. 28 Legge n. 1150/1942 e dell'art. 1 bis della L.R. Lazio n. 36/1987, nonché di ogni altro presupposto, conseguente e/o connesso, tra cui:

- parere ai sensi dell'art.13 L. 64/1974 e D.G.R. 2649/1999 prot. n. D2/2A/08/023580 del 16 febbraio 2005 della Regione Lazio - Dipartimento Territorio D2 -Direzione Regionale Ambiente e Protezione Civile 2A – Area 08 Difesa del suolo e servizio geologico regionale;

- parere del Servizio Igiene Pubblica – Distretto Frascati – della ASL RM H, rilasciato con nota prot. n. 434 del 26 settembre 2005;

- parere di esclusione dal procedimento di V.I.A. espresso dalla Regione Lazio con nota prot. n. 85983/2°/04 del 30 maggio 2005;

- il parere del Ministero BB.CC.AA. – Soprintendenza Archeologica per il Lazio di cui alla nota prot. n. MBAC-SBA-LAZ PM 018281 del 16 maggio 2006, e successivo parere definitivo di cui alla nota MBAC-SBA-LAZ n. 2510 del 16 novembre 2006;

- parere di cui alla nota MBAC-SBA-LAZ n. 3890 del 21 dicembre 2006;

- parere ai sensi dell'art.89 D.P.R. 380/2001 prot. n. DA/08/12/417212 del 27 settembre 2011 della Regione Lazio - Area Difesa del Suolo e Concessioni Demaniali – Ufficio servizio Geologico e Sismico;

- il parere ai sensi della D.G.R. n. 445 del 16 giugno 2009 prot. n. 502933 del 24 novembre 2011 della Regione Lazio – Assessorato Ambiente e Sviluppo Sostenibile Direzione Regionale Ambiente “Risorse idriche e S.I.I.”, relativo alla “Tutela dei Laghi di Albano e di Nemi e degli acquiferi dei Colli Albani”;

- il parere ACEA ATO 2 prot. n. 30207 del 7 ottobre 2011 relativo alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria e al soddisfacimento di quanto richiesto dal pt. 1 comma c della D.G.R. n. 445 del 16.06.09;

- il provvedimento della Regione Lazio prot. n. 51989 del 7 febbraio 2012 con cui è stata conclusa la procedura di verifica di assoggettabilità a V.A.S.;

- relazione istruttoria dell'ufficio prot.43829 del 3 dicembre 2013 allegate alla delibera di adozione del Commissario Straordinario con i poteri della giunta comunale n. 12/2014;

- la deliberazione del Commissario straordinario con i poteri della Giunta comunale n. 12 del 30 gennaio 2014, recante adozione del piano di lottizzazione, e la allegata relazione prot. n. 43829 del 3 dicembre 2013;

- la determinazione dirigenziale della Regione Lazio n. G01520 del 14 febbraio 2017 recante parere motivato condizionato espresso ai sensi dell'art. 15 D.Lgs. 152/2006;

- la delibera C.C. Grottaferrata n. 21 del 30 ottobre 2017;

- la deliberazione G.C. Grottaferrata n. 81 del 19 giugno 2018 e le allegate relazioni istruttorie prot. n. 20589 del 9 giugno 2017 e prot. n. 23436 del 19 giugno 2018;

- nota della Regione Lazio – Direzione Regionale per le Politiche abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica; Area Urbanistica Copianificazione e Programmazione Negoziata Roma Capitale e Città Metropolitana prot. n. 827506 del 24 dicembre 2018, recante parere favorevole di conformità paesaggistica ai sensi dell'art. 16 Legge n. 1150/1942;

- il parere di massima favorevole ACEA ATO 2 prot. n 129654 del 19 marzo 2019;

- la delibera C.C. Grottaferrata n. 14 del 26 marzo 2019;

- la deliberazione G.C. Grottaferrata n. 82 del 30 luglio 2019;

- la relazione istruttoria prot. n. 35780 del 27 settembre 2019 a firma del Dirigente I Settore Tecnico-Ambiente del Comune di Grottaferrata;

- la relazione conclusiva prot. n 26117 del 20 luglio 2020 a firma del Dirigente I Settore Tecnico-Ambiente del Comune di Grottaferrata;

- l'avviso di avvio del procedimento preordinato all'apposizione del vincolo di esproprio pubblicato in data 7 gennaio 2022 dal Comune di Grottaferrata

nonché ove occorrer possa, per l'annullamento in parte qua :

- delle previsioni del P.R.G. del Comune di Grottaferrata adottato con Delibera di Consiglio Comunale n. 58 del 26 ottobre 1968 e approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 998 del 19 dicembre 1972 nella parte in cui disciplinano le aree oggetto del Piano di Lottizzazione impugnato;

- della Delibera Consiliare del Comune di Grottaferrata n. 14 del 30 gennaio 2003;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da NI TO il 19 ottobre 2022:

- della deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 28 aprile 2022, pubblicata sull'albo pretorio del Comune di Grottaferrata dal 29 aprile al 14 maggio 2022, recante approvazione del « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” » ai sensi dell'art. 28 Legge n. 1150/1942 e dell'art. 1 bis della L.R. Lazio n. 36/1987;

nonché di ogni altro presupposto, conseguente e/o connesso, tra cui:

- parere di esclusione dal procedimento di V.I.A. espresso dalla Regione Lazio con nota prot. n. 85983/2°/04 del 30 maggio 2005 (conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 12 luglio 2022);

- il Rapporto Preliminare trasmesso dal Comune di Grottaferrata alla Regione Lazio con nota prot. n. 21194 del 4 giugno 2012 nell'ambito della procedura di V.A.S. (conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022);

- la determinazione dirigenziale della Regione Lazio n. G01520 del 14 febbraio 2017 recante parere motivato condizionato espresso ai sensi dell'art. 15 D. Lgs. 152/2006;

- la deliberazione G.C. Grottaferrata n. 81 del 19 giugno 2018 e le allegate relazioni istruttorie prot. n. 20589 del 9 giugno 2017 e prot. n. 23436 del 19 giugno 2018;

- nota della Regione Lazio – Direzione Regionale per le Politiche abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica; Area Urbanistica Copianificazione e Programmazione Negoziata Roma Capitale e Città Metropolitana prot. n. 827506 del 24 dicembre 2018, recante parere favorevole di conformità paesaggistica ai sensi dell'art. 16 Legge n. 1150/1942 (conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 14 luglio 2022);

- la deliberazione G.C. Grottaferrata n. 82 del 30 luglio 2019;

per annullamento per quanto occorrer possa

- del parere del Ministero BB.CC.AA. – Soprintendenza Archeologica per il Lazio di cui alla nota prot. n. MBAC-SBA-LAZ PM 018281 del 16 maggio 2006 e parere del Ministero BB.CC.AA. – Soprintendenza Archeologica per il Lazio di cui alla nota MBAC-SBA-LAZ n. 3890 del 21 dicembre 2006 (conosciuti dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 12 luglio 2022);

- del parere del Ministero BB.CC.AA. – Soprintendenza Archeologica per il Lazio di cui alla nota MBAC-SBA-LAZ n. 2510 del 16 novembre 2006 (conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 18 agosto 2022)

nonché insistendo nelle domande promosse con il ricorso principale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da NI TO il 14 novembre 2022:

- della deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 28 aprile 2022, pubblicata sull'albo pretorio del Comune di Grottaferrata dal 29 aprile al 14 maggio 2022, recante approvazione del « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” » ai sensi dell'art. 28 Legge n. 1150/1942 e dell'art. 1 bis della L.R. Lazio n. 36/1987, nonché di ogni altro presupposto, conseguente e/o connesso, tra cui:

- parere favorevole con prescrizioni rilasciato ai sensi dell'art. 13 L. 64/1974 e D.G.R. 2649/1999 prot. n. D2/2A/08/023580 del 16 febbraio 2005 della Regione Lazio - Dipartimento Territorio D2 -Direzione Regionale Ambiente e Protezione Civile 2A – Area 08 Difesa del suolo e servizio geologico regionale, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 5 agosto 2022;

- parere di esclusione dal procedimento di V.I.A. espresso dalla Regione Lazio con nota prot. n. 85983/20/04 del 30 maggio 2005, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 12 luglio 2022;

- parere del Servizio Igiene Pubblica – Distretto Frascati – della ASL RM H, rilasciato con nota prot. n. 434 del 26 settembre 2005, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 14 ottobre 2022;

- la nota della Provincia di Roma prot. n. 133765/11 del 1° settembre 2011, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- nota di ACEA ATO 2 prot. n. 27862 del 20 settembre 2011 (dal contenuto ignoto);

- parere ai sensi dell'art. 89 D.P.R. 380/2001 prot. n. DA/08/12/417212 del 27 settembre 2011 della Regione Lazio - Area Difesa del Suolo e Concessioni Demaniali – Ufficio servizio Geologico e Sismico, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- la nota dell'Agenzia Regionale Parchi prot. 432358 del 5 ottobre 2011, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- il parere ACEA ATO 2 prot. n. 30207 del 7 ottobre 2011, relativo alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria e al soddisfacimento di quanto richiesto dal pt. 1 comma c della D.G.R. n. 445 del 16.06.09, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 19 agosto 2022;

- la nota della Regione Lazio – Area Conservazione Qualità Ambiente prot. n. 444890 del 14 ottobre 2011, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- parere della Regione Lazio - Area Urbanistica e Copianificazione Comunale Roma Capitale e Provincia del 7 novembre 2011 (doc. n. 112), conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- il parere ai sensi della D.G.R. n. 445 del 16 giugno 2009 prot. n. 502933 del 24 novembre 2011 della Regione Lazio – Assessorato Ambiente e Sviluppo Sostenibile Direzione Regionale Ambiente “Risorse idriche e S.I.I.”, relativo alla “Tutela dei Laghi di Albano e di Nemi e degli acquiferi dei Colli Albani”, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 19 agosto 2022;

- il provvedimento della Regione Lazio prot. n. 51989 del 7 febbraio 2012 con cui è stata conclusa la procedura di verifica di assoggettabilità a V.A.S., conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- la domanda per l'avvio della procedura di V.A.S. trasmessa dal Comune di Grottaferrata alla Regione Lazio con nota prot. n. 21194 del 4 giugno 2012, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022;

- la deliberazione del Commissario straordinario con i poteri della Giunta comunale n. 12 del 30 gennaio 2014, recante adozione del piano di lottizzazione, e la allegata relazione prot. n. 43829 del 3 dicembre 2013 (doc. n. 64), conosciute dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022;

- la determinazione dirigenziale della Regione Lazio n. G01520 del 14 febbraio 2017 recante parere motivato condizionato espresso ai sensi dell'art. 15 D.Lgs. 152/2006;

- la deliberazione G.C. Grottaferrata n. 81 del 19 giugno 2018 e le allegate relazioni istruttorie prot. n. 20589 del 9 giugno 2017 e prot. n. 23436 del 19 giugno 2018;

- nota della Regione Lazio – Direzione Regionale per le Politiche abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica; Area Urbanistica Copianificazione e Programmazione Negoziata Roma Capitale e Città Metropolitana prot. n. 827506 del 24 dicembre 2018, recante parere favorevole di conformità paesaggistica ai sensi dell'art. 16 Legge n. 1150/1942, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 14 luglio 2022;

- il parere favorevole ex art. 1bis della L.R. n. 36/1987 rilasciato dalla Regione Lazio con nota prot. n. 3621 del 20 gennaio 2019 (dal contenuto ignoto);

- il parere di massima favorevole ACEA ATO 2 prot. n 129654 del 19 marzo 2019, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 3 agosto 2022;

- la delibera C.C. Grottaferrata n. 14 del 26 marzo 2019, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022;

- la nota a firma del Sindaco del Comune di Grottaferrata prot. n. 13134 del 9 aprile 2019 indirizzata ad ACEA ATO2 S.p.A., conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022;

- nota recante chiarimenti di ACEA ATO 2 prot. n. 233574/8 del 7 maggio 2019, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 3 agosto 2022;

- la deliberazione G.C. Grottaferrata n. 82 del 30 luglio 2019;

- la relazione istruttoria prot. n. 35780 del 27 settembre 2019 a firma del Dirigente I Settore Tecnico-Ambiente del Comune di Grottaferrata (dal contenuto ignoto);

- la relazione conclusiva prot. n 26117 del 20 luglio 2020 a firma del Dirigente I Settore Tecnico-Ambiente del Comune di Grottaferrata, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022;

- l'avviso di avvio del procedimento preordinato all'apposizione del vincolo di esproprio pubblicato in data 7 gennaio 2022 dal Comune di Grottaferrata

e per l'annullamento, ove occorrer possa:

- del parere del Ministero BB.CC.AA. – Soprintendenza Archeologica per il Lazio di cui alla nota prot. n. MBAC-SBA-LAZ PM 018281 del 16 maggio 2006, del parere di cui alla nota MBAC-SBA-LAZ n. 3890 del 21 dicembre 2006, conosciuti dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 12 luglio 2022;

- del parere di cui alla nota MBAC-SBA-LAZ n. 2510 del 16 novembre 2006, conosciuto dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 18 agosto 2022;

- della nota del Ministero BB.CC.AA. – Soprintendenza Archeologica per il Lazio prot. n. MBAC-SBA-LAZ n. 12239 del 20 settembre 2011, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 20 ottobre 2022;

- della delibera C.C. Grottaferrata n. 21 del 30 ottobre 2017, conosciuta dai ricorrenti a seguito dell'accesso esercitato il 10 agosto 2022;

nonché per l'annullamento in parte qua ove occorrer possa:

- delle previsioni del P.R.G. del Comune di Grottaferrata adottato con Delibera di Consiglio Comunale n. 58 del 26 ottobre 1968 e approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 998 del 19 dicembre 1972 nella parte in cui disciplinano le aree oggetto del Piano di Lottizzazione impugnato;

- della Delibera Consiliare del Comune di Grottaferrata n. 14 del 30 gennaio 2003 (dal contenuto ignoto);

- della Delibera Consiliare del Comune di Grottaferrata n. 13/2004 (dal contenuto ignoto)

insistendo altresì

nelle domande promosse con il ricorso principale e con i precedenti motivi aggiunti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da NI TO il 11 marzo 2024:

- della nota a firma del Prefetto di Roma, quale Commissario ad acta nominato con ordinanza del TAR Lazio, Sez. II quater, n. 11904/2019 del 16 ottobre 2019, datata 14 luglio 2023 (prot. ingresso Comune di Grottaferrata n. 41571 dell'11 ottobre 2023), conosciuta dai ricorrenti in data 12 dicembre 2023;

- del parere di conformità urbanistica della Regione Lazio ex art. 1bis L.R. Lazio n. 36/1987 che si sarebbe formato per silentium a seguito delle note del Comune di Grottaferrata prot. nn. 25084, 25138 e 25139 del 15 giugno 2022, dal contenuto ignoto;

insistendo altresì

nelle domande promosse con il ricorso principale e con i precedenti motivi aggiunti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da NI TO il 27 novembre 2024:

- della deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 28 aprile 2022, pubblicata sull’albo pretorio del Comune di Grottaferrata dal 29 aprile al 14 maggio 2022, recante approvazione del « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” » ai sensi dell’art. 28 Legge n. 1150/1942 e dell’art. 1 bis della L.R. Lazio n. 36/1987, nonché di ogni altro presupposto, conseguente e/o connesso;

- dell’eventuale parere di conformità urbanistica della Regione Lazio ex art. 1bis L.R. Lazio n. 36/1987, dal contenuto ignoto, formatosi per silentium a seguito delle note del Comune di Grottaferrata prot. nn. 25084, 25138 e 25139 del 15 giugno 2022;

insistendo altresì

nelle domande promosse con il ricorso principale e con i precedenti motivi aggiunti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da NI TO il 18 luglio 2025:

- della deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 dell’8 maggio 2025, pubblicata sull’albo pretorio del Comune di Grottaferrata dall’8 al 23 maggio 2025 (doc. n. 131), recante « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” - Rettifica deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 27=4/2022 – Approvazione computo metrico estimativo e quadro economico aggiornati al vigente prezziario della Regione Lazio (anno 2023) », nonché di ogni altro presupposto, conseguente e/o connesso;

- della deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 28 aprile 2022, pubblicata sull’albo pretorio del Comune di Grottaferrata dal 29 aprile al 14 maggio 2022, recante approvazione del « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” » ai sensi dell’art. 28 Legge n. 1150/1942 e dell’art. 1 bis della L.R. Lazio n. 36/1987, nonché di ogni altro presupposto, conseguente e/o connesso;

- degli elaborati progettuali OS01 Relazione illustrativa; OS02 Relazione tecnica; OS08 Identificazione degli interventi; OS09 Tracciato generale di progetto; OS09/a Dettaglio stralcio funzionale “A” Via del Seminario allegati al Piano di Lottizzazione approvato con delibera del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1/2022;

- dell’eventuale parere di conformità urbanistica della Regione Lazio ex art. 1bis L.R. Lazio n. 36/1987, dal contenuto ignoto, formatosi per silentium

insistendo altresì

nelle domande promosse con il ricorso principale e con i precedenti motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Roma; della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Roma e per la Provincia di Rieti; della Regione Lazio; della Città Metropolitana di Roma Capitale e di Cartabrutta Società Consortile a r.l.;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 la dott.ssa AT PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori TO NI e FL IM sono proprietari di un terreno sito nel Comune di Grottaferrata, in Via del Casalaccio n. 28, distinto in Catasto al foglio di mappa n. 18, part. n. 433, sul quale insiste la loro casa di abitazione, che ricade all’interno del Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata proposto nell’anno 2011 dal Consorzio Cartabrutta 8oggi Cartabrutta Società Consortile a r.l.), ed approvato con delibera del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 28 aprile 2022. Il terreno è classificato nel PRG in zona D1 estensiva, ricade all’interno del “Comprensorio Minimo di Intervento n. 2b”, così come perimetrato dal Comune di Grottaferrata con Delibera di Consiglio Comunale n. 14 del 31 gennaio 2003, ed è soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. a) e dell’art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004. Il vigente P.T.G.P., inoltre, classifica l’area come APR31 – Castelli Romani, ricompresa tra le Aree protette regionali (parchi, riserve naturali e monumenti naturali ai sensi della L. 394/91, art 22, LR 29/97, ex LR 46/77).

L’area ricade inoltre nel PAI - Piano di Assetto Idraulico all’interno del Bacino del Fiume Tevere.

2. I signori NI e ZZ impugnavano la suddetta delibera di approvazione del piano di lottizzazione Cartabrutta, chiedendone l’annullamento sulla base di plurimi argomenti di censura; specificavano inoltre il loro interesse a ricorrere affermando che il piano di lottizzazione approvato inciderebbe sulla propria posizione giuridica in quanto i due ricorrenti, non facenti parte del Consorzio Cartabrutta, per effetto del piano di lottizzazione avrebbero subìto l’espropriazione di una parte del terreno di loro proprietà, di superficie pari a 209,43 mq., per la quale era previsto l’utilizzo per l’ampliamento della sede stradale di via del Casalaccio, e il trasferimento della cubatura residua afferente alla loro proprietà.

I motivi sui quali era basata la domanda di annullamento erano i seguenti.

2.1. Con il primo motivo i ricorrenti si dolevano di non essere stati coinvolti nel procedimento di approvazione del Piano di Lottizzazione Cartabrutta, sebbene il progetto proposto prevedesse l’inserimento della loro proprietà all’interno del comparto oggetto del piano attuativo.

2.2. Attraverso il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentavano che l’approvazione del Piano di Lottizzazione non era stata preceduta da idonea comunicazione di avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, essendo stata omessa la pubblicazione sul sito informatico della Regione Lazio dell’avviso di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 11, 2° comma, D.P.R. 327/2011.

2.3. Per mezzo del terzo motivo i ricorrenti rilevavano che l’approvazione del Piano di Lottizzazione non era stata preceduta dall’acquisizione del parere del Provveditorato delle Opere Pubbliche, il cui nulla osta risultava invece obbligatorio ai sensi dell’art. 28, comma 2, della Legge n. 1150/1942 nonché dell’art. 19 delle N.T.A. del P.R.G. comunale.

2.4. Attraverso il quarto motivo i ricorrenti censuravano la decisione della Regione Lazio di escludere il Piano di lottizzazione Cartabrutta dalla procedura di V.I.A.

2.5. Nel quinto motivo i signori NI ed ZZ osservavano che l’approvazione del Piano di Lottizzazione era avvenuta a distanza di 8 anni dalla relativa adozione, avvenuta il 30 gennaio 2014, oltre i termini indicati all’art. 1bis della L.R. Lazio n. 36/1987 e all’art. 22 della Legge n. 136/1999. Tenuto conto che, in sede di approvazione sono state introdotte modifiche sostanziali, l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto procedere alla riedizione della fase procedimentale della pubblicazione del piano attuativo e della conseguente fase delle osservazioni.

2.6. Con il sesto motivo di ricorso, i ricorrenti lamentavano che l’approvazione del Piano di Lottizzazione non era stata preceduta da adeguata verifica circa la conformità paesaggistica.

2.7. Per mezzo del settimo motivo di ricorso si affermava che l’approvazione del Piano di Lottizzazione di Cartabrutta non era stata preceduta da adeguata valutazione ambientale strategica.

2.8. Con l’ottavo motivo di ricorso, i ricorrenti censuravano sotto il profilo della irragionevolezza e della carenza di istruttoria il progetto relativo alla viabilità di lottizzazione.

2.9. Nel nono motivo i ricorrenti lamentavano come l’istruttoria che aveva condotto all’approvazione del Piano di Lottizzazione di Cartabrutta e della relativa viabilità di lottizzazione risultasse del tutto carente in ordine alla verifica dei requisiti prescritti per le strade aventi classificazione di Tipo F e del rispetto delle distanze dai confini e dalle costruzioni.

2.10. Nel decimo motivo, il Piano di Lottizzazione per cui è causa veniva censurato con riferimento alla previsione di cessione della cubatura edificabile residua spettante alla proprietà NI in favore di altri proprietari del comprensorio, con conseguente illegittima attribuzione di valore di terreno agricolo alla proprietà NI - ZZ. Sotto altro profilo, i ricorrenti si dolevano del fatto che le previsioni espropriative contenute nel Piano di Lottizzazione approvato gravassero unicamente su privati residenti nel Comune di Grottaferrata, sebbene l’espropriazione fosse preordinata alla realizzazione di una viabilità pubblica destinata ad avere effetti anche sul territorio dei Comuni limitrofi.

3. Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 11 ottobre 2022 (primi motivi aggiunti) i signori NI e ZZ impugnavano gli atti già gravati con il ricorso introduttivo, chiedendone l’annullamento sulla base di ulteriori motivi di doglianza.

3.1. Con l’undicesimo motivo i ricorrenti osservavano che la documentazione progettuale del piano di lottizzazione approvato con delibera n. 1 del 28 aprile 2022 risultava contraddittoria nell’individuare l’estensione dell’area di proprietà NI oggetto di esproprio.

3.2. Con il dodicesimo mezzo di ricorso i ricorrenti, richiamate le censure già promosse con il 4° motivo del ricorso principale, lamentavano che la necessità di sottoporre il Piano di Lottizzazione Cartabrutta a V.I.A. era stata esclusa con parere prot. n. 85983/2A/04 del 30 maggio 2005 alla stregua della normativa all’epoca vigente, successivamente superata. La valutazione era stata inoltre compiuta sulla base del progetto proposto dal Consorzio, quindi avrebbe dovuto essere reiterata, essendo sopravvenute modifiche alla disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale, e in quanto il progetto di piano attuativo valutato nel 2005 differisce dal piano di lottizzazione adottato nonché dal piano di lottizzazione da ultimo approvato con delibera n. 1 del 28 aprile 2022. I ricorrenti osservavano inoltre che, in ogni caso, il parere prot. n. 85983/2A/04 del 30 maggio 2005 era viziato per carenza di istruttoria e di motivazione.

3.3. Per mezzo del tredicesimo mezzo di ricorso i signori NI e IM, richiamate le censure già promosse con il 6° motivo del ricorso principale, contestavano il parere favorevole di conformità paesaggistica, reso dalla Regione Lazio – Direzione Regionale per le Politiche abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica; Area Urbanistica Copianificazione e Programmazione Negoziata Roma Capitale e Città Metropolitana con nota prot. n. 827506 del 24 dicembre 2018 per carenza di istruttoria e di motivazione manifeste.

3.4. Con il quattordicesimo mezzo di ricorso i ricorrenti, richiamate le censure già promosse con il 7° motivo principale, lamentavano che in sede di V.A.S. era stata omessa la valutazione in ordine agli effetti dell’aumento del carico insediativo dovuto alla Lottizzazione Cartabrutta, che era invece stata richiesta nel documento di scoping della Regione Lazio, Area Valutazione Impatto Ambientale e Valutazione Ambientale Strategica, Prot. 338927 del 31 Luglio 2012. I ricorrenti rilevavano inoltre che in sede di valutazione ambientale strategica era stata omessa l’analisi delle esigenze idriche ai sensi della D.R.G. 445/2009.

4. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti depositato nel fascicolo di causa il 14 novembre 2022 (secondi motivi aggiunti), i ricorrenti impugnavano gli ulteriori atti presupposti alla delibera di approvazione del Piano di Lottizzazione Cartabrutta n. 1 del 28 aprile 2022, conosciuti a partire dal 3 agosto 2022.

4.1. In particolare, con il 15° e il 16° motivo di ricorso, i ricorrenti osservavano che gli atti ostesi da ACEA e dalla Regione confermavano la fondatezza della doglianza inerente alla violazione della D.G.R. n. 445/2009 che imponeva la verifica dell’impatto sulla capacità di infiltrazione dei suoli, già promossa dai ricorrenti nei 1° motivi aggiunti, con il 14° mezzo di ricorso.

4.2. Con il 17° mezzo di ricorso, veniva rilevato che il parere del Servizio Igiene Pubblica – Distretto Frascati – della ASL RM H, rilasciato con nota prot. n. 434 del 26 settembre 2005 confermava la fondatezza del 5° motivo di ricorso principale.

4.3. Nel 18° motivo di ricorso si deduceva che i pareri della Regione Lazio prot. n. D2/2A/08/023580 del 16 febbraio 2005 e prot. n. DA/08/12/417212 del 27 settembre 2011 confermavano la fondatezza del 5° motivo di ricorso principale.

4.4. Attraverso il 19° motivo si osservava che i nuovi documenti conosciuti confermavano la fondatezza del 7° e del 14° motivo di ricorso.

5. Con il ricorso per motivi aggiunti (terzi motivi aggiunti) depositato nel fascicolo di causa l’11 marzo 2024 veniva impugnata la nota del Commissario ad acta del 14 luglio 2023, con la quale il Commissario ad acta contestava la relazione dell’ufficio tecnico comunale prot. n. 20282 dell’11 maggio 2023 escludendo la sussistenza di rischi idrogeologici derivanti dalla realizzazione del piano attuativo approvato nell’anno 2022 in considerazione delle risultanze della V.A.S. conclusa nell’anno 2017, e contestualmente sosteneva che le criticità presenti fossero superate per il tramite delle “ regole pattizie ” contenute nella bozza della convenzione tra Comune e Consorzio attuatore.

5.1. Più precisamente, con il 20° motivo di ricorso, la predetta nota del Commissario ad acta veniva censurata in parte qua sotto il profilo della carenza di motivazione e difetto di istruttoria, ove contestava sui rischi idrogeologici la relazione dell’ufficio tecnico comunale.

5.2. Con il 21° motivo di ricorso veniva dedotto che la nota del 14 luglio 2023 risultava viziata per irragionevolezza, carenza di motivazione e difetto di istruttoria, nella parte in cui faceva riferimento alle regole pattizie.

5.3. Attraverso il 22° motivo di ricorso si affermava che, contrariamente a quanto sostenuto dal Commissario ad acta nella citata nota del 14 luglio 2023, le norme di salvaguardia contenute nel P.T.P.R. imponevano di verificare la conformità del piano di lottizzazione Cartabrutta al nuovo P.T.P.R. approvato.

5.4. Nel 23° motivo di ricorso veniva dedotto che il parere favorevole tacito della Regione ex art. 1bis L.R. 36/1987 aveva ad oggetto la conformità del piano attuativo sotto il profilo urbanistico, non sotto il profilo paesaggistico, ambientale, sismico, ecc., profili questi oggetto delle censure proposte dai ricorrenti. Nel contempo, i Signori NI-ZZ impugnavano il medesimo parere tacito della Regione Lazio, siccome illegittimamente reso senza tener conto delle gravi lacune del procedimento di approvazione del piano attuativo.

6. Con il quarto ricorso per motivi aggiunti, depositato nel fascicolo di causa il 27 novembre 2024 i ricorrenti hanno addotto ulteriori motivi di censura della deliberazione di approvazione del piano di lottizzazione.

6.1. Con il 24° motivo di ricorso veniva censurato il Piano di lottizzazione per essere stato approvato senza che l’Amministrazione comunale fosse in possesso di tutti gli elaborati facenti parte integrante del Piano, e senza che fossero stati valutati gli elaborati relativi al potenziamento infrastrutturale.

6.2. Con il 25° motivo di ricorso i ricorrenti osservavano invece che il Comune ha omesso di trasmettere alla Regione, ai fini della verifica di conformità prevista dall’art. 1 -bis , comma 1, della legge regionale n. 36 del 1987, tutti gli elaborati facenti parte integrante del Piano di lottizzazione. Difettavano pertanto i presupposti perché la Regione potesse esprimere validamente il parere qui considerato.

7. In seguito, veniva adottata la deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 dell’8 maggio 2025, pubblicata sull’albo pretorio del Comune di Grottaferrata dall’8 al 23 maggio 2025, recante « Piano di Lottizzazione ad iniziativa privata, presentato dal Consorzio “Cartabrutta” ora “Cartabrutta Società Consortile a r.l.” - Rettifica deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta comunale di Grottaferrata n. 1 del 27=4/2022 – Approvazione computo metrico estimativo e quadro economico aggiornati al vigente prezziario della Regione Lazio (anno 2023)» , con la quale si precisava che gli elaborati progettuali relativi al “ Potenziamento infrastrutturale per l'adeguamento di via del Seminario ed il collegamento tra via del Pratone e via Rocca di Papa ”, dei quali il Comune di Grottaferrata aveva dichiarato di non essere in possesso, erano invece stati rivenuti presso gli archivi comunali a seguito di accesso agli atti esercitato dal Consorzio proponente. Nelle premesse della delibera si legge infatti che "sono stati rinvenuti presenti e conservati agli atti del Comune di Grottaferrata, dovendosi al riguardo segnalare che "detti elaborati risultano assunti al protocollo del Comune in data 26/05/2017 al n. 18488 (come indicato peraltro anche nella relazione istruttoria prot. 20589 del 09/06/2017 allegata alla deliberazione di G.C. n. 81 del 19/06/2018) anziché in data 29/05/2017 al n. 18779 come per mero errore indicato nella deliberazione commissariale n. I del 28/04/2022".

In data 8 luglio 2025 il Comune di Grottaferrata, a seguito di apposita istanza di accesso da parte degli odierni ricorrenti, ha consentito agli stessi l’accesso ai predetti elaborati OS01 Relazione illustrativa; OS02 Relazione tecnica; OS08 Identificazione degli interventi; OS09 Tracciato generale di progetto; OS09/a Dettaglio stralcio funzionale “A” Via del Seminario .

8. Con ricorso depositato nel fascicolo di causa il 18 luglio 2025 i ricorrenti proponevano ulteriore ricorso per motivi aggiunti (quinti motivi aggiunti), attraverso cui gli stessi rinunciavano al motivo di ricorso n. 24 proposto con il quarto ricorso per motivi aggiunti, e proponevano i seguenti nuovi motivi di censura, con i quali si impugnava la deliberazione commissariale n. 1/2025.

8.1. Attraverso il 26° motivo di gravame i ricorrenti evidenziavano che, a loro avviso, il Commissario ad acta non aveva concretamente valutato gli allegati relativi alle problematiche infrastrutturali indicate, anche se gli stessi risultavano acquisiti al protocollo del comune sin dal 2017, con conseguente carenza istruttoria nel procedimento di approvazione del Piano di Lottizzazione e l’illegittimità sia della deliberazione 1/2022, sia della 1/2025. Nel contempo si evidenziava che, comunque, gli elaborati progettuali di cui trattasi sarebbero insufficienti (parere sfavorevole del Dirigente tecnico comunale prot. 11988 del 20 marzo 2025).

8.2. Attraverso il 27° motivo di ricorso si sottolineava che, con nota prot. 616146 dell’11 giugno 2025, la Regione aveva confermato quanto già comunicato con la menzionata nota prot. 1055092 del 29 agosto 2024, e cioè che gli elaborati inerenti al potenziamento infrastrutturale non erano mai stati trasmessi dal Comune di Grottaferrata alla Regione medesima, per la verifica di conformità prevista dall’art. 1 -bis , comma 1, L.R. n. 36 del 1987, con conseguente fondatezza del 25° motivo di ricorso promosso con i quarti motivi aggiunti, reiterato. Difettavano perciò ab initio i presupposti perché la Regione potesse esprimere validamente il parere di conformità ex art. 1 bis L.R. Lazio n. 36/1987.

8.3. Con il 28° motivo di ricorso, si sottolinea che gli elaborati progettuali acquisiti l’8 luglio 2025 confermavano quanto dedotto già con il terzo motivo, e cioè che il progetto relativo alla viabilità di lottizzazione è affetto da irragionevolezza manifesta.

9. Si costituivano in giudizio la Regione Lazio e la controinteressata, società consortile Cartabrutta a r.l., resistendo al ricorso nel merito e, in sede preliminare, deducendone l’inammissibilità per difetto di interesse.

In particolare, considerato che i profili di lesività degli atti gravati evidenziati dalla parte ricorrente consistevano nell’affermata espropriazione del terreno necessario all’allargamento della sede stradale di Via del Casalaccio, e nel dedotto trasferimento della capacità edificatoria residua sussistente sul terreno dei ricorrenti stessi, la società controinteressata evidenziava come tali pregiudizi, allo stato degli atti, fossero del tutto privi di concretezza e attualità, e come, dunque, i ricorrenti non vantassero un interesse idoneo a sorreggere l’impugnazione. Nel contempo, evidenziava ancora la società Cartabrutta, gli ulteriori pregiudizi evidenziati dalla ricorrente nella memoria del 5 settembre 2025 (compromissione del valore di mercato del loro bene per effetto di criticità legate al traffico dei veicoli, all’approvvigionamento idrico e all’infiltrazione di suoli) venivano formulati in via meramente ipotetica e non potevano dunque qualificare in termini di attualità e concretezza l’interesse dei signori EN e ZZ.

10. All’udienza straordinaria del 14 novembre 2025 la causa era trattenuta in decisione.

11. Il Collegio esamina, in primo luogo, l’eccezione d’inammissibilità del ricorso introduttivo e di tutti i motivi aggiunti sollevata da parte resistente, che si appalesa fondata, per le ragioni di seguito esposte.

11.1. Ai fini della corretta instaurazione del rapporto processuale dinanzi al giudice amministrativo, è necessario che sussistano le condizioni dell’azione costituite dalla legittimazione e dall’interesse a ricorrere.

In caso di impugnazione di provvedimenti di carattere edilizio, e dunque che consentono la trasformazione del suolo, la legittimazione a ricorrere (ovvero la titolarità di una situazione giuridica soggettiva differenziata rispetto a quella del quisque de populo ) va riconosciuta a coloro che siano proprietari di un terreno vicino a quello oggetto dell’assentita trasformazione. Tale condizione, definita vicinitas , di per sé idonea ai fini dell’individuazione della legittimazione, non può invece ritenersi sufficiente a configurare un interesse concreto ed attuale alla proposizione del ricorso. Quest’ultima condizione presuppone infatti un pregiudizio sussistente al tempo dell’avvio dell’azione processuale. L’onere di provare le condizioni dell’azione grava evidentemente sul ricorrente.

11.2. Nei suddetti termini è costante la posizione della giurisprudenza, secondo la quale: « Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l'autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è necessario che il giudice accerti, anche d'ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato » (Consiglio di Stato, IV, 29 maggio 2025 n. 4693; ibidem, II, 13 maggio 2025 n. 4117); « Se il criterio della vicinitas rileva quale elemento di individuazione della legittimazione ad agire, in quanto consente di individuare il titolare di una posizione giuridica soggettiva differenziata, ai fini della ammissibilità della domanda, con lo stesso deve concorrere l'interesse ad agire, inteso quale pregiudizio diretto, concreto e attuale derivante dalla adozione dei titoli edilizi contestati. In altri termini, l'interesse postula che il pregiudizio arrecato dal provvedimento gravato sia effettivo, nel senso che dall'esecuzione dello stesso deve discendere in via immediata e personale un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale, nel senso, però, che la lesione si verificherà in futuro con un elevato grado di certezza. L'interesse ben può correlarsi a un pregiudizio concretantesi nel possibile deprezzamento dell'immobile confinante, nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma lo stesso deve comunque potersi ricavare dall'insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso e deve assumere consistenza seria ed effettiva » (TAR Lazio, Roma, IV, 12 maggio 2025 n. 9015); « Nel caso di impugnazione di strumenti urbanistici, il rapporto di vicinitas vale al più a dimostrare la sussistenza di una generica legittimazione ma non è, invece, sufficiente a fondare anche l'interesse a ricorrere, occorrendo che il ricorrente alleghi e dimostri l'insorgenza di uno specifico pregiudizio, concreto e attuale, derivante dagli atti impugnati; pregiudizio che non può risolversi nel generico pregiudizio all'ordinato assetto del territorio, alla salubrità dell'ambiente e ad altri valori la cui fruizione potrebbe essere rivendicata da qualsiasi soggetto residente, anche non stabilmente, nella zona interessata dalla pianificazione » (TAR Campania, napoli, VI, 9 aprile 2025 n. 3009).

Quanto all’onere della prova: « L'interesse ad agire non solo deve sussistere, ma deve essere debitamente evidenziato nella domanda, in modo che il giudice possa valutarne la sussistenza, essendo onere della parte che agisce dimostrare la sussistenza dell'interesse a ricorrere, senza che possa in tal senso venire in soccorso il potere acquisitivo del giudice » (TAR Abruzzo, Pescara, I, 18 dicembre 2023 n. 371).

11.3. Orbene, nel caso di specie non è rinvenibile negli atti di causa alcuna prova dell’esistenza di un pregiudizio che, in termini effettivi ed attuali, sia idoneo a compromettere, in via certa o di elevata probabilità, la sfera giuridica dei ricorrenti. Non risultano, invero, atti espropriativi né vincoli preordinati all’esproprio, non si ravvisano trasferimenti di cubatura, né sono stati dimostrati gli elementi (per vero del tutto ipotetici) di criticità legati al traffico, all’approvvigionamento idrico e di infiltrazione dei suoli teorizzati dai ricorrenti a sostegno del dedotto possibile deprezzamento del terreno di loro proprietà.

Non sussiste pertanto, nella fattispecie, un interesse idoneo a rendere ammissibile l’azione esercitata.

11.4. Stante la carenza di interesse a ricorrere, l’atto introduttivo del giudizio va dichiarato inammissibile, ai sensi dell’art. 35 comma 1 lettera b c.p.a.

12. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la complessità della vicenda che ha costituito oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ED AP, Presidente FF

AT PA, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AT PA	ED AP

IL SEGRETARIO