Pubblicato il 17/12/2025

N. 22896/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01766/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1766 del 2023, proposto da Hbg Entertainment S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Clizia Calamita Di Tria, Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Tiziana Ciotola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gi&Em S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, intimato e non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Assotrattenimento 2007 - Associazione Operatori dell'Intrattenimento e del Tempo Libero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cino Benelli, Massimo Piozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.C.A.D.I. - Associazione Concessionari di Giochi Pubblici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli 24;
Sapar - Associazione Nazionale Servizi Apparecchi per Pubbliche Attrazioni Ricreative, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Generoso Bloise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della circolare applicativa della Regione Lazio n. 32218 dell’11 gennaio 2023,

- di ogni altro atto precedente, successivo, consequenziale e comunque connesso a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, dell’Assotrattenimento 2007 - Associazione Operatori dell'Intrattenimento e del Tempo Libero, dell’Associazione Nazionale Sapar e dell’Acadi, Associazione Concessionari di Giochi Pubblici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con un primo ricorso la società HBG Entertainment S.r.l., concessionaria per la gestione di sale bingo e apparecchi da intrattenimento, ha chiesto l’annullamento della circolare della Regione Lazio n. 32218 dell’11 gennaio 2023, la quale ha fornito chiarimenti e modalità applicative in ordine alle nuove restrizioni introdotte dalla L.R. Lazio n. 5/2013, come modificata dalle L.R. n. 16/2022 e n. 19/2022, concernenti il contrasto al gioco d'azzardo patologico (d’ora in poi, per brevità, GAP).

In particolare, le nuove disposizioni legislative e la circolare attuativa hanno introdotto anche per gli esercizi già esistenti: a) la riduzione della frequenza delle giocate a non più di una ogni 30 secondi; b) il distanziamento minimo di 2 metri tra gli apparecchi; c) una pausa obbligatoria di 5 minuti ogni 30 minuti di gioco; d) limitazioni stringenti sul fumo nelle sale gioco.

1.2. L’istante ha dedotto l’illegittimità della predetta circolare, sollevando anche dubbi di costituzionalità delle presupposte leggi regionali, per la parte in cui la Regione Lazio:

a) ha disciplinato direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi, prescrivendo la riduzione della frequenza delle singole giocate a non più di una giocata ogni 30 secondi, con incidenza sulle modalità di funzionamento delle macchine che dovrebbero essere modificate nell’ hardware o nel software per conseguire l’effetto “limitatore” di non più di una giocata ogni 30 secondi, e imponendo il distanziamento minimo di due metri tra apparecchi, con incidenza sul numero di quelli presenti in ciascuna sala;

b) ha inciso sulle regole di gioco adottando misure di carattere innovativo e provvedimentale – quali la predisposizione di orologi, cartellonista e messaggi vocali preregistrati – al fine di imporre la pausa obbligatoria dal funzionamento di 5 minuti ogni 30 minuti consecutivi;

c) ha imposto solo nelle sale adibite al gioco lecito un divieto di fumo generale e assoluto anche qualora siano presenti e funzionanti gli impianti di areazione.

Ad avviso della ricorrente la circolare gravata e la presupposta normativa regionale avrebbero determinato uno sconfinamento della Regione rispetto a quanto stabilito sia dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 300 del 2011 e n. 108 del 2017 che dal giudice amministrativo in molteplici precedenti secondo i quali è legittimo l’apporto innovativo dell’ente locale rispetto al quadro legislativo nazionale solo se confinato a tematiche quali il distanziamento della sala da luoghi sensibili e gli orari di apertura dell’esercizio, senza incidere sulle modalità operative dell’estrinsecarsi dell’attività imprenditoriale, rimesse all’esclusiva competenza del legislatore nazionale e del regolatore di settore.

1.3. Questa Sezione, in diversa composizione, con sentenza n. 10595/2024, ha respinto il ricorso proposto.

1.4. La sentenza è stata oggetto di appello da parte della ricorrente; all’esito del giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2447 del 25 marzo 2025, ha accolto l'appello dichiarando la nullità della sentenza di primo grado per "motivazione apparente", in quanto il T.A.R. non ha esaminato in modo specifico le doglianze relative alla violazione delle competenze statali sulle regole tecniche (frequenza giocate, hardware/software) ed alla proporzionalità delle singole misure (distanziamento, pausa obbligatoria, divieto di fumo), limitandosi ad esaminare le implicazioni operanti sulla tutela della salute.

1.5. Il giudizio è stato tempestivamente riassunto innanzi a questo Tribunale dalla ricorrente, la quale ha ribadito integralmente i motivi di ricorso, lamentando la violazione degli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione, nonché l'eccesso di potere e l'invasione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e le regole tecniche previste per i giochi leciti.

1.6. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, con apposita memoria, eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire, sostenendo la natura meramente interpretativa della circolare, e ribadendo nel merito la legittimità del proprio operato a tutela della salute pubblica.

1.7. Si è costituita in giudizio la difesa erariale (per conto dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, per brevità ADM) chiedendo di respingere i ricorsi in riassunzione ai sensi dell’art. 105 c.p.a., in quanto improponibili, irricevibili e/o, inammissibili e, comunque, infondati e privi di pregio nel merito in fatto e in diritto.

1.8. Si sono costituiti, infine, nel giudizio in riassunzione ai sensi dell’art. 105 c.p.a., gli interventori volontari, Assotrattenimento 2007 - Associazione Operatori dell'Intrattenimento e del Tempo Libero e l’Associazione Nazionale Sapar.

2.1. All'udienza pubblica del 19 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.2. Sulla riassunzione e il perimetro del giudizio. Eccezioni preliminari

Il presente giudizio consegue al rinvio disposto dal Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 105 c.p.a.

Il Collegio è chiamato a pronunciarsi nuovamente sulla domanda di annullamento, sanando il vizio di motivazione rilevato in appello attraverso l'esame puntuale di tutte le censure proposte.

2.3. Preliminarmente si osserva che la Regione Lazio ha eccepito l'inammissibilità dell’odierno ricorso per carenza di interesse, assumendo che la circolare n. 32218/2023 sia atto meramente interno ed interpretativo, privo di autonoma lesività.

L'eccezione è infondata e deve essere respinta.

2.4. Nell’odierno giudizio viene in rilievo la disciplina in materia di gioco d’azzardo applicabile sul territorio regionale. In particolare, con la L.R. n. 5/2013, recante “Disposizioni per la prevenzione e il trattamento del gioco d'azzardo patologico”, la Regione Lazio ha dettato alcune prescrizioni volte a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili nonché a prevenire e contrastare fenomeni di GAP (gioco d’azzardo patologico).

La suddetta legge è stata recentemente modificata con la L.R. n. 16 dell’11 agosto 2022 e, in particolare, per quanto qui d’interesse:

“ a) il comma 1 dell’articolo 4 è sostituito dal seguente: 1. Fermo restando il rispetto della normativa statale in materia, al fine di tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e prevenire fenomeni di GAP, l’apertura di nuove sale gioco è consentita a condizione che: …b) rispettino le seguenti prescrizioni: 1) riduzione della frequenza delle singole giocate a non più di una giocata ogni trenta secondi per gli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931; 2) separazione dello spazio dedicato agli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931 dalla restante struttura complessivamente a disposizione per lo svolgimento delle attività, mediante installazione di pannelli o pareti divisorie, e distanziamento minimo di due metri tra i suddetti apparecchi; 3) pausa obbligatoria di cinque minuti delle operazioni di gioco ogni trenta minuti consecutivi di utilizzo dell’apparecchio di gioco da parte del singolo cliente; 5) divieto di fumo nei luoghi dove sono installate le postazioni per il gioco e collocazione delle postazioni installate dopo la data di entrata in vigore della presente disposizione in luoghi dove siano assenti o disattivati gli impianti per l’aspirazione del fumo generato dall’uso di tabacchi o succedanei lavorati, combusti, riscaldati o vaporizzati… ”.

In virtù dell’art. 11-bis della L.R. 5/2013, come modificato dall’art. 6 della L.R. 16/2022, la lettera b) del suddetto articolo, “ 1. Agli esercizi pubblici e commerciali nonché alle sale da gioco già esistenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione non si applicano le disposizioni di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a), e si applicano esclusivamente le limitazioni di cui all’articolo 4, comma 1, lettera b) ”.

È stato poi stato previsto dal secondo comma dell’art. 11-bis, che “ Gli esercenti che, alla data di entrata in vigore della presente disposizione, gestiscono apparecchi per il gioco d’azzardo collocati all’interno di esercizi pubblici commerciali o di sale da gioco ovvero i titolari di concessioni si adeguano, entro centocinquanta giorni successivi a tale data, a quanto previsto dall’articolo 4, comma 1, lettera b) ”.

In seguito a ciò, le associazioni di categoria, i rappresentanti del comparto dell’intrattenimento e la Agenzia delle Dogane e dei Monopoli hanno domandato alla Regione Lazio chiarimenti in merito all’interpretazione di tali disposizioni. Pertanto, alla data 11 gennaio 2023, la Regione Lazio ha adottato la Circolare n. 32218 - oggetto del presente ricorso - chiarendo che “ Le prescrizioni di cui ai numeri 1), 2) e 6) si riferiscono espressamente agli “apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931”. Relativamente al punto 4) - dove è prevista l’“interdizione dal gioco ai soggetti in stato di manifesta ubriachezza, ferma restando l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 691 del codice penale” – non essendo stata inserita alcuna limitazione, deve ritenersi applicabile a tutte le sale da gioco così come definite dalla lettera c) del comma 1, dell’articolo 2 della LR. 5/2013. Per quanto concerne, invece i punti 3), 5) e 7) (…) il riferimento sia comunque da intendere al “gioco d’azzardo” e, conseguentemente, agli “apparecchi di cui all’articolo 110, commi 6, lettere a) e b) e 7 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 ”. Alla luce del combinato disposto dell’art. 11-bis, comma 2, e dell’art. 4, comma 1, lett. b) della L.R. 5/2013, si ritiene che le prescrizioni relative al divieto di fumo debbano trovare applicazione nei luoghi dove sono installati gli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), e comma 7 del r.d. 773/1931. Per quanto concerne, il punto 3), contenuto nel nuovo art. 4, comma 1, lett b) si ritiene che tale limitazione trovi adeguata applicazione attraverso l’adozione delle seguenti misure:

“1 ) Collocazione di un orologio di diametro non inferiore a cm. 35 ogni n. 3 videoterminali purché rientri nel raggio visivo di ogni giocatore che utilizza tali apparecchi;

2) Collocazione di un cartello di formato minimo di cm 100X70 (vedi mod. allegato) che indichi la prescrizione dell’interruzione del gioco per 5 min. ogni 30 min. di gioco, nonché le ragioni di tutela della salute individuale alla base di tale prescrizione. Si specifica che in tale cartello ogni esercente dovrà inserire il riferimento telefonico dell’Unità Operativa Dipendenze Patologiche dell’ASL competente per territorio rispetto all’ubicazione dell’esercizio commerciale;

3) Installazione di un sistema di diffusione sonora dove un segnale acustico è seguito da un messaggio vocale programmato ogni trenta minuti, preregistrato, dal seguente contenuto: “si ricorda ai signori clienti di fare una pausa di 5 minuti ogni 30 minuti di gioco”, al fine di scandire lo scorrere del tempo ed evitare che i giocatori perdano un riferimento temporale reale ”.

Orbene, la nota oggetto di gravame in questa sede, pur qualificandosi come "chiarimento", introduce specifiche modalità di adempimento (quali l'installazione di orologi, cartellonistica specifica e messaggi vocali), definendo le condotte attese dagli esercenti per non incorrere nelle sanzioni pecuniarie o nella chiusura dell'esercizio, e possiede, quindi, una portata conformativa immediata dell'attività d'impresa.

In estrema sintesi, l'interesse a ricorrere risulta attuale e concreto secondo i dettami forniti dal Supremo Consesso di giustizia amministrativa, nella misura in cui la circolare gravata pone oneri aggiuntivi e specifici in capo agli operatori, avuto riguardo all’utilità ritraibile con la pronuncia giurisdizionale.

3.1. Esame dei motivi di ricorso nel merito.

3.2. Sulla competenza legislativa regionale (art. 117 Cost.) e sulle le regole tecniche (Illegittimità della circolare della Regione Lazio n. 32218/2023 derivata dall’incostituzionalità delle disposizioni dell’art. 6, l. r. Lazio n. 16/2022 attuate. Violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117 Cost. sotto plurimi profili. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, evidente sproporzionalità, sviamento, contraddittorietà avuto riguardo sia “ all’obbligo di riduzione della frequenza delle giocate ” - primo profilo di censura – “ al nuovo limite minimo di 2 metri lineari per il distanziamento tra gli apparecchi” - secondo profilo di doglianza che “ alla pausa obbligatoria ” – terzo profilo di doglianza).

La ricorrente deduce che le prescrizioni relative alla frequenza delle giocate (non più di una ogni 30 secondi) e alla pausa obbligatoria (5 minuti ogni 30 minuti) invadano la competenza esclusiva dello Stato in materia di "ordine pubblico e sicurezza" (art. 117, co. 2, lett. h, Cost.) e violino il principio di uniformità nazionale delle regole tecniche degli apparecchi (come previsto dall’art. 110 T.U.L.P.S.), rendendo necessaria una modifica di hardware e software di competenza di ADM.

3.3. Il motivo è infondato.

Occorre ribadire il consolidato orientamento della Corte Costituzionale (sentenze n. 300/2011, n. 108/2017 e n. 27/2019), secondo cui la disciplina dei giochi interseca materie diverse. Sebbene la definizione delle caratteristiche tecniche degli apparecchi ai fini di ordine pubblico spetti allo Stato, le Regioni possono legittimamente intervenire con misure tese a inibire il fenomeno della ludopatia nell'ambito della competenza concorrente in materia di "tutela della salute" (art. 117, co. 3, Cost.). Nel caso di specie, la L.R. n. 16/2022 e la circolare attuativa non intervengono sul funzionamento intrinseco della macchina (hardware/software), né richiedono una nuova omologazione tecnica da parte di ADM.

Come chiarito anche dal Consiglio di Stato, nell’ambito della sentenza n. 5176/2025 resa su un caso analogo, le disposizioni devono essere interpretate come riferite alle condotte che devono essere assicurate dall'esercente nell'ambito della sua attività di vigilanza.

L'obbligo di ridurre la frequenza delle giocate o di imporre pause non impone una modifica del codice sorgente degli apparecchi, ma si traduce in un obbligo comportamentale per il gestore di promuovere un gioco responsabile, rallentando la compulsività attraverso misure organizzative (es. messaggi, interruzione visiva, richiami).

Come risulta, invero, dalla nota depositata che l’Ufficio Legislativo della Regione Lazio ha inviato in risposta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in cui, rispetto alle nuove disposizioni introdotte dalla L.R. n. 16/2022 circa la riduzione delle frequenze delle giocate, rispetto “ alle modalità con cui le nuove misure incidenti sui meccanismi di gioco saranno poste in essere, si intende qui fornire adeguata rassicurazione sul fatto che la norma regionale, come ipotizzato dallo stesso Ministero, intende riferirsi alle condotte che l’esercente del locale dovrà attuare al fine di promuovere comportamenti responsabili di gioco e non già ad impostazioni predefinite dei software degli apparecchi o dei sistemi di gioco a nuove regole tecniche di produzione degli apparecchi e dei sistemi stessi, che restano di competenza dell’Agenzia delle dogane. Con riferimento alle concrete modalità di attuazione delle suddette prescrizioni da parte degli esercenti e dei gestori delle sale nell’ambito dell’attività di vigilanza a loro spettante al fine di tutelare la salute dei giocatori, gli stessi potranno ricorrere, a titolo esemplificativo, all’utilizzo di ulteriori messaggi visibili nei locali e/o direttamente sull’apparecchio videoterminale, in armonia con quanto previsto dall’articolo 14 (Tutela del giocatore) del decreto ADM 4 aprile 2017 ”.

Non vi è dunque invasione di campo nelle regole tecniche di produzione, che restano di competenza ADM.

Di conseguenza, non coglie nel segno anche la doglianza relativa alla violazione della Direttiva (UE) 2015/1535 per mancata notifica alla Commissione Europea, non trattandosi di "regole tecniche" relative al prodotto.

3.4. Sulla prescrizione della pausa obbligatoria e gli obblighi aggiuntivi (orologi e messaggi audio). La ricorrente lamenta che la circolare abbia introdotto ex novo obblighi non previsti dalla legge (orologi di diametro 35 cm, cartelli 100x70 cm, messaggi audio preregistrati), viziando l'atto per incompetenza e violazione di legge.

3.5. Il motivo è infondato.

La circolare, nell'individuare tali strumenti, non ha introdotto nuovi obblighi imperativi, bensì ha specificato un set di modalità esecutive che l'Amministrazione ritiene idonee a soddisfare il precetto legislativo della "pausa obbligatoria".

Sul punto, come precisato dalla giurisprudenza amministrativa recente, ciò non preclude all'esercente di dimostrare di aver ottemperato all'obbligo di legge (garantire la pausa) con modalità diverse, purché efficaci. La prescrizione della pausa, e le relative modalità attuative, rispondono pienamente alla finalità sanitaria di interrompere il ciclo compulsivo del giocatore ("trance da gioco"), rientrando nella legittima potestà regionale.

3.6. Sul distanziamento minimo di due metri.

Si lamenta, altresì, che l'obbligo di distanziamento di 2 metri tra gli apparecchi comporta una riduzione insostenibile del parco macchine (oltre che del gettito erariale) nonché risulta in contrasto con la regola statale che prevede un'area di 2 mq per apparecchio.

3.7. Il motivo è infondato.

Il distanziamento di due metri lineari indicato dalla Regione non ha la finalità di regolare i parametri tecnici di installazione (competenza statale), ma persegue una specifica finalità socio-sanitaria: evitare il "sovraffollamento" e l'effetto emulativo che la vicinanza fisica tra giocatori può generare, incentivando la compulsività.

Tale misura può legittimamente coesistere con la normativa statale sui metri quadrati minimi (D.D. ADM 2011), la quale risponde a esigenze di ordine pubblico e sicurezza diverse da quelle di prevenzione sanitaria.

La stessa separazione dello spazio dedicato agli apparecchi per il gioco dalla restante struttura complessivamente a disposizione per lo svolgimento delle attività, mediante installazione di pannelli o pareti divisorie, e il distanziamento minimo di due metri tra i suddetti apparecchi non è volto a stabilire le regole di svolgimento dell’attività in concessione, così come l’art. 110 del r.d. n. 773 del 1931 e le disposizioni da esso richiamate, ma è funzionale a evitare comportamenti emulativi che potrebbero incentivare, anche per tale via, l’attrazione per il gioco.

Rientrano infatti nella competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di tutela della salute gli interventi volti a “ evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d'azzardo ” (Corte cost. 11 maggio 2017 n. 108); sicché è la stessa Corte costituzionale a ritenere che le scelte di ubicazione dei macchinari possano rilevare ai fini del contrasto alla ludopatia e quindi anche nella prospettiva della tutela della salute pubblica.

Quanto al pregiudizio economico derivante dalla necessità di rimuovere o stoccare gli apparecchi in esubero, in precedenti pronunciamenti (cfr. sentenza già citata n. 5176/2025) il Consiglio di Stato ha chiarito che la tutela della salute è prevalente rispetto alla massimizzazione del profitto e che la riduzione del numero di apparecchi è una conseguenza riflessa tollerabile a fronte dell'interesse pubblico primario che viene in gioco.

3.8. Sul divieto di fumo (quarto profilo di doglianza).

La parte ricorrente contesta il divieto di fumo nelle aree gioco, anche in presenza di impianti di aspirazione, ritenendolo irragionevole e discriminatorio rispetto ad altri esercizi commerciali.

3.9. Il motivo è infondato.

La correlazione tra dipendenza da gioco e tabagismo è scientificamente documentata.

Il divieto di fumo nelle sale gioco mira a spezzare il legame tra le due dipendenze e a costringere il giocatore ad allontanarsi fisicamente dall'apparecchio per fumare, creando così una pausa forzata che interrompe l'immersione ludica. La misura è dunque congrua e proporzionata rispetto all'obiettivo di tutela della salute e contrasto al GAP, rientrando pienamente nelle competenze regionali.

Ne deriva che il divieto di fumo nei luoghi dove sono installate le postazioni per il gioco è evidentemente una misura posta a tutela della salute, anche nel senso che impedisce lo svolgimento di un’attività piacevole in prossimità degli apparecchi per il gioco, così compulsando un allontanamento dalla “tentazione” al fine di soddisfare l’esigenza del fumatore.

3.10. Sulla violazione della libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e sul principio di proporzionalità.

Da ultimo, la ricorrente lamenta la violazione dell'art. 41 Cost., sostenendo che le misure siano sproporzionate e tali da causare il default dell'attività.

3.11. Il motivo è infondato.

La libertà di iniziativa economica non è assoluta ma può essere limitata per motivi di "utilità sociale" (art. 41, co. 2, Cost.). Nel settore del gioco d'azzardo, intrinsecamente "pericoloso" e soggetto a concessione, le restrizioni sono connaturali all'attività stessa.

La giurisprudenza ha chiarito che il sacrificio economico imposto (anche rilevante) non rende illegittima la norma se questa persegue in modo non arbitrario la tutela della salute. Le misure adottate dalla Regione Lazio (distanziamento, pausa, interruzione frequenza) non appaiono palesemente incongrue rispetto al fine di contrastare la ludopatia.

La contrazione dei ricavi è recessiva rispetto alla tutela della salute dei cittadini vulnerabili.

A ciò si aggiunga che, nella prospettiva del diritto dell’Unione europea, le restrizioni alle libertà economiche debbono sono giustificate se basate su motivi imperativi di interesse generale (Cgue, 8 settembre 2016, C-225/15) e se proporzionate (Cgue, 24 gennaio 2013, C-186/11).

In particolare, “ gli obiettivi perseguiti dalle normative nazionali adottate nell’ambito dei giochi e delle scommesse, considerati complessivamente, si ricollegano, di regola, alla tutela dei destinatari dei servizi interessati e, più in generale, dei consumatori nonché alla tutela dell’ordine sociale. Essa ha altresì sottolineato che siffatti obiettivi rientrano nel novero dei motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare limitazioni alla libera prestazione dei servizi ” (C.g.u.e., sez. VIII, 30 giugno 2011, C 212/08).

In tale contesto la disciplina italiana di settore è preordinata al soddisfacimento di interessi generali variegati, mirando a prevenire fenomeni di criminalità connessi alla gestione dei giochi e a tutelare la salute contrastando la ludopatia, con conseguenze sulla competenza legislativa (l’ordine pubblico e la sicurezza rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato e la tutela della salute rientra

nella competenza legislativa concorrente).

La disciplina dei giochi leciti è riconducibile alla “materia di «ordine pubblico e sicurezza» per le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per l’individuazione dei giochi leciti ”; nondimeno ciò non comporta che ogni aspetto concernente la disciplina dei giochi leciti ricada nella competenza statale sull’ordine pubblico, “ ben potendo le Regioni intervenire con misure tese a inibire il fenomeno della ludopatia ”, e quindi a tutela della salute (Corte cost. 27 febbraio 2019 n. 27) .

Ai fini dell'individuazione della materia nella quale si collocano le disposizioni censurate, “ si deve tener conto dell'oggetto, della ratio e della finalità della disciplina da essa stabilita, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi ”, così da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (Corte cost. 11 maggio 2017 n. 108).

3.12. Sulla questione di legittimità costituzionale.

Alla luce delle argomentazioni sopra esposte e della giurisprudenza costituzionale citata (sent. n. 108/2017 e n. 27/2019), le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente avverso la L.R. n. 5/2013 e s.m.i. appaiono manifestamente infondate.

Il legislatore regionale ha agito nell'ambito della propria competenza concorrente (tutela della salute), senza invadere la sfera esclusiva statale.

Il complesso delle prescrizioni, pertanto, risulta finalizzato a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, o comunque a “ prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo ” attraverso varie misure concrete (Corte cost. 27 febbraio 2019 n. 27).

Secondo la Corte di giustizia, infatti, “ la facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale, costituiscono altrettanti fattori idonei a favorire uno sviluppo della dipendenza dal gioco e delle spese eccessive legate a quest’ultimo e, di conseguenza, ad accrescere le conseguenze sociali e morali negative che vi si ricollegano, così come evidenziate da una costante giurisprudenza ” (C.g.u.e., 8 settembre 2009, C-42/07).

Le disposizioni censurate contengono quindi misure di prevenzione della ludopatia, mentre non si rinviene in dette disposizioni una finalità di ordine pubblico e sicurezza, “ attinente alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale ” (Corte cost. 11 maggio 2017 n. 108).

Né la circostanza che l’attuazione delle sopra richiamate prescrizioni possa richiedere alcuni accorgimenti tecnici consente di ricondurle alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza.

La tecnica non è infatti fine a sé stessa, non contiene, di norma, uno scopo intrinseco, costituendo piuttosto uno strumento a disposizione per perseguire gli scopi che l’ordinamento si prefigge.

Laddove la Corte costituzionale ha affermato che ricade nella materia dell’ordine pubblico e della sicurezza la disciplina delle “ modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti ” (Corte cost. 11 maggio 2017 n. 108) non ha inteso dire che sempre le prescrizioni tecniche siano finalizzate al mantenimento dell’ordine pubblico e della sicurezza, in quanto lo ha fatto in riferimento all’art.110 del r.d. n. 773 del 1931, come già indicato.

Infatti la Corte ha richiamato sul punto due precedenti pronunce (Corte cost. 27 febbraio 2010 n. 72 e 22 giugno 2006 n. 237).

Entrambe si riferiscono all'art. 110 del r.d. n. 773 del 1931, che attiene alla materia dell'“ordine pubblico e sicurezza”; l’art. 110 del r.d. n. 773 del 1931, dopo avere definito gli apparecchi e congegni per il gioco lecito al comma 7, dispone, per quanto di interesse in questa sede, che, “ al fine di garantire la prevenzione dei rischi connessi al gioco d'azzardo sono definite le regole tecniche finalizzate alla produzione degli apparecchi di cui al comma 7 nonché la regolamentazione amministrativa dei medesimi, ivi compresi i parametri numerici di apparecchi installabili nei punti di offerta ” (comma 7 ter ).

L’Agenzia delle dogane e dei monopoli, con determinazione primo giugno 2021 n. 172999/RU, ha stabilito le regole amministrative per la produzione, l’importazione, l’installazione e l’utilizzo in locali aperti al pubblico degli apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110 comma 7 del r.d. n. 773 del 1931, ivi compresi i parametri numerici dei medesimi apparecchi installabili nei punti di offerta.

Nel successivo art. 9 si legge che “ Il numero di apparecchi installabili è previsto in relazione alle diverse tipologie di punti di offerta individuati nell’articolo 7, nonché all’estensione della superficie degli stessi, secondo quanto riportato nei commi successivi ”, laddove l’art. 7 contiene l’elenco della “ tipologia dei punti di offerta ”.

In tale prospettiva la regolamentazione del numero di apparecchi installabili in ogni tipologia di locale è funzionale ad assicurare una uniforma applicazione delle regole che disciplinano le specifiche tipologie di locali nei quali possono essere installati.

Le regole tecniche per la produzione, l’importazione e la verifica degli apparecchi da intrattenimento approvate dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli con determinazione 18 maggio 2021 n. 151294/RU definiscono invece gli standard necessari a prevenire i rischi connessi al gioco d'azzardo (art. 110 comma 7 ter del r.d. n. 773 del 1931).

In tal senso detta regolamentazione tutela “ l’interesse pubblico ad una regolare e civile convivenza perseguite dal legislatore statale ”, considerato il “ carattere comune dei giochi ” in termini di “ aleatorietà e possibilità di vincite in denaro, cui si riconnette un disvalore sociale, la conseguente forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti e la probabilità altrettanto elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento degli stessi anche nel caso dei giochi leciti ”, con la precisazione che “ il luogo o il locale in cui si sono realizzati certi comportamenti (installazione ed uso di apparecchi da gioco) è solo un elemento fattuale che non può spostare l’ordine delle competenze ” (Corte cost. 27 febbraio 2010 n. 72).

Il fatto che la regolamentazione statale individui i parametri per la produzione e l’installazione degli apparecchi per il gioco non comporta che tutte le discipline tecniche di settore attengano alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza.

Dipende infatti dalla finalità che è attribuita alle regole tecniche.

Nel caso di specie le regole sono dettate, come visto, per finalità di prevenzione della ludopatia, potendosi al più ritenere che vi siano marginali profili che interessano altre materie.

Il contenuto dele disposizioni controverse, infatti, non incide direttamente sulla individuazione e installazione dei giochi leciti (invece disciplinato dalla normativa statale di cui alla disciplina sopra richiamata di cui all’art. 110 del r.d. n. 773 del 1931), ma su fattori che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili o immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni e, dall’altro, compulsare una pratica eccessiva del gioco (Corte cost. 10 novembre 2011 n. 300).

Sicché risulta rispettato il limite entro il quale la Regione, nell’esercizio della predetta competenza concorrente in materia sanitaria, può introdurre restrizioni al gioco pubblico, individuato nel fatto che il legislatore regionale non intervenga “ per contrastare il gioco illegale, né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e nemmeno per individuare i giochi leciti ” (Corte cost. 11 maggio 2017 n. 108).

La disposizione censurata persegue, piuttosto, in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranea alla materia della tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, e rientrante piuttosto nella materia di legislazione concorrente della tutela della salute (art. 117, comma 3, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale (Corte cost. 11 maggio 2017, n.108). Né la mancata definizione a livello nazionale di regole uniformi sul punto potrebbe costituire un ostacolo all’approvazione di norme specifiche a livello regionale (“ non potendosi ritenere che la mancanza di detto decreto paralizzi sine die la competenza legislativa regionale ”, così la Corte costituzionale nella sentenza n. 108 del 2017).

4. Alla luce delle ragioni sovraesposte - che trovano conforto nel recente arresto del Consiglio di Stato (n. 5176/2025) intervenuto su una fattispecie analoga - ed in ottemperanza alla sentenza di rinvio del Consiglio di Stato, una volta esaminate partitamente tutte le censure proposte, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

5. La complessità e la novità delle questioni sottese alla presente controversia giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA OI, Presidente

Ida Tascone, Referendario, Estensore

Francesco Baiocco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ida Tascone	CA OI

IL SEGRETARIO