Pubblicato il 07/01/2026

N. 00016/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00220/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 220 del 2020, proposto da
TT S.p.a., LA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico Gualandi in Bologna, via Altabella n. 3;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Siciliano, Antonella Trentini con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Comune di Bologna Ufficio Legale in Bologna, piazza Maggiore 6;

per l'annullamento

previa sospensiva

della Delibera di Consiglio comunale PG 564194/2019, notificata alle Società in data 27.12.2019, recante “Istanza presentata da LA S.r.l. e TT S.p.a. in data 17.10.2017, successivamente integrata; ottemperanza alla sentenza del TAR Emilia-Romagna n. 836/2019 pubblicata in data 30.10.2019”;

e la conseguente condanna del Comune di Bologna al risarcimento dei danni in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente;

e/o per l’accertamento dell’illegittima reiterazione di vincolo espropriativo, con conseguente condanna al risarcimento dei relativi danni;

e/o per l’accertamento del comportamento scorretto del Comune di Bologna, e la conseguente condanna al risarcimento dei relativi danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. AO LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Le due società ricorrenti sono proprietarie di alcuni terreni nella zona denominata “AV”, iscritti ai fogli 251, 252, 247 e 222 del Catasto urbano comunale.

Dette aree erano site in un Ambito che, in base alla strumentazione urbanistica del 2008 era denominato “ambito per nuovi insediamenti” 148 SAVENA.

I terreni in oggetto, in base al PSC – Piano Strutturale Comunale - del 2008, emanato ai sensi dell’allora vigente L. R. Emilia-Romagna 20/2000, art. A12, rientravano nelle parti del territorio ove erano previste nuove edificazioni.

In data 17 ottobre 2017 le ricorrenti presentavano istanza al Comune diretta ad ottenere l’adozione di un POC (Piano Operativo Comunale) che rendesse possibile l’edificazione dei terreni di loro proprietà posti nell’Ambito 148 AV (cfr. Ambito 148, doc. 17), di cui al PSC (Piano Strutturale Comunale) del 2008.

Appena due mesi dopo, in data 21 dicembre 2017, veniva emanata la legge regionale Emilia-Romagna n. 24 che introduceva il nuovo principio della riduzione del consumo del suolo e rigenerazione, assegnando alle amministrazioni termini per adottare nuovi strumenti urbanistici consoni.

In data 18 ottobre 2018, con delibera PG n. 427806/2018, la Giunta comunale deliberava l’avvio del processo di pianificazione prescritto dalla L.R. n. 24/2017, dando atto che l’ente aveva ritenuto di non procedere all’adozione di una delibera di indirizzo che consentisse di attuare alcune parti del previgente PSC, facoltà riconosciuta ai sensi dell’art. 4 della medesima legge (da esercitarsi entro il termine di tre anni) ma, per l’appunto, non optata dal Comune di Bologna.

Le ricorrenti impugnavano detta delibera di Giunta, e con sentenza 6493 del 22.7.2025 il Consiglio di Stato ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso per essere stato il predetto atto confermato dalla successiva delibera del Consiglio comunale, PG 5641194/2019 che è l’atto oggetto del ricorso qui in esame.

Con la suesposta delibera l’organo consiliare rispondeva negativamente all’istanza presentata da TT e LA (sempre quella del 17.10.2017 e successiva integrazione del 15.3.2019), adempiendo all’obbligo di adottare un provvedimento espresso in risposta alle richieste dei privati, come statuito dalla sentenza dell’adito TAR n. 115/2019, di accoglimento del ricorso ex art. 31 c.p.,a. delle società (RG 842/2018), agito in ottemperanza con la sentenza TAR Bologna 836/2019.

L’Amministrazione comunale dava atto e confermava di non essersi avvalsa della facoltà, prevista dall’art. 4, legge regionale 24/2017, di promuovere la presentazione di accordi operativi per dare immediata attuazione a parte delle previsioni contenute nei vigenti PSC e di non aver voluto approvare un POC per attivare la trasformazione degli Ambiti di nuovo insediamento; confermava altresì la precedente delibera di Giunta comunale P.G. n. 427806/2018, con la quale era stato avviato il processo di nuova pianificazione, sempre senza volersi avvalere della predetta facoltà di cui all’art. 4, Legge regionale citata.

Le ricorrenti con il ricorso in esame hanno impugnato la suddetta delibera C.C PG 5641194/2019, deducendo motivi così riassumibili:

Sull’illegittimità del provvedimento impugnato:

I)VIOLAZIONE DELL’ART. 3, L. N. 241/1990, PER INSUFFICIENZA E INCONFERENZA DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4, L.R. N. 24/2017 E DELLA CIRCOLARE A FIRMA DELL'ASSESSORE DONINI PG/2018/0179478 DEL 14.3.2018 recante“ Prime indicazioni applicative sulla LR 24/2017”. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITA’ E BUON ANDAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E ARBITRARIETA’ MANIFESTE. FALSO PRESUPPOSTO: sarebbe del tutto anomala la scelta dell’Amministrazione comunale di non dare attuazione a scelte fondamentali contenute nel PSC senza procedere alla sua modifica; vi sarebbe la possibilità di attuare il PSC anche a mezzo di POC anticipatori o a stralcio; la deliberazione gravata sarebbe del tutto immotivata trincerandosi dietro la discrezionalità assoluta delle scelte di pianificazione.

II) VIOLAZIONE DELL’ART. 3, L. N. 241/1990, PER OMESSA E INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, L. N. 241/1990 VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO, IMPARZIALITA’, CORRETTEZZA, BUONA FEDE E TRASPARENZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TUTELA DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA. FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. ILLOGICITA’ E INGIUSTIZIA MANIFESTE. SVIAMENTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 42 COST. E DELL’ART. 1 DEL PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO: solamente il Comune di Bologna dopo aver individuato nel PSC sei ambiti per nuovi insediamenti si è rifiutato di inserirne alcuni in POC anche a fronte di specifica istanza in tal senso quale quella manifestata dai ricorrenti.

III) VIOLAZIONE DELL’ART. 3, L. N. 241/1990, PER INSUFFICIENZA DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE NORME DELLA L.R. n. 20/2000 IN TEMA DI PSC. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’, IN PARTICOLARE RISPETTO AL PSC. FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ARBITRARIETA’ E ILLOGICITA’ MANIFESTE. SVIAMENTO: l’Amministrazione non avrebbe effettuato nessuna istruttoria circa l’effettivo impatto sul consumo di suolo.

IV) VIOLAZIONE DELL’ART. 3, L. N. 241/1990, PER INSUFFICIENZA DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI E DELLE NORME DELLA L.R. N. 20/2000 IN TEMA DI ATTUAZIONE DEL PSC E DI POC. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA, TRASPARENZA, IMPARZIALITA' E BUON ANDAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ARBITRARIETA’ MANIFESTA. SVIAMENTO: diversamente da quanto asserito dal Comune il POC sarebbe attuabile anche su iniziativa privata; sarebbe errata l’interpretazione seguita dall’Amministrazione della L.R. 24/2017 in quanto sarebbe possibile l’attuazione degli ambiti nella fase transitoria.

V) In subordine: ILLEGITTIMITÀ DELLA DELIBERA IMPUGNATA PER ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA L.R. N. 20/2000 PER VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 117 COST.: ove l’art.30 della L.R. n.20/2000 dovesse essere interpretato nel senso che il Comune è totalmente libero nel decidere quali ambiti inserire in POC. la norma sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3 e 117 Cost. riappropriandosi l’Amministrazione dello “ius aedificandi” in palese contrasto con le note pronunce della Corte Costituzionale in tema di tutela del diritto di proprietà e dando vita alla figura delle “aree sospese” a fini edificatori non prevista nella legislazione urbanistica statale.

VI) VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEALTA’, CORRETTEZZA E BUONA FEDE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL “neminem laedere” E DELL’ART. 2043 C.C. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DEL PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO. VIOLAZIONE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA IN TEMA DI TUTELA DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DELL’ART. 1, L. N. 241/1990, CHE RECEPISCE I PRINCIPI DI DIRITTO COMUNITARIO. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA GRAVE E MANIFESTA. ARBITRARIETA’ E ILLOGICITÀ MANIFESTE: sarebbe evidente la lesione del legittimo affidamento derivante dal PSC nonché dal documento unico di programmazione 2014-2016.

VII) Sull’illegittima reiterazione del vincolo espropriativo e sulla conseguente istanza risarcitoria:

VIOLAZIONE DELL’ART. 9, D.P.R. n. 327/2001 E DELL’ART. 13, L.R. 19/12/2002, n. 37. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN TEMA DI REITERAZIONE DEI VINCOLI C.D. STRUMENTALI O PROCEDIMENTALI. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 41 E 42 COST. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DEL PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO. VIOLAZIONE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA IN TEMA DI TUTELA DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 3, L. n. 241/1990 PER OMESSA E/O INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITA’ E BUON ANDAMENTO, DI CERTEZZA DEL DIRITTO E DI TUTELA DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA. FALSO PRESUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO. ARBITRARIETA’, ILLOGICITA’ E INGIUSTIZIA MANIFESTE. SVIAMENTO: la deliberazione consiliare impugnata reitera seppur in via implicita il vincolo procedimentale/strumentale o di rinvio apposto nel 2008 sulle aree in questione subordinando l’edificabilità degli ambiti di nuovo insediamento al loro inserimento in POC, vincolo che per la giurisprudenza dovrebbe avere la stessa durata quinquennale dei vincoli ablatori, violando il diritto di proprietà tutelato dalla Costituzione e dalla Convenzione EDU.

Parte ricorrente avanza infine domanda di condanna del Comune al risarcimento del danno da illegittima reiterazione del vincolo oltre che del danno subito per l’impossibilità allo stato attuale di poter realizzare gli interventi edilizi attuabili secondo il PSC e non più previsti in vigenza dei nuovi strumenti urbanistici.

Si è costituito il Comune di Bologna eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti. In sintesi secondo la difesa civica: - secondo la previgente disciplina urbanistica di cui alla L.R. 20/2000 il PSC è atto di indirizzo che non contiene vincoli né può attribuire potenzialità edificatoria, essendo essa subordinata all’approvazione del POC come peraltro più volte affermato dalla giurisprudenza dell’adito Tribunale Amministrativo; - solo attraverso la contemporanea adozione dei tre suddetti strumenti (PSC, POC, RUE) sarebbe possibile identificare, in modo rigoroso ed univoco, la corrispondenza tra la nuova suddivisione del territorio comunale in sistemi e spazi e le tradizionali zone territoriali omogenee di cui al DM 2 aprile 1968” (TAR Bologna sez.II 15 maggio 2006 n.609); - dal PSC non deriverebbe alcun diritto a edificare ma nemmeno una aspettativa edificatoria; - il POC diversamente dal sistema di pianificazione imperniato sul PRG sarebbe solo di iniziativa pubblica; - inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva non essendo le ricorrenti titolari di posizione tutelabile risultando il PSC atto di mero indirizzo sulla capacità edificatoria; - il progetto delle ricorrenti andrebbe valutato alla luce della nuova L.R. 24/2017 imperniata sul contenimento del consumo di suolo come peraltro previsto nella stessa L.R. 20 del 2000.

Alla camera di consiglio del 20 maggio 2020 con ordinanza n. 217/2020 la domanda cautelare è stata respinta, ordinanza confermata in appello dal Consiglio di Stato “tenuto conto che: - l’art. 4 della l.r. n. 24/2017 riconosce ai comuni emiliani una valutazione di ampia discrezionalità in ordine all’adozione di una deliberazione d’indirizzo che, nel periodo tra la data di entrata in vigore della legge (1° gennaio 2018) e sino alla scadenza del termine per l’avvio del procedimento di approvazione del PUG (inizialmente stabilito in un triennio e quindi coincidente con il 1° gennaio 2021, ora prolungato in quattro e quindi sino al 1° gennaio 2022), promuova la stipulazione di accordi operativi -ma beninteso per l’attuazione delle previsioni dei PSC in quanto integrate dai RUE e dai POC- con conseguente pubblicazione di avviso pubblico di manifestazione di interesse, che consente ai privati la presentazione di proposte; nel caso di specie, quindi, la deliberazione consiliare comunale rappresenta, con adeguata motivazione, riscontro all’istanza dei privati e non risulta inficiata da profili d’illegittimità”.

In prossimità della decisione nel merito le parti hanno depositato memorie e documentazione.

Con memoria la difesa delle ricorrenti ha rappresentato la pendenza di giudizio tra le stesse parti innanzi alla Corte d’Appello di Bologna per la condanna del Comune al risarcimento dei danni da illegittimo comportamento, dovendo a suo dire escludersi la litispendenza sia per la non identità della “causa petendi” sia per la pendenza presso due diversi giudici. Ha dunque insistito per l’accoglimento del ricorso rinviando quanto alla quantificazione del danno alla relazione di stima depositata in giudizio.

La difesa comunale, di contro, ha sollevato eccezione di inammissibilità del gravame per violazione del “ne bis in idem” avendo già l’adito Tribunale Amministrativo con sentenza n.115/2019, passata in giudicato, respinto analoga richiesta di risarcimento danni avanzata dalle ricorrenti conseguente all’inerzia nell’attuazione del PSC. Ha inoltre insistito per l’insussistenza di qualsiasi affidamento tutelabile in merito all’edificazione nell’area delle ricorrenti, come inequivocabilmente previsto nella L.R. 20/2000 e nello stesso PSC approvato nel 2008.

Con memoria di replica parte ricorrente ha controdedotto alle eccezioni in rito sollevate dalla difesa comunale rilevando tra l’altro come la titolarità di una posizione differenziata sia stata riconosciuta dallo stesso adito Tribunale Amministrativo con la sentenza n. 115 del 2019 passata in giudicato. Ha inoltre evidenziato che se è vero che il PSC non attribuisce diritti edificatori è strumento urbanistico fonte come nella fattispecie pur sempre di una legittima aspettativa edificatoria.

Con memoria di replica la difesa civica ha evidenziato in particolare la mancata allegazione da parte delle ricorrenti dell’elemento della spettanza del bene della vita necessario per l’azione risarcitoria proposta.

Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-Con il ricorso in esame TT S.p.a. e LA S.p.a. proprietarie di alcuni terreni nella zona denominata “AV” Ambito n. 148 “per nuovi insediamenti” dal PSC approvato nel 2008 ai sensi dell’abrogata L.R. 20/2000, lamentano l’illegittimità della deliberazione C.C. PG 564194/2019 con cui il Comune di Bologna ha optato ai sensi dell’art.4 L.R. 24/2017 di non procedere all’adozione di una delibera di indirizzo che consentisse, in via transitoria, l’attuazione di alcune parti del previgente PSC.

Hanno altresì chiesto la condanna del Comune al risarcimento del danno per equivalente non essendo più consentito per effetto della sopravvenuta nuova disciplina urbanistica l’attuazione del PSC.

L’odierna controversia è stata preceduta da altri tre connessi ricorsi, già decisi da questo Tribunale Amministrativo. Segnatamente con ricorso rg. 784/18 le odierne ricorrenti hanno impugnato la del. G.C. del 19 giugno 2018 nella parte in cui è stato stabilito di non dar corso all’adozione della delibera di indirizzo di cui all’art.4 LR 24/2017, ricorso che con sentenza n. 6493 del 22 luglio 2025 del Consiglio di Stato è stato dichiarato improcedibile; con ricorso rg. 842/2018 accolto con la sentenza n. 115/2019, passata in giudicato, le ricorrenti hanno proposto azione “contra silentium” nei confronti dell’istanza presentata al Comune in data 25 ottobre 2017 volta all’inserimento in POC dell’Ambito n.148 AV; infine con il terzo ed ultimo ricorso rg. 496/2019 proposto ex art.112 c.p.a. e deciso con sentenza n.836/2019 è stata disposto l’obbligo del Comune di provvedere.

2.- Preliminarmente può prescindersi dall’esame delle articolate eccezioni in rito sollevate in giudizio dalla difesa comunale, essendo il ricorso infondato nel merito.

Può solo evidenziarsi come con sentenza n. 115/2019 intervenuta tra le stesse parti e passata in giudicato questo Tribunale Amministrativo abbia già affermato la titolarità in capo alle ricorrenti di una posizione differenziata e dunque della legittimazione attiva nell’ambito del giudizio “contra silentium” riguardo all’istanza trasmessa in data 25.10.2017 “finalizzata all’inserimento in POC della porzione dell’Ambito n. 148 – AV denominata sub Ambito AV Est, ovvero per l’autorizzazione alla presentazione di un POC di iniziativa privata o di strumento analogo ed equivalente”, chiedendo altresì la condanna dell’Ente al risarcimento dei danni conseguenti.

Secondo il giudicato infatti a fronte dell’istanza “ex adverso” articolata, il Comune di Bologna avrebbe comunque dovuto pronunciarsi con un provvedimento espresso, eventualmente di rigetto della domanda articolata dalle ricorrenti, sicuramente dotate di una posizione differenziata sulle aree in questione, adducendo, se del caso succintamente, le stesse ragioni di diniego esposte in questa sede, anche al fine di consentire alla parte di eventualmente impugnare la decisione assunta. Il giudicato ha altresì respinto la domanda risarcitoria “tenuto conto della natura del provvedimento richiesto dalle interessate, da solo inidoneo a soddisfare integralmente le ragioni sottese all’istanza, e della conseguente impossibilità di ricondurre all’inerzia specificamente contestata in questa sede (e comunque connessa a scelte caratterizzate da ampia discrezionalità in capo al Comune), i danni genericamente allegati in ricorso”.

Ciò premesso rileva il Collegio come l’interesse ad ottenere ex art.2 L.241/90 espresso riscontro all’istanza del 2017 volta alla definizione del procedimento di attuazione del PSC non coincide invero con quello ad ottenere l’adozione di atto di pianificazione urbanistica quale è il POC e/o atti equivalenti, come si dirà infra.

3.- Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

4.- Lamentano le ricorrenti la lesione di una aspettativa qualificata derivante dal PSC approvato nel 2008 ai sensi dell’abrogata L.R. 20/2000 nella parte in cui ha ricompreso le aree di proprietà dei ricorrenti nell’ambito n. 148 AV ossia uno dei sei ambiti per nuovi insediamenti.

Nell’ambito del sistema di pianificazione territoriale ed urbanistico, delineato dalla L.R. 24 marzo 2000, n.20 il piano strutturale comunale (PSC) non possiede una autonoma capacità conformativa. La definitiva destinazione urbanistica è impressa alla proprietà solo al termine di un processo d formazione dinamico che investe tanto il piano strutturale comunale, quanto il regolamento urbanistico ed edilizio e il piano operativo comunale. Ne consegue che la disciplina dello strumento di pianificazione strutturale non è direttamente applicabile, né autonomamente impugnabile, rendendosi necessario l’ulteriore grado di definizione articolato nelle previsioni contenute nei due strumenti di carattere gestionale. Infine, solo attraverso la contemporanea adozione dei tre suddetti strumenti è possibile identificare, in modo rigoroso ed univoco, la corrispondenza tra la nuova suddivisione del territorio comunale in sistemi e spazi e le tradizionali zone territoriali omogenee di cui al D.M. 2 aprile 1968 (T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez II,15 maggio 2006, n. 609)

L’art 28 L.R. 20/2000 testualmente stabilisce che “Il PSC non attribuisce in nessun caso potestà edificatoria alle aree né conferisce alle stesse una potenzialità edificatoria subordinata all’approvazione del POC…..” ed il PSC approvato dal Comune nel 2008 all’art 3 ribadisce che il PSC “non assegna diritti edificatori. Detta prescrizioni, Direttive e indirizzi: al Poc per la disciplina operativa e attuativa; al Rue per le aree soggette ad interventi diretti, pubblici e privati”. Anche la Relazione Illustrativa al PSC ne conferma il carattere strategico ma privo di cogenza per la conformazione dei diritti edificatori.

Si tratta, quindi, di un atto di indirizzo con il quale, ai sensi del successivo comma 2, lett. b) si specifica quali fabbisogni insediativi potranno essere soddisfatti dal POC attraverso la sostituzione dei tessuti insediativi esistenti ovvero attraverso la loro riorganizzazione, addensamento o riqualificazione, e quali fabbisogni richiedano il consumo di nuovo territorio, non sussistendo alternative insediative nell’ambito del territorio già urbanizzato, nel rispetto dei limiti stabiliti dal PTCP ai sensi dell’art.26, comma 2, lettera e) (T.A.R. Emilia - Romagna Parma 7 novembre 2016, n. 321)

Il POC invero non ha solo una funzione programmatoria ma anche di pianificazione primaria (Consiglio di Stato sez. IV, 20 luglio 2016, n. 3292) sempre come detto in rapporto di necessaria complementarietà ed integrazione con il PSC.

Anche il Consiglio di Stato ha escluso in assenza di un Piano attuativo la sussistenza di un affidamento qualificato al mantenimento della precedente destinazione edificabile (Consiglio di Stato sez. IV, 21/04/2016 n. 1907).

Mette poi conto evidenziare, non da ultimo, l’entrata in vigore della L.R. Emilia Romagna n. 24 del 2017 sulla tutela e l’uso del territorio la quale ha limitato in modo incisivo la possibilità di prevedere nuove aree urbanizzabili nel rispetto del principio cogente del contenimento dell’uso del suolo, richiamata dall’Amministrazione comunale nella deliberazione consiliare qui impugnata.

5.- Ciò premesso parte ricorrente condivide almeno in parte tale pacifico orientamento giurisprudenziale, non invocando la lesione di diritti edificatori, appunto non attribuiti dal PSC, ma lamentando comunque la lesione di una “legittima aspettativa edificatoria” derivante dal PSC.

Non ritiene il Collegio di poter condividere tale assunto su cui invero poggia l’intero ricorso.

Nella logica della esaminata complementarietà ed integrazione degli strumenti urbanistici delineati dalla L.R. n.20/2000 l’adozione del solo PSC quale atto di mero indirizzo non è sufficiente a suscitare l’invocata legittima aspettativa edificatoria ma una diversa mera potenzialità di edificazione, lasciando alla discrezionalità dell’Amministrazione comunale la scelta di attuare durante il periodo transitorio alcune parti della pianificazione preesistente.

6.- Passando partitamente all’esame delle articolate doglianze dedotte, il primo, il secondo ed il sesto motivo di gravame sono privi di pregio.

La scelta effettuata dal Comune di non approvare un POC “ad hoc” o altro strumento equivalente rientra nella piena discrezionalità dell’ente, la quale trova fondamento nella normativa urbanistica regionale, nella programmazione comunale e nei principi nazionali, al fine di perseguire l’interesse pubblico del contenimento del consumo di suolo e della rigenerazione urbana. Il Consiglio comunale ha dato puntualmente conto nel provvedimento impugnato sia dell’esame degli strumenti urbanistici utilizzabili, sia delle ragioni di opportunità della scelta effettuata con le testuali parole: “la proposta presentata dalle ricorrenti, inerisce a parti del territorio potenzialmente oggetto di trasformazione urbanistica intensiva”.

Del resto è principio noto e pacifico che le scelte pianificatorie generali sono ampiamente discrezionali e non richiedono specifica motivazione ( ex plurimis Consiglio di Stato sez. IV, 24 marzo 2025, n. 2413) oltre il richiamo ai criteri generali quali appunto la rigenerazione urbana, la sostenibilità ambientale e la limitazione del consumo di suolo, peraltro sanciti dagli strumenti programmatici e dagli obiettivi generali del PSC e dei DUP degli anni in questione, puntualmente allegati dal Comune.

Per giurisprudenza altrettanto quieta l’obbligo di motivare puntualmente gli atti di pianificazione sussiste soltanto allorquando le nuove scelte incidono su aspettative qualificate dei privati, per tali intendendosi quelle derivanti dalla stipulazione di una convenzione di lottizzazione, da una sentenza dichiarativa dell'obbligo di disporre la convenzione urbanistica o da un giudicato di annullamento di diniego di concessione edilizia ( ex multis di recente Consiglio di Stato sez. I, 7/01/2025, n. 14) non ravvisandosi dunque nella fattispecie come detto alcuna aspettativa qualificata delle ricorrenti ad ottenere la concreta edificabilità dei propri terreni.

7.- Anche il terzo motivo di gravame è dunque infondato essendo l’atto consiliare impugnato sufficientemente motivato.

8.- Non merita adesione nemmeno il quarto motivo del ricorso.

La L.R. 24/2017 ha profondamente innovato i principi e le procedure urbanistiche, superando il modello della programmazione “PSC + POC” e introducendo il nuovo Piano Urbanistico Generale (PUG), con strumenti e regole che mirano non solo a favorire la rigenerazione urbana, ma proprio a ridurre drasticamente il consumo di suolo e a rinnovare la governance.

La possibilità del tutto eventuale riconosciuta dalla nuova legge regionale n.24/2017 (art. 4) di consentire l’attuazione in via transitoria delle previsioni contenute nel PSC è stata come detto esclusa dall’Amministrazione nell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale come detto non limitato dall’esistenza di aspettativa qualificata delle ricorrenti.

9.- Anche il quinto motivo non è persuasivo.

Anche a voler prescindere dal fatto che la norma regionale (LR 20/2000) sospettata di incostituzionalità è stata da tempo abrogata si da rendere la questione del tutto inammissibile e/o irrilevante ( ex multis Corte Costituzionale 24 aprile 2013, n.78) essa risulta in linea con i principi desumibili dalla giurisprudenza costituzionale sul riparto di competenze Stato Regioni e sulla tutela del diritto di proprietà (T.A.R. Emilia – Romagna Bologna sez. I, 12 gennaio 2017, n. 5) come noto non assoluto ma conformato dagli interessi pubblici coinvolti ( ex plurimis T.A.R. Lombardia Milano sez. II, 6 maggio 2021, n. 1139) tenendo anche qui presente l’insussistenza in capo alle ricorrenti di diritti edificatori e di legittime aspettative edificatorie.

10.- E’infine infondata anche la domanda di condanna del Comune resistente al risarcimento del danno per equivalente per l’invocata impossibilità di dare oggi attuazione alle possibilità edificatorie riconosciute dal PSC.

Posto che l’azione risarcitoria è stata qualificata dalle stesse ricorrenti quale danno da atto illegittimo e non da comportamento (al fine di replicare all’eccezione di inammissibilità per “ne bis in idem” sollevata dalla difesa comunale) l’accertata legittimità della deliberazione C.C. del 2019 impugnata di per sé esclude l’illiceità della condotta ai sensi dell’art.2043 c.c.

Va altresì rilevata per mera completezza la mancata prova da parte delle ricorrenti della necessaria spettanza del bene della vita ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 5 agosto 2025, n. 6930) non essendo certa ma nemmeno altamente probabile la circostanza, qualora l’Amministrazione avesse per ipotesi optato per l’attuazione del PSC nel periodo transitorio, della concreta approvazione di un accordo operativo e conseguente assegnazione degli indici di edificabilità desiderati.

11.- Deve altresì escludersi che con la deliberazione gravata il Comune abbia reiterato un vincolo c.d. strumentale o di rinvio con conseguente infondatezza della pretesa risarcitoria anche sotto tale profilo.

Secondo la giurisprudenza sono illegittime le delibere di adozione e approvazione di un piano particolareggiato, qualora siano intervenute in un momento successivo alla scadenza del quinquennio dall'approvazione delle disposizioni del p.r.g. che subordinavano l'edificabilità dell'area alla formazione di un piano particolareggiato; infatti, tali disposizioni impongono un vincolo "strumentale", assimilabile quanto al termine di decadenza a quelli preordinati all'espropriazione o che comportano l'inedificabilità ( ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 24 marzo 2009, n. 1765).

Nel caso di specie invece l’esaminata previsione contenuta nel PSC quanto all’Ambito n. 148 AV non ha valore né di vincolo preordinato all’esproprio né di vincolo strumentale o di rinvio non sussistendo in assenza del POC alcun affidamento qualificato, come detto in motivazione, venendo anzi in rilievo una previsione (quella contenuta nel PSC del 2009) di mero indirizzo tuttalpiù con valore conformativo del diritto di proprietà, come noto non indennizzabile.

12.- Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso va respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza, secondo dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia - Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le ricorrenti, in solido, alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di Bologna, in misura di 4.000,00 (quattromila/00) euro, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UG Di TO, Presidente

AO LL, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO LL	UG Di TO

IL SEGRETARIO