Pubblicato il 13/01/2026

N. 00636/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09611/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9611 del 2023, proposto da Orizzonti Luminosi s.p.a., Cisalfa Sport s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall'avvocato Gianfranco Passalacqua, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in RO, via G. Vitelleschi 26;

contro

RO Capitale, in persona del legale rappresentante p.t ., rappresentata e difesa dall'avvocato Manuela Scerpa, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

nei confronti

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante p.t ., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in RO, via dei Portoghesi, 12;
Classic and Sport Cars s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 104/2022 del 16.12.2022, posta in pubblicazione all’Albo Pretorio di RO Capitale in data 30.12.2023, con la quale RO Capitale ha adottato il “ Regolamento sull’utilizzo degli immobili di RO Capitale per finalità d’interesse generale ”, nonché ogni ulteriore atto presupposto e connesso ove lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO Capitale e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il cons. NN AR EN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso in riassunzione notificato il 4 luglio 2023 (depositato in pari data), a seguito di trasposizione del ricorso straordinario, la Orizzonti Luminosi s.p.a. e la Cisalfa Sport s.p.a. hanno impugnato la deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 104/2022 del 16.12.2022, con la quale RO Capitale ha adottato il “Regolamento sull’utilizzo degli immobili di RO Capitale per finalità d’interesse generale”.

Avverso il suddetto regolamento le ricorrenti hanno articolato il seguente motivo di gravame:

- “Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; Violazione di legge, contraddittorietà, difetto di istruttoria, irragionevolezza, sviamento di potere”: le ricorrenti si dolgono dell’abrogazione delle pregresse deliberazioni capitoline e delle limitazione della possibilità di concedere i beni del demanio e del patrimonio indisponibile a coloro “che perseguono fini di interesse pubblico coerenti con quelli di RO Capitale”, denunciando una irragionevole disparità di trattamento nei confronti di soggetti quali la ricorrente. Censurano, inoltre, l’arbitrarietà del criterio di cui all’art. 23 del Regolamento nella parte in cui soggetti commerciali possono accedere alle concessioni “solo laddove l’attività commerciale svolta possa assolvere ad un interesse generale “in ragione del contesto territoriale nel quale il bene è collocato” o allorché, in alternativa, “in considerazione delle caratteristiche del bene, non sia possibile un passaggio dello stesso al patrimonio disponibile”, in quanto si tratterebbe di “circostanza del tutto irrilevanti ed avulse dalle valutazioni sino ad ora svolte dall’Ente (…) determinanti l’impossibilità della sua sdemanializzazione o conversione”. Il contrasto tra dette previsioni e la deliberazione n. 8789/1982 lederebbe il legittimo affidamento ingenerato nelle ricorrenti a seguito di una risalente permanenza nell’area, peraltro, derivante dalla necessità di assolvere ad un interesse pubblico proprio su richiesta dell’allora Comune di RO, ovvero per consentire la ristrutturazione di via dei Prati Fiscali e la creazione del nuovo svincolo Salario ristorando, al tempo stesso, le aziende che occupavano l’area interessata dall’opera pubblica viaria.

Il 10 luglio 2023 si è costituita in resistenza RO Capitale con memoria di stile.

Il 19 luglio 2023 si è costituito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Il 16 maggio 2024 le ricorrenti hanno depositato istanza di riunione del ricorso con altri giudizi aventi ad oggetto il medesimo provvedimento, tutti attivati da società che, medio tempore, si sono riunite in forma consortile “al fine di rappresentare congiuntamente i propri interessi al Dipartimento procedente, e nell’ambito di tale attività hanno presentato allo stesso un progetto di riqualificazione dell’area”.

In data 9 aprile 2025 il Ministero intimato ha depositato una memoria con cui ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva e richiesto l’estromissione dal giudizio.

Il 10 aprile 2025 le ricorrenti hanno chiesto il rinvio della trattazione del ricorso alla luce di una avviata interlocuzione con RO Capitale sull’utilizzo del compendio patrimoniale.

L’11 aprile 2025 RO Capitale ha depositato una memoria con cui ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e di legittimazione, in quanto la concessione di cui erano titolari le ricorrenti è scaduta da tempo e non rinnovabile automaticamente e, pertanto, l’atto impugnato non sarebbe immediatamente lesivo. L’Amministrazione Capitolina resiste poi nel merito delle doglianze.

All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la trattazione del ricorso è stata rinviata su richiesta non opposta delle ricorrenti in virtù della possibilità di definire stragiudizialmente la controversia.

Con memoria ex art. 73 c.p.a., depositata il 5 novembre 2025, le ricorrenti insistono nelle proprie difese e rappresentano la permanenza dell’interesse, in capo ai concessionari che si trovano nella medesima situazione, ad una soluzione concordata con l’Amministrazione per la quale hanno fatto richiesta di incontro, non ancora fissato alla data della memoria.

Alla pubblica udienza del 9 dicembre 2025 le ricorrenti chiedono il rinvio della trattazione della causa oltre ad insistere nell’accoglimento del gravame. RO Capitale si oppone alla richiesta.

Il ricorso viene trattenuto in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente disattesa la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso non ravvisandosi i presupposti di cui all’art. 73, co. 1-bis, c.p.a.

2. L’impugnativa è inammissibile.

3. Il titolo concessorio rilasciato alla parte ricorrente è scaduto.

Il rilascio di una concessione “per insediamento temporaneo”, come previsto dalla delibera n. 8789/1982, la quale si limitava a prevedere un affidamento per la durata di 5 anni a decorrere dal 15/11/83, in concomitanza con l’espropriazione dei terreni occupati dalla ricorrente, non avvalora alcun affidamento al rinnovo della concessione, tanto più tenendo conto della circostanza che la suddetta concessione non è stata più rinnovata con un provvedimento espresso.

La tesi per cui il rapporto sarebbe stato prorogato per facta concludentia è priva di fondamento; invero, “costituisce ius receptum (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. V, 26 settembre 2013, n. 4775) che quando una concessione di suolo pubblico sia scaduta, la tollerata occupazione del bene pubblico non radica alcuna posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo in capo all’occupante (anche ex concessionario), a tal fine essendo irrilevante anche il pagamento delle somme corrispondenti all’originario canone (anche se maggiorato), in quanto tali somme valgono solo a compensare l’occupazione sine titulo (C.d.S., Sez. V, 27 settembre 2004, n. 6277) e non essendo ammissibile il rinnovo di una concessione per facta concludentia , considerata l’impossibilità di desumere per implicito la volontà dell’Amministrazione di vincolarsi (C.d.S., Sez. V, 22 novembre 2005, n. 6489)” ( ex plur . C.d.S., sez. VII, 6.11.2024, n. 8862).

3.1. Acclarato che la società non è (più) titolare di una concessione, la sua pretesa a un certo assetto regolamentare in ordine ai criteri di affidamento dei beni demaniali da parte di RO Capitale non è in alcun modo né giuridicamente qualificata, né differenziata rispetto alla generalità dei consociati interessati alle vicende dei beni in proprietà pubblica.

3.2. Va in ogni caso soggiunto che le disposizioni relative alle finalità perseguite dai soggetti che aspirano alle concessioni sono prive di immediata lesività, in quanto l’art. 23 del regolamento gravato non esclude in assoluto le attività commerciali e, in ogni caso, la concreta lesione è rinviata ai futuri atti applicativi delle disposizioni impugnate (v. art. 11, ma anche 23 e ss. del Regolamento).

Le gravate disposizioni, in altri termini, fissano dei criteri che potranno assumere efficacia lesiva soltanto quando l’amministrazione avrà adottato gli atti applicativi necessari ad attualizzare i requisiti richiesti dal regolamento.

3.3. In termini analoghi in giurisprudenza è stato precisato altresì che un regolamento comunale che “individua, con previsioni generali e astratte, le tipologie di concessioni sottoposte al canone concessorio non ricognitorio, i relativi presupposti applicativi e i criteri di quantificazione del canone” non è immediatamente lesivo neppure nei confronti dei concessionari fintantoché non vengano emanati atti applicativi nei loro confronti, perché “è solo l’adozione dell’atto applicativo che concretizza ed attualizza la lesione e, soprattutto, differenzia l’interesse del singolo concessionario rispetto a quello di tutti gli altri concessionari che, rispetto all’annullamento della previsione normativa generale e astratta, si trovano nella medesima indifferenziata posizione”; né può rilevare “la circostanza che alcune disposizioni del regolamento possano prefigurare una incisione futura sulla sfera giuridica di chi ne risulterà in concreto destinatario, atteso che la lesione che radica l’interesse deve essere attuale e non può discendere da un pregiudizio allo stato solo futuro ed eventuale” [ ex plur ., Cons. Stato, sez. V, 2.11.2017, n. 5071, dove pure si evidenzia che “[l]’interesse all’annullamento del regolamento, invero, all’interno della “categoria” o della “classe” dei suoi potenziali destinatari è un interesse indifferenziato, seriale, adespota (nella sostanza un interesse diffuso): esso diventa interesse soggettivamente differenziato (e, quindi, interesse legittimo) solo nel momento in cui il regolamento è concretamente applicato nei confronti del singolo”)].

3.4. Tale principio - è stato ulteriormente chiarito - si applica “quand’anche il regolamento contenga previsioni attributive di poteri di natura vincolata o caratterizzati dalla discrezionalità tecnica”, ossia anche nell’ipotesi in cui “la disposizione regolamentare imponga di emanare un provvedimento avente un contenuto predeterminato, a seguito del riscontro di specifiche circostanze di fatto” (Cons. Stato, sez. IV, 13.2.2020, n. 1159).

4. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse.

5. Le peculiarità del caso giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO LB di NE, Presidente

NN AR EN, Consigliere, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN AR EN	IO LB di NE

IL SEGRETARIO