Pubblicato il 22/03/2025

N. 00386/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01010/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la UG

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1010 del 2023, proposto da
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Michele Benedetto, Giuseppe Perrone e Savino Tatoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Corato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Di Donna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

“per l''annullamento,

“- dell''ordinanza di demolizione n. 69 del 23.6.2023, notificata il 24.6.2023, emessa dal Comune di Corato, Settore IV – Assetto del Territorio, Arredo Urbano ed Agricoltura, in persona del Dirigente pro tempore, nei limiti di cui alla narrativa del presente atto;

della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 18596 del 14.4.2023, notificata il 26.4.2023, emessa dal Comune di Corato, Settore IV – Assetto del Territorio, Arredo Urbano ed Agricoltura, in persona del Dirigente pro tempore;

- di tutti gli altri presupposti, connessi, conseguenti e/o consequenziali comunque lesivi degli interessi dell''odierna parte ricorrente;

nonché per l''accertamento della destinazione d''uso commerciale dei suoli insistenti in Corato (BA), contrada-OMISSIS- – S.P. 231 s.n.c., censiti nel catasto terrenti di detto Comune al Foglio-OMISSIS-, particelle 450 e 351 golette;”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Corato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2024 il dott. Carlo Dibello e uditi gli avvocati Angelo Michele Benedetto e Savino Tatoli per la parte ricorrente e Michele Di Donna per il Comune resistente;

1. Con il gravame in epigrafe, i signori -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno impugnato l’ordinanza di demolizione n. 69 del 23.6.2023, notificata il 24.6.2023, emessa dal Comune di Corato, Settore IV – Assetto del territorio, arredo urbano ed agricoltura, in persona del Dirigente pro tempore , nei limiti dell’interesse e cioè limitatamente al “piazzale in parte pavimentato in cemento industriale ed in parte sterrato…”.

2. La ricostruzione della vicenda può riassumersi nei termini seguenti:

3. in data 30.1.2004 il Comune di Corato riceveva dal sig. -OMISSIS-, originario proprietario degli immobili per cui si controverte e dante causa degli odierni ricorrenti, la dichiarazione di interesse ex l. n. 326/2003 per la sanatoria del seguente illecito edilizio: “ Ristrutturazione di vecchio vano rurale … per destinarlo a locale di servizio per attività commerciale (esposizione e vendita auto)” (illecito localizzato in contrada-OMISSIS- – S.P. 231, foglio-OMISSIS-, particella 354).

4. In particolare, nella relazione tecnica allegata si precisava che: - “L’immobile oggetto della presente è una casa rurale realizzata prima del 1967; - … il fabbricato ha dimensioni di ml. 6,60 x 4,60 al lordo delle murature; - … le murature sono state in parte rifatte sulle vecchie fondazioni … (con) rifacimento della copertura …; - L’opera allo stato attuale non risulta essere intonacata e pavimentata”.

5. Si dichiarava, altresì, che: “… l’illecito edilizio per parziale ristrutturazione del vano rurale esistente … è stato ultimato nel mese di gennaio 2002 ”; a comprova di tanto veniva, altresì, allegata documentazione fotografica specifica dello stato del fabbricato oggetto di condono.

6. Alla suddetta dichiarazione seguiva la domanda di definizione dell’illecito edilizio datata 31.3.2004 avente a oggetto: “ristrutturazione di vecchio vano rurale … per destinarlo a locale di servizio per attività commerciale (esposizione e vendita auto)”.

7. Alla domanda di definizione venivano, oltre al resto, allegati i “ grafici dimostrativi del locale in agro di Corato ”, con annessa “ pianta piano terra ” descrittiva delle esatte dimensioni del manufatto oggetto delle opere abusive di ristrutturazione, rappresentato da un vano a piano terra di m. 6,00 x m. 4,00 (al netto delle murature perimetrali) x h/media m. 3,10 (3,50+2,70/2).

8. Con atto del 3.3.2006, il Dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Corato rilasciava il titolo abilitativo edilizio in sanatoria prot. n. 6113/04 (pratica n. 105/04): “… per le opere realizzate abusivamente in questo comune sull’area distinta in catasto al fg.-OMISSIS- p.lla 354, descritte in premessa ”; segnatamente, le opere edilizie abusive “descritte in premessa” erano: “… ristrutturazione vano rurale e cambio destinazione d’uso ad attività commerciale alla c.da -OMISSIS- al fg.-OMISSIS- p.lla 354 ”.

9. Seguiva in data 21.4.2011 il rilascio del titolo di agibilità in sanatoria: “… per le opere realizzate abusivamente … sull’area distinta in catasto al fg.-OMISSIS- p.lla 354, descritte in premessa e composte da n. 1 vano a piano terra” ; le opere abusive indicate in premessa erano ancora: “… consistenti in ristrutturazione vano rurale e cambio di destinazione d'uso ad attività commerciale” .

10. In data 2.3.2023 gli agenti del locale Comando di polizia metropolitana di Bari effettuavano un sopralluogo presso i terreni dei ricorrenti identificati in catasto al foglio-OMISSIS-, particelle 351 e 450, rilevando a quella data, come da verbale trasmesso al Comune il 14.3.2023, la realizzazione delle seguenti, ulteriori opere edilizie abusive, quali: - […] un manufatto adibito a guardiola … avente dimensioni 2,58 m x 3,20 m con altezza massima e minima pari a 2,7 m x 2,56 m, posizionato su basamento in cemento, dotato di impianto elettrico, di condizionamento, con porta d’ingresso e n. 3 finestre … e con tettoia sporgente 4,97 m; - in sequenza una piccola struttura, collocata su basamento di cemento … Il manufatto risulta dotato di impianto elettrico, di porta e finestra sul prospetto principale, adibito ad ufficio. Le sue dimensioni sono: altezza 2,43 m, larghezza 3,08 m e lunghezza 2,50 m; - attiguo alla precedente struttura, su un basamento in cemento industriale, un box rettangolare … avente dimensione larghezza 4,21 m, lunghezza 1,87 m, altezza 2,21 m; - sul lato opposto … n. 4 tettoie in struttura metallica … con copertura di pannelli lamierati, di dimensioni unitarie: altezza minima 2,00 m e massima 2,53 m, larghezza 4,20 m e lunghezza 4,00 m; - n. 4 box in struttura metallica, chiusi su tutti i lati … aventi dimensioni unitarie: altezza 2,63 m, larghezza 4,20 m e lunghezza 4,03 m; - n. 8 tettoie in struttura metallica … (tutte) delle seguenti dimensioni: … larghezza 4,03 m, altezza minima 2,17 m, massima 2,52 m, larghezza 1,52 m …; - intera area pertinenziale esterna, rappresentata da piazzale in parte pavimentato in cemento industriale ed in parte sterrato oltre a rampa a servizio del piano interrat o, avente dimensioni 26,30 m x 7,33 m e altezza 3,69 m, al termine della quale si accedeva a n. 2 vani di dimensioni 6,54 m x 6,31 m, separati da un divisorio interno di 1,50 m e altezza 3,60 m”.

11. Seguiva, pertanto, la comunicazione prot. n. 18596 del 14.4.2023 di avvio del procedimento finalizzato all’adozione dell’ordinanza di demolizione delle opere abusive così realizzate, su cui non pervenivano osservazioni e/o controdeduzioni da parte dei ricorrenti.

12. Con determinazione dirigenziale n. 69 del 23.6.2023, dunque, il Settore IV Assetto del territorio, Arredo urbano ed Agricoltura del Comune di Corato ingiungeva ai signori -OMISSIS- (in qualità di usufruttuario degli immobili), al sig. -OMISSIS- (quale proprietario) e al sig. -OMISSIS- (in qualità di legale rappresentante della -OMISSIS- s.r.l.s. locataria del compendio immobiliare in parola) la demolizione delle opere abusive accertate, rilevando che “… le opere innanzi descritte ricadono … in zona omogenea E – agricola del vigente P.R.G. e sono state realizzate in assenza di: - titoli autorizzativi; - adempimenti in materia di edilizia sismica; - accertamento di compatibilità paesaggistica, di cui all’art. 91 delle NTA del P.P.T.R., interferendo gli stessi con l’UCP – paesaggi rurali e con l’UCP – reticolo idrografico di connessione del P.P.T.R.; comportando un incremento del carico urbanistico, dovuto all’utilizzo dell’intero compendio immobiliare per finalità commerciali, in contrasto con le previsioni di P.R.G. e in difetto di distanze prescritte dal Codice della Strada fuori dai centri abitati”.

13. Contestualmente, si dava avviso, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, che, decorso il termine concesso per l’adempimento, le opere abusive e le aree di sedime, con quelle ulteriormente necessarie, sarebbero state acquisite di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune (precisamente, l’intera particella 351, per mq. 2176 e quota parte dell’adiacente particella 450, per mq. 700).

14. I signori -OMISSIS- e -OMISSIS- sono insorti avverso la predetta ordinanza di demolizione innanzi al T.a.r. e ne hanno chiesto l’annullamento in parte qua oltre che l’accertamento della destinazione d’uso commerciale dei terreni antistanti il fabbricato condonato, precisando, infatti, di avere interesse esclusivamente per le opere consistite nella realizzazione del “ piazzale in parte pavimentato in cemento industriale ed in parte sterrato”, in quanto, a loro opinare, sostanzialmente legittimate: (i) dal provvedimento di condono n. 6113/04, (ii) dal carattere di pertinenza urbanistica dell’opera, (iii) dalla sopravvenienza del vincolo paesaggistico previsto sulle aree dal P.P.T.R. UG, (iv) dalla presenza di una parte dell’area consistente in “semplice” sterrato.

15. Le censure poste a base del ricorso sono state articolate nei seguenti termini: I. La destinazione d’uso commerciale dei suoli contraddistinti nel catasto del Comune di Corato al Foglio-OMISSIS-, p.lle 450 e 351. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Violazione del principio del legittimo affidamento. II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, co. 1, lett. e.6, 22, 31 e 37 del D.P.R. n. 380/2001. Violazione e falsa applicazione del Delibera n. 176 del 16.2.2015 e, in particolare, dell’art. 91 delle NN.TT.AA. del vigente P.P.T.R. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

16. I signori -OMISSIS- sostengono, con il primo motivo, che il loro dante causa, sig. -OMISSIS-, avrebbe richiesto all’amministrazione in data 31.1.2004 il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per “ opere di ristrutturazione e cambio di destinazione d’uso ad attività commerciale del locale e dei relativi suoli di cui alle p.lle 450 e 351 ” (così a pag. 3 del ricorso).

16. Affermano, pertanto, che: “ L’oggetto del condono edilizio consisteva, dunque, nelle seguenti opere: - cambio di destinazione d’uso dei fondi … da agricolo a commerciale …; - ristrutturazione del vecchio vano rurale con cambio di destinazione d’uso da agricolo a commerciale …” (pag. 5).

17. Conseguentemente, assumono che il provvedimento di condono prot. n. 6113/04 (pratica n. 105/04) del 3.3.2006 sarebbe stato rilasciato dalla p.a. locale: “… non solo per le opere di ristrutturazione del vano rurale … ma anche e soprattutto per il cambio di destinazione … delle particelle nn. 450 e 351” ; così, riferiscono ancora i ricorrenti che: “… per un mero errore materiale il provvedimento ometteva di citare tra i fondi oggetto di condono anche la p.lla 351 ” (pag. 7).

18. Precisano, ancora, che l’opera consistente nel “piazzale in parte pavimentato in cemento industriale ed in parte sterrato” (oggetto d’interesse) sia stata realizzata dopo l’anno 2008 (insieme al piano interrato e alla connessa rampa di accesso).

19. Il Collegio rileva che sia la dichiarazione di interesse alla definizione di illecito edilizio del 30.1.2004, sia la domanda di definizione dell’illecito del 31.3.2004, hanno avuto a oggetto, in via esclusiva, l’avvenuta realizzazione di opere di “ristrutturazione di vecchio vano rurale”, mediante rifacimento delle murature perimetrali e del solaio di copertura, a tal riguardo precisandosi per l’appunto che: “… l’illecito edilizio per parziale ristrutturazione del vano rurale esistente … è stato ultimato nel mese di Gennaio 2002”.

20. Può quindi affermarsi che nella domanda di condono proposta nel 2004 non v’è alcun riferimento a opere e/o interventi realizzati nel termine ex lege sui terreni antistanti il manufatto rurale (identificati alle p.lle nn. 450 e 351), che acclarino un intervenuto cambio di destinazione d’uso anche degli stessi da agricolo a commerciale.

21. Né può fondatamente sostenersi che la domanda di condono riguardasse il “piazzale in parte pavimentato in cemento industriale ed in parte sterrato” (intervento per cui si controverte), in quanto realizzato, si ripete, soltanto dopo il 2008, come ammesso dagli stessi ricorrenti.

22. Depone in tal senso anche la documentazione fotografica allegata alla dichiarazione di interesse del 30.1.2004, che attesta l’avvenuta realizzazione, esclusivamente, delle opere di ristrutturazione del preesistente fabbricato rurale (unico manufatto posto in evidenza, peraltro circondato dalla chiara presenza di vegetazione incolta).

23. La possibilità di estendere il provvedimento di condono anche al cambio di destinazione d’uso delle opere realizzate sulla particella 351 è smentita, così come sostenuto dalla difesa dell’amministrazione comunale, anche volgendo lo sguardo alla planimetria delle dimensioni del manufatto ristrutturato allegata alla domanda di definizione del 30.3.2004, da cui si evince l’esistenza, esclusivamente, di un vano a piano terra della superficie complessiva di circa 30 mq.

24. Appare perciò ragionevole ritenere che il provvedimento di sanatoria prot. n. 6113/04 del 3.3.2006 abbia conseguentemente riguardato anch’esso, in via esclusiva, le opere edilizie abusive “… consistenti in ristrutturazione vano rurale e cambio destinazione d’uso ad attività commerciale” limitatamente alla particella 354.

25. Anche il provvedimento di rilascio dell’agibilità in sanatoria del 21.4.2011, di cinque anni successivo, ha avuto sempre a oggetto esclusivamente le opere abusive di “ristrutturazione vano rurale e cambio di destinazione d'uso ad attività commerciale …”, precisando altresì che le stesse fossero “composte da n. 1 vano a piano terra.

26 D’altra parte, il Collegio non può mancare di ricordare che la corretta interpretazione di un provvedimento amministrativo procede secondo le regole che il codice civile dedica all’interpretazione del contratto, ritenute applicabili in relazione agli atti amministrativi, pur dovendosi tener presente che il provvedimento amministrativo, quale species del genus dell’atto amministrativo è atto unilaterale posto in essere nell’esercizio di una potestà pubblicistica.

27. Uno dei canoni fondamentali in materia è rappresentato dalla regola della interpretazione complessiva dell’atto – ex art.--OMISSIS-del codice civile - secondo la quale l’atto va interpretato nel complesso delle sue disposizioni, così come rileva anche la regola per cui occorre tener conto del comportamento tenuto dall’amministrazione e del privato in epoca anteriore, coeva e successiva all’emanazione dell’atto.

28. In applicazione di siffatti canoni ermeneutici non si rintracciano elementi a favore di una interpretazione estensiva del provvedimento di sanatoria del 2006.

29. Detto atto deve essere inteso inequivocabilmente alla stregua di “ titolo abilitativo edilizio in sanatoria per le opere realizzate abusivamente in questo Comune sull’area distinta in Catasto al fg.-OMISSIS- p.lla 354, descritte in premessa”, vale a dire “ristrutturazione vano rurale e cambio destinazione d’uso ad attività commerciale alla c.da -OMISSIS- al fg.-OMISSIS- p.lla 354.”

30. A fronte dell’oggetto specifico della domanda di condono, il provvedimento di sanatoria prot. n. 6113/04 del 3.3.2006 non poteva che riguardare, in via esclusiva, le opere edilizie abusive “… consistenti in ristrutturazione vano rurale e cambio destinazione d’uso ad attività commerciale limitatamente alla particella 354.

31. In tutti gli atti e i provvedimenti su citati, dunque, non v’è traccia alcuna di opere e/o interventi abusivamente realizzati sui fondi antistanti il fabbricato rurale [identificati alle p.lle nn. 351 e 354 (oggi 450)].

32. E’, dunque, priva di fondamento la pretesa dei ricorrenti di estendere gli effetti del condono anche a un ipotetico cambio di destinazione d’uso dei suoli, per una superficie di circa 7.000 mq. complessivi (sommando le p.lle 351 e 354) e che non trova alcun riscontro negli atti del procedimento di sanatoria concluso nel 2006.

32. Va ricordato sul punto l’insegnamento giurisprudenziale in forza del quale “… la natura straordinaria della sanatoria da condono edilizio esclude che si possano inferire in via puramente interpretativa profili di sanatoria non risultanti dai titoli assentiti”; - e ancora: “… non è sufficiente l’indicazione dei mappali nella domanda di condono per comprendere nel provvedimento di condono anche le opere che ivi insistono, se tali opere non sono state dettagliatamente indicate, realizzate nel periodo oggetto di condono e considerate negli atti di liquidazione dell’oblazione … la specialità della normativa sul condono edilizio, attesa la sua natura derogatoria ed eccezionale, ne impone una lettura di stretta interpretazione, con la conseguenza che esso non si estende ad opere non espressamente indicate e condonate” (Cons. Stato, sez. VI, 9 aprile 2021, n. 2895; idem, sez. V, 28 settembre 2015 n. 4506; cfr., altresì, in fattispecie del tutto analoghe, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 8 novembre 2019, n. 2348 e T.a.r. Toscana, sez. III, 6 giugno 32014, n. 998).

33. Ne discende che correttamente è stata ingiunta la demolizione del piazzale realizzato in difetto di titolo edilizio originario e non restituito a legalità con un provvedimento di sanatoria dell’abuso realizzato nel 2008.

34. Col secondo motivo i sigg. -OMISSIS- denunciano la presunta illegittimità dell’ordinanza di demolizione nella parte in cui è stata ingiunta la rimozione del piazzale pavimentato (insistente sulla sola p.lla n. 450), che rappresenterebbe una mera “pertinenza urbanistica” del fabbricato ad uso commerciale (anch’esso insistente sulla sola p.lla 450); di tal ché i ricorrenti congetturano che tale opera “… avrebbe dovuto essere tutt’al più preceduta da una DIA, in assenza della quale, come noto, l’Amministrazione comunale può comminare la sola sanzione pecuniaria”.

35. La tesi dei ricorrenti propone una lettura parcellizzata delle opere edilizie costruite in assenza di titolo edilizio che non può essere condivisa dovendo invece privilegiarsi una visione d’insieme del contesto immobiliare sul quale le opere hanno prodotto un impatto sul piano urbanistico alterandone l’assetto al punto da provocare un incremento del carico urbanistico.

36. In questa prospettiva, va rilevato che il verbale di sopralluogo redatto dalla Polizia metropolitana di Bari il 2.3.2023 e l’ordinanza di demolizione n. 69 del 23.6.2023 (che integralmente lo richiama) descrivono dettagliatamente l’avvenuta realizzazione di un insieme sistematico di opere abusive (come prima trascritte) complessivamente orientato a un’illegittima alterazione urbanistica dell’area in senso commerciale del tutto incompatibile con la sua destinazione agricola, nell’ambito del quale strutturalmente e funzionalmente s’innesta anche l’opera costituita dal “piazzale in parte pavimentato in cemento industriale ed in parte sterrato”; ed anzi, pare al Collegio di poter notare che è proprio il piazzale ad essere preordinato e funzionale all’utilizzo delle altre opere abusive riscontrate in loco, quali i numerosi manufatti consistenti in tettoie e box in strutture metalliche, che insieme evidenziano l’esistenza di un complesso immobiliare evidentemente ormai trasformato in un’area per il deposito delle autovetture.

37. Di qui il chiaro riferimento contenuto nel provvedimento impugnato al “ compendio immobiliare sito in C.da-OMISSIS- – S.P. 231, ricadente sui terreni censiti in Catasto al Fg.-OMISSIS-, p.lla 351 e 450”; rilevando che il complesso delle opere abusive ivi realizzate comportano “… un incremento del carico urbanistico, dovuto all’utilizzo dell’intero compendio immobiliare per finalità commerciali, in contrasto con le previsioni di P.R.G. e in difetto di distanze prescritte dal Codice della Strada fuori dai centri abitati”.

38. La natura pertinenziale dell’ampio piazzale è d’altronde smentita dalle dimensioni imponenti dello stesso con riferimento al piccolo fabbricato rurale oggetto di condono.

39. Anche la tesi della assoggettabilità a mera d.i.a. dell’opera in questione e della conseguente applicabilità della sola sanzione pecuniaria appare non fondata dal momento che la sussistenza di un vincolo paesaggistico nel sito di interesse esige la preventiva autorizzazione paesaggistica indipendentemente dalla natura del titolo edilizio richiesto e legittima la sanzione demolitoria adottata dall’Amministrazione (Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2023, n. 4667; T.a.r. Campania, Napoli, sez. IV, 3 aprile 2023, n. 2090).

40. In merito al carattere sopravvenuto del vincolo paesaggistico derivante dal P.P.T.R si richiama l’insegnamento giurisprudenziale per il quale “Il vincolo paesaggistico su un'area, ancorché sopravvenuto all'intervento edilizio, non può restare senza conseguenze sul piano giuridico, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l'onere procedimentale di acquisire il prescritto parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine alla assentibilità della domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, essendo tale valutazione funzionale all'esigenza di vagliare l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con lo speciale regime di tutela del bene compendiato nel vincolo” (Cons. Stato, sez. VI, 28 luglio 2022, n. 6671; idem, 21 luglio 2017, n. 3603; 7 maggio 2015, n. 2297).

41. La tesi dei ricorrenti è dunque infondata e con essa il ricorso proposto.

42. Le spese processuali possono essere compensate in ragione della evoluzione della vicenda.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la UG (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere, Estensore

Lorenzo Ieva, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carlo Dibello	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO