Pubblicato il 10/12/2025

N. 02726/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00132/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 132 del 2024 R.G., proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio digitale come risultante dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Comune di Carini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Favata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per l’annullamento

– dell’ordinanza n. -OMISSIS-, notificata il 22 novembre 2023, con la quale la Ripartizione VI (Urbanistica – SUAP – Abusivismo e Repressione – Fascia Costiera – Patrimonio – P.R.G. – PUDM) del Comune di Carini ordinava l’immediata sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere medesime con atti tra vivi, relativamente alle unità immobiliari di cui la ricorrente è comproprietaria, censite nel Catasto Fabbricati al foglio -OMISSIS-;

avvertendo, inoltre, che trascorsi novanta giorni dalla notifica del provvedimento, ove non intervenga la sua revoca, le aree lottizzate sarebbero acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune, con successiva demolizione d’ufficio delle opere (doc. 1);

– nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Carini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. EA TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con ricorso depositato il 25 gennaio 2024, la sig.ra -OMISSIS- ha chiesto al TAR l’annullamento:

i) dell’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui il Comune di Carini ha disposto l’immediata sospensione dei lavori eseguiti sull’immobile sito in -OMISSIS-, nonché il divieto di disporre delle aree interessate, preannunciando che, decorso il termine di 90 giorni, esse sarebbero state acquisite gratuitamente al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 30 d.P.R. 380/2001;

ii) di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali, ivi compresi i riferimenti ai presunti frazionamenti lottizzatori risalenti ai primi anni Ottanta.

1.1 – A fondamento delle domande, in punto di fatto, la ricorrente ha esposto quanto appresso spiegato.

a) La sig.ra -OMISSIS-diveniva comproprietaria dell’immobile sito in -OMISSIS-nel 2011, all’esito della sentenza del Tribunale di Palermo – sezione distaccata di Carini, che dichiarava l’intervenuta usucapione in suo favore e in favore del sig. -OMISSIS- delle unità immobiliari insistenti sulle particelle-OMISSIS-. La sentenza veniva regolarmente trascritta ai fini degli adempimenti pubblicitari in favore dei nuovi proprietari.

b) Già prima dell’acquisto per usucapione, l’altro comproprietario, sig. -OMISSIS-, presentava tre domande di condono edilizio, versando le relative oblazioni e oneri, sulla base della convinzione — poi condivisa dalla ricorrente — che l’immobile fosse pienamente condonabile.

Nel medesimo contesto, il Comune, negli anni 1990 e 2002, rilasciava concessioni in sanatoria per immobili limitrofi, originati dagli stessi frazionamenti catastali degli anni ’80, senza segnalare in alcuna occasione l’esistenza di una presunta lottizzazione abusiva.

c) Tale comportamento dell’Amministrazione induceva la ricorrente a riporre un legittimo affidamento sulla regolarizzabilità del bene e sull’inesistenza di procedimenti di lottizzazione in corso, non essendo mai stata trascritta un’ordinanza ai sensi dell’art. 30 d.P.R. 380/2001.

d) Nel 2023, dopo circa quarant’anni dai fatti contestati, il Comune notificava improvvisamente l’ordinanza n. -OMISSIS-, sostenendo l’esistenza di una lottizzazione abusiva derivante dai frazionamenti catastali del 1982. Il provvedimento giungeva con sorpresa e sgomento, non essendo mai emerso, sino ad allora, alcun elemento che lasciasse presagire una simile irregolarità.

1.2 – Svolta tale premessa in fatto, la ricorrente ha articolato una serie di censure che investono, sotto molteplici profili, la legittimità dell’ordinanza impugnata.

i. In primo luogo, ha dedotto di avere acquistato l’immobile in buona fede, dopo aver effettuato tutte le verifiche ordinarie: sentenza dichiarativa di usucapione del Tribunale di Palermo – sezione distaccata di Carini – regolarmente trascritta nel 2011, esame dei titoli di provenienza dei danti causa, verifica delle tre domande di condono già presentate dal comproprietario -OMISSIS-e dei precedenti titoli in sanatoria rilasciati dal Comune negli anni 1990 e 2002 per immobili confinanti insistenti sul medesimo frazionamento, nonché controlli sulla situazione urbanistica dell’area. Ha inoltre denunciato il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, osservando che l’Amministrazione si è basata su rilievi aerofotogrammetrici e immagini Google Earth privi di certezza circa l’epoca delle trasformazioni e senza adeguati sopralluoghi o riscontri documentali, non spiegando le ragioni della difformità rispetto ai precedenti atti comunali di sanatoria.

ii. In secondo luogo, ha sostenuto l’inapplicabilità retroattiva della disciplina sulla lottizzazione abusiva, introdotta solo con la legge n. 47 del 1985, mentre gli atti di frazionamento e le opere contestate sarebbero stati realizzati in epoca precedente. L’applicazione delle sanzioni oggi previste violerebbe, pertanto, il principio di irretroattività delle misure afflittive.

iii. Con il terzo motivo, ha richiamato la sanabilità ex lege degli immobili realizzati prima del 1985 e l’obbligo per il Comune di attivare strumenti di recupero urbanistico, ai sensi della legge n. 47/1985 e della L.R. Sicilia n. 37/1985. Hanno rilevato, in proposito, che lo stesso Comune di Carini aveva già avviato condoni e rilasciato concessioni per immobili confinanti, rendendo contraddittoria la successiva qualificazione dell’area come abusivamente lottizzata.

iv. Con il quarto motivo, ha ribadito che la disciplina della lottizzazione abusiva oggi contenuta nell’art. 30 d.P.R. 380/2001 non può applicarsi ai frazionamenti risalenti agli anni 1982–1984, poiché all’epoca la lottizzazione non era ancora una fattispecie tipizzata e non erano previste sanzioni reali quali l’acquisizione gratuita o la demolizione. Ha richiamato nuovamente il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative e l’impostazione della L. 47/1985, che prevedeva la sanabilità anche delle opere ricadenti in comprensori abusivamente lottizzati (art. 35, comma 13). Da ciò ha tratto la conclusione che le eventuali trasformazioni anteriori al 1985 sono per legge condonabili e non possono essere oggi sanzionate con misure ripristinatorie introdotte solo successivamente.

v. Infine, ha lamentato la violazione del giusto procedimento, poiché le ordinanze sarebbero state adottate senza previa comunicazione di avvio e senza consentire ai proprietari di partecipare al procedimento, in assenza di urgenza, con conseguente violazione degli artt. 7 L. 241/1990 e 9 L.R. Sicilia n. 7/2019.

2 – Il Comune di Carini, costituitosi in giudizio il 20 febbraio 2024, ha depositato memoria difensiva il 31 ottobre 2025, con la quale ha chiesto il rigetto del ricorso, sostenendone l’infondatezza. L’Amministrazione ha ribadito la piena legittimità dell’ordinanza n. -OMISSIS-, emessa a seguito dell’accertamento di lavori ritenuti privi di titolo sulle particelle-OMISSIS-, e ha richiamato la disciplina repressiva dell’art. 30 d.P.R. 380/2001, ritenuta applicabile anche ai frazionamenti catastali originari dell’area. Secondo il Comune, i frazionamenti degli anni Ottanta, avvenuti in zona classificata “verde agricolo”, denoterebbero un chiaro intento edificatorio e costituirebbero gli elementi tipici della lottizzazione abusiva, sia materiale che cartolare. L’Ente ha richiamato la natura propter rem della relativa responsabilità, affermando che essa grava anche sugli acquirenti successivi e che neppure l’usucapione esclude la configurabilità dell’illecito. Ha inoltre richiamato la giurisprudenza secondo cui, una volta accertata la lottizzazione, nessun titolo edilizio – nemmeno rilasciato in sanatoria – è idoneo a produrre effetti legittimanti, poiché l’abusività riguarda l’assetto complessivo del territorio e non le singole opere. Ha infine contestato la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, ritenendola non necessaria nei procedimenti repressivi di abusi edilizi, trattandosi di attività vincolata. Sulla base di tali argomentazioni, il Comune ha chiesto il rigetto del ricorso con condanna alle spese.

3 – All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previa discussione.

4 – Il ricorso è infondato.

5 – Il primo motivo, con il quale la ricorrente contesta, al tempo stesso, la sussistenza dei presupposti soggettivi dell’illecito (per asserita buona fede e legittimo affidamento) e l’insussistenza dei presupposti oggettivi della lottizzazione abusiva (con conseguente difetto d’istruttoria e erronea ricostruzione dei fatti), introduce censure relative alla qualificazione della fattispecie oggetto del provvedimento impugnato.

5.1. – Come è noto, la lottizzazione abusiva, prevista dall’art. 30 d.P.R. 380/2001, non si esaurisce in una singola violazione edilizia, ma determina una compromissione complessiva dell’assetto del territorio, verificandosi quando un’area viene frazionata o trasformata a fini edificatori senza la necessaria pianificazione urbanistica. Proprio per la sua incidenza sull’assetto del territorio, la normativa non si limita a reprimere singoli abusi edilizi, ma mira a prevenire e contrastare l’alterazione complessiva dell’uso del suolo, evitando la formazione di insediamenti privi di adeguata regolamentazione.

Il legislatore distingue due forme di lottizzazione abusiva: cartolare e materiale. La lottizzazione cartolare si verifica quando un’area viene suddivisa in più lotti senza il necessario assenso dell’ente locale e senza un piano urbanistico attuativo. In questi casi, la trasformazione del territorio avviene non con la costruzione di manufatti, ma attraverso atti negoziali che creano le condizioni per un uso edificatorio del suolo in violazione della normativa. La giurisprudenza ha chiarito che anche il semplice frazionamento accompagnato da vendite o contratti preliminari può configurare una lottizzazione abusiva, senza che sia necessaria la realizzazione di opere edilizie. La verifica si basa su elementi oggettivi come la destinazione urbanistica dell’area, il numero e le modalità dei frazionamenti e l’assenza di una pianificazione conforme (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2567/2023).

La lottizzazione materiale, invece, si concreta con l’esecuzione di opere che modificano il territorio senza rispettare gli strumenti urbanistici. Non è necessario un frazionamento formale: è sufficiente che vi siano interventi che rendano l’area edificabile di fatto. La giurisprudenza ha precisato che ciò avviene non solo con la costruzione di edifici, ma anche con infrastrutture, come strade interne, recinzioni, accessi duplicati, muri di divisione, reti fognarie o impianti di illuminazione, che evidenzino l’intento di urbanizzare l’area senza il necessario assenso dell’ente competente (Cons. Stato, Sez. VI, 2 ottobre 2023, n. 8507; Sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 416).

La lottizzazione abusiva è oggetto di un sistema sanzionatorio articolato, che prevede misure amministrative e conseguenze penali. Sul piano amministrativo, l’art. 30 impone al Comune provvedimenti repressivi – tra cui acquisizione gratuita e demolizione – finalizzati al ripristino dell’assetto urbanistico compromesso. Tali misure, vincolate, prescindono dalla buona fede dei proprietari. Sul piano penale, l’art. 44 qualifica la lottizzazione abusiva come reato permanente, cui si applicano ammenda o reclusione.

5.2. – Ciò debitamente premesso, nel caso di specie il provvedimento impugnato dà conto funditus di una pluralità di elementi di fatto dai quali l’Amministrazione ha desunto la sussistenza di una lottizzazione abusiva “mista”, ossia con profili tanto materiali quanto cartolari.

In particolare, il Comune di Carini ha evidenziato che nell’area di -OMISSIS-(foglio 20) si sarebbe formato negli anni un insediamento residenziale non autorizzato su terreni agricoli, attraverso:

i) il frazionamento dell’originaria particella agricola negli anni 1982–1984, da cui derivano, tra le altre, le particelle oggi identificate come-OMISSIS-, oggetto dell’odierna controversia;

ii) la successiva alienazione di più porzioni a privati, ritenuta indicativa di una suddivisione funzionale a scopi edificatori, pur in assenza di piano attuativo;

iii) la trasformazione fisica dell’area nel tempo, come desunta dalle aerofotogrammetrie e dalle immagini satellitari richiamate nell’ordinanza impugnata;

iv) la presenza di opere edilizie pregresse, risalenti ai danti causa (-OMISSIS-e predecessori), anteriori all’intervento della ricorrente, ritenute parte del fenomeno lottizzatorio;

v) la presentazione, negli anni, di domande di condono edilizio (tra cui quelle del -OMISSIS-e quelle rilasciate nel 1990 e 2002 ad immobili confinanti), ritenute indicative di un processo di urbanizzazione spontanea della zona;

vi) la destinazione urbanistica E – Verde agricolo, incompatibile con insediamenti residenziali diffusi.

5.3. – Gli elementi sopra elencati, considerati singolarmente e congiuntamente, delineano – secondo il Comune – un quadro coerente di trasformazione urbanistica non autorizzata, idoneo a integrare tanto la lottizzazione cartolare quanto quella materiale.

A fronte di tale ricostruzione, la ricorrente non ha svolto specifiche contestazioni puntuali ai dati tecnici e documentali richiamati nell’ordinanza, limitandosi a dedurre:

– la propria estraneità ai frazionamenti degli anni ’80;

– la propria estraneità alle opere edilizie originarie;

– la presenza di precedenti condoni nella stessa area;

– l’assenza di trascrizioni pregiudizievoli ex art. 30.

Tali deduzioni, tuttavia, non scalfiscono il presupposto oggettivo, atteso che la trasformazione urbanistica contestata riguarda l’intero comparto e prescinde dalla data di acquisto e dall’identità del proprietario.

5.4. – Sul versante soggettivo, la ricorrente invoca la propria buona fede, sostenendo di aver confidato nella piena regolarità urbanistica ed edilizia del bene acquisito nel 2011 all’esito della sentenza dichiarativa di usucapione, in ragione delle verifiche compiute prima della trascrizione – ivi comprese le pregresse domande di condono edilizio presentate dal comproprietario -OMISSIS-e le concessioni in sanatoria rilasciate dal Comune nel 1990 e nel 2002 per immobili confinanti insistenti sul medesimo frazionamento catastale – nonché dell’assenza di opere edilizie da lei eseguite successivamente.

5.4.1. – Ora, in linea generale, affinché possa dirsi sussistente un legittimo affidamento del privato sulla regolarità di un bene oggetto dell’azione amministrativa, è necessario che non vi siano elementi oggettivi che avrebbero dovuto indurlo a verificare con maggiore attenzione la situazione giuridica dell’immobile. Qualora tali elementi siano presenti e facilmente riconoscibili con l’ordinaria diligenza (art. 1176 c.c.), l’affidamento non può ritenersi incolpevole e, di conseguenza, non è meritevole di tutela giuridica.

Nel caso di specie, l’esistenza di un affidamento incolpevole da parte della ricorrente appare quantomeno dubbia, alla luce degli elementi di fatto emersi in giudizio.

L’area in cui ricadono le particelle-OMISSIS- presenta, infatti, da decenni:

– una pluralità di lotti di minima estensione derivanti dai frazionamenti degli anni 1982–1984;

– recinzioni, ripartizioni interne e ingressi autonomi lungo la medesima stradella;

– edifici sparsi, sorti progressivamente nel tempo in assenza di strumenti attuativi;

– numerose domande e concessioni in sanatoria su immobili contigui, presentate o rilasciate negli anni 1987, 1990 e 2002;

elementi tutti che avrebbero imposto una verifica urbanistica più approfondita da parte della ricorrente, anche se divenuta proprietaria solo a seguito dell’usucapione.

L’aver confidato esclusivamente nell’esistenza di condoni rilasciati ad altri soggetti e nel certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune – documento di natura meramente ricognitiva e privo di effetti costitutivi, che non può sanare o legittimare pregresse trasformazioni urbanistiche – non è sufficiente a integrare un affidamento incolpevole, tanto più in un contesto territoriale storicamente connotato da interventi abusivi e successive pratiche di sanatoria.

Più che un errore inevitabile, emerge un atteggiamento di colpevole trascuratezza, consistente nel non essersi accertata, in presenza di indizi palesi e duraturi di trasformazione edilizia diffusa dell’intera area di -OMISSIS-, della reale condizione urbanistica del lotto e del fatto che la sola presenza di condoni su immobili limitrofi non potesse escludere l’esistenza di un fenomeno lottizzatorio pregresso

5.4.2. – Si aggiunga, ancor più in radice, che anche a voler riconoscere la buona fede dei ricorrenti, essa non inciderebbe in alcun modo sulla legittimità del provvedimento impugnato, poiché la lottizzazione abusiva costituisce un illecito amministrativo permanente e oggettivo, la cui repressione non dipende dallo stato soggettivo dei proprietari dei fondi interessati.

Se, sotto tale profilo, non appare persuasivo il diverso orientamento espresso in alcune occasioni dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – in particolare con le ordinanze cautelari n. 399 del 30 novembre 2023 e nn. 108 e 109 del 25 marzo 2024, tutte della Sezione I – che, valorizzando il legittimo affidamento dei proprietari di fondi interessati da lottizzazioni, hanno accolto l’appello da questi proposto avverso le ordinanze del TAR Palermo di rigetto delle istanze cautelari in controversie analoghe alla presente; occorre invece richiamare la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, alla cui condivisibile stregua «la lottizzazione abusiva prescinde dallo stato soggettivo dei proprietari interessati e opera in modo oggettivo, indipendentemente dall’animus dei soggetti coinvolti. Il fatto che l’immobile sia stato acquistato in buona fede non rileva ai fini della qualificazione dell’illecito, ma può eventualmente assumere rilievo solo nei rapporti privatistici tra acquirenti e alienanti» (Cons. Stato, Sez. II, 14 giugno 2021, n. 4627; conforme C.G.A.R.S., 8 febbraio 2021, n. 93).

Di conseguenza, aderendo a tale preferibile filone giurisprudenziale, si deve ritenere che l’eventuale affidamento del privato possa al massimo assumere rilievo in ambito interprivato, consentendo al ricorrente di agire per il risarcimento del danno nei confronti del venditore, qualora questi abbia omesso di comunicare circostanze rilevanti, o nei confronti dell’Amministrazione, qualora, nel corso della pratica di sanatoria, gli abbia fatto intendere l'insussistenza, nel caso in esame, degli estremi della lottizzazione abusiva. Tuttavia, tale affidamento non può in alcun modo precludere l’adozione di un provvedimento repressivo, che è doveroso per legge, trattandosi di un potere vincolato e non discrezionale (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 15 gennaio 2025, n. 313).

Sostenere il contrario equivarrebbe, di fatto, a obliterare in toto la distinzione tra illecito amministrativo e illecito penale di lottizzazione abusiva. Mentre nel reato di lottizzazione abusiva, disciplinato dall’art. 44, comma 1, lett. c) del DPR 380/2001, la punibilità è subordinata alla consapevolezza e volontarietà della condotta (richiedendosi quindi un elemento soggettivo di dolo o colpa grave), nell’illecito amministrativo di lottizzazione abusiva ciò che rileva è esclusivamente la sussistenza oggettiva della trasformazione urbanistica non conforme alla pianificazione. Attribuire rilievo alla buona fede nel procedimento amministrativo significherebbe, quindi, “appiattire” la distinzione tra le due fattispecie, sottraendo alla Pubblica Amministrazione il potere-dovere di intervenire anche laddove l’illecito sia oggettivamente configurabile, indipendentemente dall’intenzionalità dell’autore.

Si aggiunga che l’avversa impostazione avrebbe l'effetto certamente non trascurabile di elevare il rispetto del principio dell’affidamento a criterio di validità del potere amministrativo repressivo in materia urbanistica, soluzione che tuttavia non trova fondamento nell’ordinamento giuridico e si porrebbe in contrasto con i principi generali del diritto amministrativo.

A questo riguardo, va osservato che l’art. 21-octies della L. 241/1990 individua tassativamente i vizi che determinano l’annullabilità di un atto amministrativo, limitandoli alla violazione di legge, all’eccesso di potere e all’incompetenza (relativa). Tra questi non figura la lesione del legittimo affidamento del privato, poiché la violazione di tale affidamento non costituisce un vizio intrinseco dell’atto, né può essere ricondotta alla violazione di legge, salvo che una norma espressa (c.d. di fattispecie) imponga all’Amministrazione di tenerne conto prima di esercitare il proprio potere. Solo in presenza di un preciso obbligo normativo, dunque, la lesione del legittimo affidamento può assumere rilevanza quale canone di legittimità dell’azione amministrativa.

Ciò avviene, ad esempio, nell’ambito dell’autotutela, in particolare nell’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della L. 241/1990, dove l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, è tenuta a considerare anche l’interesse del privato e l’affidamento che questo ha maturato sulla spettanza del beneficio riconosciutogli con il provvedimento illegittimo da ritirare, che costituisce ex lege un limite interno all’esercizio del potere di secondo grado. Al contrario, nel contesto degli illeciti urbanistici, il provvedimento adottato dal Comune ha natura vincolata, discendendo esclusivamente dall’accertamento di una lottizzazione abusiva, la cui repressione è un obbligo di legge, senza che la normativa preveda alcuna valutazione della buona fede del privato, trattandosi di un potere doveroso e privo di margini di discrezionalità.

Riconoscere all’affidamento il potere di rendere illegittimo un provvedimento vincolato contrasterebbe poi con il principio di stabilità e certezza dell’azione amministrativa, compromettendo l’imparzialità e la prevedibilità dell’operato pubblico. La validità degli atti non può dipendere da valutazioni ex post basate su elementi soggettivi, in quanto ciò introdurrebbe incertezza nell’applicazione della disciplina urbanistica.

Inoltre, affidare all’autorità giudiziaria, chiamata a decidere in sede di impugnazione proposta dal trasgressore o dal controinteressato avverso l’atto con cui la PA ha deciso di esercitare o meno il potere repressivo, la valutazione della sussistenza di un legittimo affidamento, amplificherebbe il margine di discrezionalità in un settore che, per sua natura, richiede certezza e uniformità, con il rischio di determinare esiti incoerenti con la funzione vincolata del potere repressivo in materia urbanistica.

Ulteriori elementi a conforto di tale impostazione sono forniti, infine, dalla giurisprudenza dell’Unione Europea. Se da un lato la Corte di Giustizia UE, con sentenza del 14 settembre 2006, C-181/04, ha affermato che il principio del legittimo affidamento non può essere sacrificato per mere esigenze astratte di interesse pubblico, dall’altro lato, con la successiva sentenza del 16 dicembre 2010, C-537/08 (LA EN AN MB c. Commissione Europea), ha chiarito che tale principio non può essere opposto a norme imperative poste a tutela di interessi fondamentali dell’Unione, né ai provvedimenti amministrativi adottati dalle istituzioni nazionali e comunitarie in attuazione di tali norme.

Mutatis mutandis, lo stesso principio trova applicazione anche nel diritto interno, ove il bilanciamento tra affidamento del privato e interesse pubblico segue logiche non dissimili. In particolare, quando si tratta di interessi primari e non disponibili, come quello alla pianificazione e al corretto sviluppo del territorio, l’esigenza di garantire la legalità urbanistica deve poter prevalere sulla tutela dell’affidamento individuale. Ciò è ancor più vero quando l’illecito non si esaurisce in un abuso edilizio isolato, ma incide sull’assetto complessivo del territorio, compromettendo la funzionalità dell’intera pianificazione pubblica.

5.4.3. – In definitiva, né la buona fede dei ricorrenti, né il richiamo al legittimo affidamento, né la natura risalente delle vicende proprietarie escludono la configurabilità dell’illecito lottizzatorio, né impediscono l’adozione delle misure ripristinatorie imposte dalla normativa vigente. La repressione della lottizzazione abusiva costituisce esercizio di un potere doveroso e vincolato, insuscettibile di modulazioni in base alla condotta soggettiva del proprietario, con conseguente infondatezza dei profili di censura contenuti nei motivi di ricorso in esame, che vanno disattesi.

6 – Con il secondo e il quarto motivo d’impugnazione, la ricorrente sostiene che l’illecito urbanistico (anche) a lei ascritto si sarebbe consumato prima dell’entrata in vigore della L. n. 47/1985, che ha introdotto tale fattispecie sanzionatoria, e quindi non potrebbe essere contestato retroattivamente.

Tuttavia, tale argomentazione non è convincente, in quanto si basa su un presupposto giuridicamente errato, ossia che l'illecito imputato ai ricorrenti sia di natura istantanea.

Al contrario, la lottizzazione abusiva deve essere qualificata come un illecito permanente, il cui perfezionamento non si esaurisce in un momento preciso, ma si protrae nel tempo fino a quando permane la trasformazione urbanistica illecita del territorio. A differenza di un abuso edilizio isolato, che ha carattere istantaneo, la lottizzazione abusiva continua infatti a incidere sull’assetto pianificatorio e sulle prerogative della Pubblica Amministrazione in materia di governo del territorio, protraendosi nel tempo.

Sul punto vale richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato, il quale ha avuto modo di precisare che «la lottizzazione abusiva, a differenza di un abuso edilizio isolato, non può essere considerata consumata in un preciso momento storico, poiché gli effetti della trasformazione urbanistica illecita permangono nel tempo, condizionando l'assetto pianificatorio e l'esercizio della potestà pubblica di governo del territorio» (Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3957; id. 2947/2021).

A tale considerazione si aggiunge che, nel caso di specie, non solo la situazione antigiuridica, ma anche la condotta materiale riconducibile alla lottizzazione abusiva si è protratta nel tempo, ben oltre l’entrata in vigore della L. n. 47/1985.

Dagli atti del procedimento, infatti, emerge con chiarezza come il fenomeno lottizzatorio non si sia esaurito nei primi frazionamenti fondiari avvenuti nei primi anni Ottanta, ma abbia conosciuto una progressiva e duratura attuazione mediante ulteriori operazioni di suddivisione, alienazione e trasformazione fisica dell’area.

Come già ricostruito al § 5.2, il frazionamento della particella originaria -OMISSIS- (mq 23.610), avviato con gli atti del 1982 (-OMISSIS-, 30 aprile; -OMISSIS-, 14 settembre) e proseguito con i successivi frazionamenti catastali del 1983 e 1984, la successiva vendita a più soggetti di lotti dotati di accesso autonomo, la realizzazione di nuove opere edilizie e di una strada interna già visibile nelle aerofotogrammetrie del 1987, nonché i verbali di accertamento redatti tra il 1984 e il 1986 e le istanze di sanatoria presentate nel 1990 e nel 2002, dimostrano che le attività materiali funzionali alla lottizzazione si sono concretamente protratte anche dopo l’entrata in vigore della L. n. 47/1985.

Tali elementi trovano ulteriore riscontro nelle aerofotogrammetrie e nelle immagini satellitari più recenti (2000–2016), le quali attestano un processo continuo di edificazione, parcellizzazione e antropizzazione del suolo agricolo, proseguito fino a epoca recente.

Alla stregua delle superiori considerazioni, l’applicazione della disciplina vigente al momento dell’accertamento non comporta violazione del principio di irretroattività, poiché l’illecito si è protratto anche successivamente, attraverso ulteriori condotte materiali, ed è comunque destinato a permanere sino al completo ripristino della legalità urbanistica violata.

Con il terzo motivo il ricorrente deduce la possibilità di sanare l’immobile “ai sensi della L. n. 47/1985, anche se inserito in una più ampia lottizzazione abusiva”.

La censura non è fondata.

Deve infatti richiamarsi il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui la lottizzazione abusiva costituisce una fattispecie autonoma e distinta rispetto alle singole costruzioni prive di titolo edilizio.

Ne consegue che non possono applicarsi alla lottizzazione abusiva né la disciplina dell’accertamento di conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, né le diverse norme di condono edilizio succedutesi nel tempo. Ciò in quanto le singole porzioni di suolo non possono essere considerate isolatamente, ma devono essere valutate nel loro insieme, poiché l’attività lottizzatoria determina una trasformazione complessiva della destinazione urbanistica dell’area (Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3381; Sez. II, 7 agosto 2019, n. 5607; Sez. VI, 4 novembre 2019, n. 7530). Le opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva possono essere oggetto di sanatoria solo a seguito di una valutazione complessiva dell’intervento, da effettuarsi secondo il meccanismo speciale previsto dagli artt. 29 e 35, comma 13, della L. n. 47/1985, vale a dire mediante adozione di una variante allo strumento urbanistico generale (Cons. Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 765; CGA, n. 274/2021).

Ebbene, nel caso di specie tale variante non risulta adottata.

Sotto distinto e concorrente profilo, i ricorrenti lamentano il difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata, per non avere l’amministrazione proceduto all’adozione di una variante di recupero in applicazione della L. n. 47/1985 e della normativa successiva.

Anche tale censura è infondata.

Come già affermato da questa Sezione nella sentenza n. 536/2025, sia l’art. 29 della L. n. 47/1985, sia l’art. 2, comma 54, della L. n. 662/1996 — che ad esso rinvia espressamente — sono diretti a favorire il recupero urbanistico dei nuclei abusivi esistenti alla data del 1º ottobre 1983, e non anche di quelli realizzati successivamente. Pertanto, la disciplina invocata non è applicabile ratione temporis alla lottizzazione abusiva oggetto di causa, sorta in epoca posteriore.

Al netto di tali considerazioni, vale osservare che l’adozione di strumenti urbanistici attuativi, ivi compresi i piani di recupero, rientra tra le valutazioni discrezionali dell’amministrazione comunale, non suscettibili di imposizione da parte del privato. Come chiarito dal Consiglio di Stato, «non sussiste alcun obbligo per l’Amministrazione di predisporre una variante urbanistica volta a sanare situazioni di abusivismo diffuso» (Cons. Stato, Sez. I, 14 marzo 2022, n. 565). Ne consegue che il privato non può vantare alcun diritto soggettivo all’adozione di un piano di recupero o di una variante urbanistica a fini sananti, trattandosi di scelte di natura pianificatoria e discrezionale.

La conclusione non muta nemmeno alla luce del richiamato art. 14 della L.R. n. 37/1985 che, in attuazione dell’art. 29 della L. n. 47/1985, ha previsto quanto segue:

“ Gli edifici residenziali, produttivi e di servizio, sorti nei territori comunali della Regione in contrasto gli strumenti urbanistici vigenti o in assenza o in difformità di licenza o di concessione edilizia che costituiscono agglomerati, ancorché negli stessi risultino incluse costruzioni regolarmente autorizzate, devono essere individuati con riferimento alla data del 1º ottobre 1983, con deliberazione del consiglio comunale entro novanta giorni dall’ entrata in vigore della presente legge. […].

“Il recupero urbanistico degli agglomerati di cui ai precedenti commi si realizza mediante piani particolareggiati.

“Tali piani costituiscono varianti allo strumento urbanistico generale. […].

“La redazione dei piani particolareggiati di recupero urbanistico è obbligatoria nel caso in cui gli agglomerati individuati abbiano una consistenza volumetrica non inferiore a 12 mila metri cubi per ettaro, prevalentemente abusiva, a prescindere dal numero dei fabbricati e dalla distanza esistente fra gli stessi e, nel caso con volumetrie inferiori, a condizione che gli agglomerati siano caratterizzati da gravi carenze igienico – sanitarie per assoluta mancanza di opere di urbanizzazione primaria e da degrado ambientale.

“La redazione dei piani particolareggiati non sospende la procedura per il rilascio della concessione in sanatoria”.

Secondo la ricorrente, dall’ultimo comma della disposizione regionale emergerebbe la possibilità di rilasciare il condono edilizio per singole unità abitative anche in assenza della variante urbanistica.

Tale interpretazione non può essere condivisa.

La norma, infatti, si limita a stabilire che, nelle more della redazione del piano di recupero, non è sospesa la procedura per il rilascio della concessione in sanatoria. Ciò non significa, tuttavia, che la concessione possa essere rilasciata in difformità dal piano regolatore generale in assenza del piano particolareggiato in variante.

In ogni caso, la disposizione regionale si riferisce unicamente agli agglomerati individuati con riferimento alla data del 1º ottobre 1983, e pertanto non è applicabile all’agglomerato edilizio oggetto del presente giudizio, sorto successivamente a seguito della lottizzazione abusiva.

In conclusione, il terzo motivo di ricorso deve essere respinto, sia perché non sussiste alcun obbligo per il Comune di adottare strumenti urbanistici di recupero, sia perché – in ogni caso – la fattispecie dedotta non ricade nell’ambito applicativo delle norme invocate dalla ricorrente, con conseguente insussistenza di un vizio motivazionale nel provvedimento impugnato.

8 – Con il quinto e ultimo motivo la ricorrente contesta altresì la legittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo procedimentale, lamentando che lo stesso sarebbe stato adottato senza previa comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990.

Anche tale censura è infondata.

Secondo consolidato e condivisibile intendimento giurisprudenziale, l’accertamento della lottizzazione abusiva costituisce un provvedimento vincolato e di natura repressiva, rispetto al quale non sussiste l’obbligo di preventiva comunicazione di avvio del procedimento. In tali casi, infatti, la partecipazione del privato non è idonea a incidere sull’esito del provvedimento, essendo l’amministrazione tenuta ad agire in presenza di fatti oggettivamente accertati e tipizzati come illeciti.

In tal senso si è già pronunciato questo Tribunale (T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. II, 17 aprile 2023, n. 1262), il quale ha, peraltro, evidenziato come l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento debba escludersi anche in ragione del carattere cautelare dell’atto di sospensione dei lavori e di demolizione delle opere realizzate sui terreni oggetto di lottizzazione, affermando che «in tema di lottizzazione abusiva, il provvedimento di sospensione di una lottizzazione abusiva ha natura cautelare e non sanzionatoria, sicché non sussiste in capo alla Pubblica Amministrazione un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241/1990».

Nello stesso senso, con riferimento ai procedimenti repressivi in materia edilizia, si è espresso il Consiglio di Stato, Sez. VII, 31 luglio 2025, n. 6769, secondo cui « è legittima l’ordinanza di demolizione di un’opera abusiva non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990, in quanto l’attività di contrasto agli abusi edilizi costituisce un’attività vincolata e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, l’omissione non comporta conseguenze nel caso in cui il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato».

In termini analoghi, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VIII, 26 giugno 2025, n. 4771, ha ribadito che « l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti integrano atti vincolati, per la cui adozione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell’atto».

È noto in proposito che parte della giurisprudenza, e in particolare il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (sent. 1° settembre 2025, n. 692), ha recentemente affermato la necessità di instaurare il contraddittorio endoprocedimentale anche nei procedimenti di accertamento della lottizzazione abusiva, valorizzando l’esigenza di una piena partecipazione degli interessati.

Tuttavia, anche aderendo all’impostazione accolta dal C.G.A., il vizio procedimentale lamentato non sarebbe comunque idoneo a determinare automaticamente l’invalidità dell’atto, dovendosi in ogni caso verificare l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della L. n. 241/1990, ai sensi del quale il provvedimento non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento – o di atti che, come la pubblicazione, ne tengano luogo – qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

Secondo un’interpretazione coerente con il principio di leale collaborazione tra amministrazione e cittadino (art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990), la disposizione di cui all’art. 21-octies, comma 2, configura una sequenza logico-processuale in cui: a) il privato, nel proporre ricorso, allega gli elementi che avrebbe introdotto nel procedimento per incidere sulla decisione amministrativa; b) l’amministrazione, nella sede giudiziale, espone le ragioni per cui tali elementi non avrebbero modificato l’esito del provvedimento, potendo integrare la motivazione originaria dell’atto; c) il giudice, nell’ambito del proprio sindacato di legittimità, valuta se, alla luce di tali elementi, l’esito del procedimento avrebbe potuto essere diverso.

Nel caso di specie, la ricorrente non ha indicato elementi specifici che avrebbero potuto incidere sulla valutazione dell’amministrazione, limitandosi a dedurre in modo generico la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio, nonché a richiamare la propria buona fede e un presunto deficit istruttorio dell’ente, profili questi ultimi che tuttavia non assumono rilievo ai fini della legittimità del provvedimento, per le cui considerazioni si rinvia al § 5.

Non potendosi quindi pretendere dall’Amministrazione uno specifico onere motivazionale sull’inutilità di un apporto partecipativo mai prospettato, neppure ai fini di soluzioni alternative, il vizio dedotto deve ritenersi privo di rilevanza sostanziale ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990.

9 – Per le ragioni svolte in precedenza, il provvedimento impugnato risulta legittimo e conforme alla normativa vigente, talché il ricorso deve essere rigettato.

10 – Le spese seguono la soccombenza e sono poste a carico della ricorrente, liquidate in complessivi € 2.500,00, oltre IVA, CPA, rimborso forfetario di legge e rimborso del contributo unificato, se versato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Palermo, Sezione 5a, definitivamente pronunciando:

1. Rigetta il ricorso proposto da -OMISSIS-;

2. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Carini, delle spese di lite, che si liquidano in complessivi €. 2.500,00 per compensi professionali di avvocato, oltre IVA, CPA, rimborso forfetario di legge e rimborso del contributo unificato, se versato.

La presente sentenza sarà eseguita dall’amministrazione ed è depositata con le modalità previste dal processo telematico; la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EF CA, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

EA TI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA TI	EF CA

IL SEGRETARIO