Pubblicato il 21/04/2026

N. 00751/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02073/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2073 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Ce.Di.P. - Centro Diagnostico Polispecialistico Sant’Alfonso - S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Brancaccio e Alberto La Gloria, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Brancaccio in Salerno, l.go Dogana Regia 15;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, Società Dott.ri DO & PA CA - Diagnostica Medica S.r.l., non costituiti in giudizio;

quanto al ricorso introduttivo

per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza della società ricorrente del 20.7.2024 con la quale è stato chiesto all’A.S.L. Salerno di provvedere alla modifica del tetto di struttura già assegnatole per l’anno 2023 e, in via provvisoria, anche per l’anno 2024 per la branca di “radiologia diagnostica” e alla conseguente correzione dello stesso ai sensi dell’Allegato A - Relazione tecnica alla D.G.R.C. n. 800/2023;

quanto ai motivi aggiunti depositati in data 14.4.2025,

per l’annullamento:

- della nota del Direttore U.O.C. Assistenza Accreditata dell’A.S.L. Salerno prot. n. 0033745-2025 del 7.2.2025 (depositata in giudizio e comunicata in pari data), con la quale si è dato espresso riscontro all’istanza della società ricorrente del 20.7.2024 (di modifica e di correzione del tetto di spesa di struttura già assegnatole per la branca di “radiologia diagnostica” per l’anno 2023 e, in via provvisoria, anche per l’anno 2024), ritenendola non accoglibile;

- dell’allegata nota istruttoria (relazione) della U.O.C. Assistenza Accreditata dell’A.S.L. Salerno prot. n. 229701 del 29.11.2023, ove sarebbero stati esplicitati i criteri seguiti per la determinazione del tetto di spesa di struttura della società ricorrente per gli stessi anni;

- ove e per quanto occorra, della nota di trasmissione dell’anzidetta relazione alla Giunta Regionale della Campania prot. n. 231029 del 30.11.2023;

- di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e conseguenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.S.L. di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. LL OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto dirigenziale n. 529 del 4.8.2023 della Giunta Regionale della Campania è stato disposto l’accreditamento istituzionale definitivo della struttura ricorrente per le attività di Radiodiagnostica e di Recupero e Rieducazione Funzionale (FKT), dando atto del pregresso contenzioso instaurato da tale struttura per ottenere l’accreditamento in tali settori.

Con DGRC n. 800 del 29.12.2023 la Giunta regionale ha approvato “ i criteri per la programmazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa, da assegnare a ciascuna struttura privata accreditata per la specialistica ambulatoriale per l’esercizio 2023 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2024, dettagliatamente esposti nell’Allegato A – Relazione Tecnica alla presente delibera ”, nonché “ i conseguenti conteggi dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa, da assegnare a ciascuna struttura privata accreditata per la specialistica ambulatoriale per l’esercizio 2023, esposti nell’ Allegato n. 1.1 - “Quadro delle prestazioni da privato soggette alla Spending Review (DL 95/2012 e s.m.i.)”, declinato per l’esercizio 2023 per branca e per ASL nell’Allegato n. 1.2, e le tabelle di cui agli Allegati da n. 2.1 a n. 2.10, che fissano i volumi e i limiti di spesa di ciascuna struttura privata accreditata per l’esercizio 2023 ” ed i relativi schemi contrattuali da sottoscrivere nei rapporti tra A.S.L. e strutture private accreditate.

Nell’allegato 2.5 dedicato alla Radiologia Diagnostica alla struttura ricorrente è stato assegnato un tetto di spesa per l’anno 2023 pari a: 1153 prestazioni, € 59.045 lordi ed € 52.305 netti con indicazione in nota della proposta da parte dell’A.S.L. di un tetto annuo di € 156.916, applicato per il 2023 per 1/3.

In data 1.3.2024 la struttura ricorrente ha poi sottoscritto il contratto ex art. 8 quinquies D.Lgs. n. 502/1992 per la branca di radiologia diagnostica, con il quale le sono stati assegnati i seguenti limiti di spesa: € 59.044,88 per l’anno 2023 e in via provvisoria € 164.735,75 per l’anno 2024, nonché di € 52.305,17 per l’anno 2023 e in via provvisoria, € 145.931,88 per l’anno 2024, applicando le tariffe vigenti nel corso dell’esercizio ed al netto della compartecipazione dell’utente.

Con istanza datata 18.7.2024 (inviata a mezzo p.e.c. in data 20.7.2024) la società ricorrente ha chiesto all’A.S.L. di Salerno “ di volere provvedere alla modifica del tetto di spesa di struttura già assegnatole per la branca di “radiologia diagnostica” … e alla conseguente correzione dello stesso, eventualmente attingendo agli “accantonamenti centralizzati previsti nell’Allegato 1.1” alla D.G.R.C. n. 800/2023, prendendo all’uopo in considerazione:

- in primo luogo, l’ipotesi di calcolo di cui al criterio territoriale per le strutture sanitarie della stessa tipologia (fascia C) presenti all’interno dello stesso comprensorio di riferimento (che restituisce un importo lordo da assegnare alla scrivente società pari ad € 418.690,33 al lordo e di € 370.898,66 al netto);

- in via subordinata, l’ipotesi di calcolo di cui al criterio che prende in considerazione le strutture sanitarie della stessa tipologia (fascia C) presenti all’interno di tutta l’A.S.L. Salerno (che restituisce un importo lordo da assegnare alla scrivente società pari ad € 342.189,25 al lordo e di € 303.129,87 al netto);

- in via ulteriormente subordinata, l’ipotesi di calcolo di cui al criterio che prende in considerazione la media del tetto di spesa delle cinque strutture sanitarie che hanno avuto, per la stessa tipologia (fascia C), il valore economico più basso per l’anno 2023 (che restituisce un importo lordo da assegnare alla scrivente società pari ad € 222.529,80 al lordo e di € 197.129,00 al netto) ”.

A fondamento di tale istanza la ricorrente ha posto:

- quanto previsto dall’all. A – Relazione tecnica alla DGRC n. 800/2023 in ordine alla possibilità di modificare l’importo assegnato ad un centro privato qualora l’A.S.L. competente per territorio rilevi un qualsiasi disguido in sede di assegnazione del tetto di spesa di struttura (per esempio, un nuovo accreditamento e/o una situazione particolare non già valutata adeguatamente) e che in tal caso la stessa A.S.L. potrebbe provvedere alla conseguente correzione eventualmente attingendo agli “accantonamenti centralizzati previsti nell’Allegato 1.1”;

- la considerazione della non intellegibilità dell’importo assegnatole nell’allegato 2.5. a tale DGRC, in quanto non sarebbero comprensibili le ragioni che hanno portato l’A.S.L. a proporre alla Regione tale tetto di spesa;

- la necessità di un maggiore approfondimento istruttorio della situazione della ricorrente, tenuto conto del nuovo accreditamento della stessa;

- la possibilità per l’A.S.L. di prendere in considerazione altri criteri per la fissazione di un budget da applicare alla ricorrente, vale a dire quelli indicati anche nelle conclusioni dell’istanza (il criterio territoriale che prende in considerazione le strutture sanitarie della stessa tipologia – fascia C – presenti all’interno dello stesso comprensorio di riferimento; il criterio che prende in considerazione le strutture sanitarie della stessa tipologia presenti all’interno di tutta l’A.S.L. Salerno; il criterio che prende in considerazione la media del tetto di spesa delle cinque strutture sanitarie che hanno avuto, per la medesima branca il valore economico più basso per l’anno 2023);

- la considerazione per cui ciascuno di questi criteri di calcolo avrebbe portato ad attribuire alla ricorrente un tetto di spesa sensibilmente più alto.

2. Con il ricorso introduttivo (notificato in data 6.12.2024 e depositato in data 13.12.2024) la ricorrente ha agito ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio – inadempimento dell’A.S.L. sull’istanza del 18.7.2024.

La ricorrente ha censurato tale silenzio per violazione degli artt. 1, 2, 2 bis, 3, 7 e 10 bis della L. 241/1990, nonché dell’art. 97 Cost., dell’all. A alla DGRC n. 800 del 29.12.2023 e dei principi del giusto procedimento, di trasparenza, correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa.

La ricorrente ha quindi concluso per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio dell’A.S.L. e dell’obbligo della stessa a provvedere, nonché per la nomina di un Commissario ad acta.

3. Si è costituita l’A.S.L. ed ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso avverso il silenzio per essere già stato adottato il provvedimento di assegnazione del tetto di struttura nell’ambito della DGRC n. 800/2023 (ormai divenuta inoppugnabile per intervenuto decorso del termine di decadenza); per l’effetto, l’istanza del luglio 2024 della ricorrente sarebbe stata volta a sollecitare l’esercizio di un potere di riesame da parte dell’A.S.L., con conseguente insussistenza dell’obbligo di provvedere di quest’ultima;

- l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza della ricorrente, avendo questa sottoscritto contratto ex art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/1992 recante clausola di salvaguardia;

- l’improcedibilità del ricorso in ragione dell’intervenuto riscontro esplicito all’istanza suddetta, giusta nota prot. n. 33745 del 7.2.2025 ed allegate note prot. nn. 23129 del 30.11.2023 e 229701 del 29.11.2023;

- l’infondatezza nel merito del ricorso.

4. In effetti, con la nota prot. n. 33745 del 7.2.2025 l’A.S.L. ha risposto quanto segue in ordine all’istanza della ricorrente:

“ non è possibile accogliere la richiesta di correzione del tetto di spesa in quanto l'assegnazione dei budget, per entrambe le branche oggetto della richiesta relativamente all' anno 2023 ed al provvisorio 2024 dal momento che tale assegnazione ha seguito criteri chiaramente esplicitati nella nota prot. n. 2297012 del 29.11.2023 (che si allega per comodità di consultazione) che costituisce l'istruttoria effettuata dalla scrivente direzione per ottemperare alle richieste della Regione Campania, cui la medesima nota è stata inviata, circa eventuali criticità presenti nelle diverse realtà aziendali per poter procedere alla determinazione dei tetti 2023 e 2024.

Tali criteri sono stati accolti dalla regione Campania che li menziona negli allegati alla DGRC n.800/2023 ritenendoli pertanto congrui.

Inoltre si precisa che la S.V. ha regolarmente sottoscritto i contratti per gli anni in questione, e pertanto accettato tutto quanto contenuto nell'accordo, ivi compreso la clausola di salvaguardia ”.

Con la nota prot. n. 23129 del 30.11.2023 la Direzione Generale dell’A.S.L. di Salerno ha poi trasmesso alla Giunta Regionale della Campania la nota prot. 229701 del 29.11.2023, al fine di indicare le situazioni di criticità presenti nell’ambito dell’A.S.L..

Con la nota prot. 229701 del 29.11.2023 l’U.O.C. Assistenza Accreditata dell’A.S.L. ha segnalato ai Direttori Generale, Sanitario ed Amministrativo con riferimento alla ricorrente ed in ordine alla branca di F.K.T. l’inapplicabilità di quanto previsto dall’all. B alla DGRC n. 215/2022 in ordine alla possibilità di utilizzare le risorse allo scopo appositamente accantonate entro i limiti complessivi di spesa imposti dalla normativa vigente in presenza di strutture accreditate ex novo ed ai fini dell’attribuzione del budget iniziale da quantificare sulla base della produzione registrata in casi similari.

Nel senso dell’inapplicabilità di tale previsione tale Unità ha sottolineato che si è in presenza di un budget di branca indistinto.

L’unica soluzione ipotizzabile sarebbe stata “ quella di far partecipare anche la presente Struttura alla ripartizione del budget complessivo ”, con segnalazione però della criticità per cui le risorse attribuite all’A.S.L. sarebbero già ampiamente sottostimate rispetto al fabbisogno espresso dalla popolazione residente e, per l’effetto, la sottrazione alle altre strutture di risorse per contrattualizzare una nuova struttura “ finirebbe col creare ancora maggiori difficoltà in termini di offerta di prestazioni su alcune zone del territorio dell'A.S.L. ”.

5. Con ricorso per motivi aggiunti (notificato in data 7.4.2025 e depositato in data 14.4.2025) la ricorrente ha chiesto l’annullamento di tali atti per i motivi come di seguito rubricati:

“ VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 8 BIS E 8 QUINQUIES D.LGS. 30.12.1992 N. 502 E S.M.I. - ARTT. 1, 2 E 3 L. 7.8.1990 N. 241 E S.M.I. - ARTT. 32 E 97 COST.) - VIOLAZIONE DELLE DELIBERE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA CAMPANIA N. 215 DEL 4.5.2022 (ALLEGATO A – RELAZIONE TECNICA E ALLEGATO B - METODOLOGIA) E N. 800 DEL 29.12.2023 (ALLEGATO A - RELAZIONE TECNICA) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEI PRESUPPOSTI - DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE - ERRONEITÀ - ARBITRARIETÀ - PERPLESSITÀ - ABNORMITÀ - ILLOGICITÀ - TRAVISAMENTO - SVIAMENTO) - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITA’, BUON ANDAMENTO E CORRETTEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ”;

l’A.S.L. avrebbe non correttamente interpretato l’istanza della ricorrente, perché mentre tale istanza sarebbe relativa alla branca di radiologia diagnostica le note citate dalla stessa nella nota prot. n. 33745 del 7.2.2025 riguarderebbero la diversa branca di FKT, estranea alla richiesta di modifica del tetto di struttura;

per l’effetto, nessun criterio di determinazione del budget sarebbe stato espresso per la branca oggetto di giudizio nelle note impugnate;

ad ogni modo, gli atti impugnati sarebbero comunque viziati per difetto assoluto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, perché la modifica del tetto di struttura della ricorrente sarebbe imposto non solo dall’all. A alla DGRC n. 800/2023, bensì anche da analoga previsione contenuta nell’all. B alla DGRC n. 215/2022;

da tali DDGGRRCC sarebbe ricavabile un’indicazione operativa circa la metodologia o criterio da seguirsi per la determinazione del budget per i nuovi accreditamenti (ovvero quello della “valutazione del budget di situazioni similari”), nonché il principio di carattere generale per il quale le strutture private accreditate avrebbero sempre la possibilità di chiedere alla competente A.S.L. una correzione del proprio tetto di spesa (che l’Azienda sarebbe espressamente tenuta a valutare);

la ragione ostativa opposta dall’A.S.L. sarebbe comunque erronea, in quanto: relativa alla branca di FKT; non vi sarebbe stata alcuna previa istruttoria ai fini della predeterminazione del budget della ricorrente; non sarebbero comprensibili le ragioni del diniego opposto alla ricorrente; nessun recepimento di pretesi “criteri” dell’A.S.L. vi sarebbe stato da parte della Regione; i criteri regionali non sarebbero ostativi all’accoglimento dell’istanza; non rileverebbe la clausola di salvaguardia, essendo l’istanza della ricorrente esercizio di facoltà ammessa dalla normativa regionale di settore;

- inoltre, le considerazioni svolte nelle note impugnate in relazione alla branca di FKT non sarebbero applicabili alla branca di radiologia diagnostica, per la quale gli accantonamenti centralizzati sarebbero stati previsti dall’all. 1.1 alla DGRC n. 800/2023;

- del resto, la stessa A.S.L. non avrebbe predeterminato alcun criterio, avendo rimesso alla valutazione della Regione Campania il budget da attribuire alla ricorrente per la branca di FKT;

- sul piano sostanziale l’A.S.L., non potendo utilizzare il criterio del dato storico della spesa degli anni pregressi, avrebbe dovuto utilizzare uno dei criteri proposti dalla ricorrente nell’istanza del luglio 2024; peraltro, la stessa Regione nelle DDGGRRCC n. 215/2022 e 800/2023 avrebbe previsto che la determinazione del tetto di spesa di struttura per i nuovi soggetti accreditati sarebbe dovuta avvenire “in base alla valutazione del budget di situazioni similari”, sancendo che dovrebbe essere attribuito “un budget iniziale quantificato sulla base della produzione registrata in casi similari”; nell’all. A.1 alla DGRC n. 215/2022 la Regione avrebbe sancito che per il primo esercizio dovrebbe assegnarsi in relazione ad alcuni nuovi accreditamenti l’80% del valore medio regionale dei centri che svolgono la stessa attività;

infine, gli atti impugnati sarebbero viziati da eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento; in effetti, l’A.S.L. avrebbe recentemente fatto applicazione (in un caso analogo) dell’ultimo dei tre criteri innanzi richiamati, vale a dire quello basato sulla media dei cinque tetti di spesa riconosciuti alle strutture che hanno avuto in una determinata branca il valore economico più basso per l’anno e/o per gli anni di riferimento; in particolare, tale criterio sarebbe stato espressamente riconosciuto valido con deliberazione n. 706 del 26.4.2024 del Direttore Generale dell’A.S.L..

6. In relazione ai motivi aggiunti l’A.S.L. ha dedotto:

- l’improcedibilità del ricorso introduttivo in ragione dell’intervenuto riscontro esplicito all’istanza suddetta, giusta nota prot. n. 33745 del 7.2.2025 ed allegate note prot. nn. 23129 del 30.11.2023 e 229701 del 29.11.2023;

- l’inammissibilità dei motivi aggiunti per carenza di interesse ad agire per omessa impugnazione: della suddetta DGRC n. 800/2023; della DGRC n. 757 del 27.12.2024 di fissazione dei tetti per l’anno 2024 e provvisorio 2025; della DGRC n. 26/2025 della Regione di approvazione del consuntivo 2024; in effetti, il tetto fissato nei confronti della ricorrente dalla DGRC n. 800/2023 sarebbe stato confermato dalla DGRC n. 757/2024 e consolidato nella DGRC n. 26/2025; il ricorso avverso il silenzio non potrebbe essere utilizzato per sollecitare in modo surrettizio l’esercizio del potere di autotutela;

- l’inammissibilità dei motivi aggiunti per acquiescenza della ricorrente, avendo questa sottoscritto contratto ex art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/1992 recante clausola di salvaguardia;

- l’infondatezza nel merito dei motivi aggiunti in ragione di quanto risultante dalle note impugnate per mezzo di questi.

7. La ricorrente in memoria di replica pur ammettendo l’improcedibilità del ricorso introduttivo ha prima di tutto chiesto la condanna dell’A.S.L. al pagamento delle spese di lite relative allo stesso in applicazione del criterio della soccombenza virtuale.

La ricorrente ha poi sostenuto l’insussistenza dei profili di inammissibilità dei motivi aggiunti dedotti dall’A.S.L.. In sintesi, a tal proposito ha evidenziato che: in caso di accoglimento degli stessi la Regione sarebbe tenuta ad adeguare i tetti di spesa nei confronti della ricorrente anche per le annualità successive al 2023, senza alcun onere di impugnazione della DGRC n. 757/2024 e della DGRC n. 26/2025; avendo consentito l’ordinamento regionale, per mezzo della previsione contenuta nella DGRC n. 800/2023, la presentazione di istanze per la modifica e/o correzione del tetto nessuna acquiescenza sarebbe ipotizzabile in capo alla ricorrente; ad ogni buon conto, gli atti impugnati con i motivi aggiunti sarebbero sopravvenuti rispetto alla sottoscrizione del contratto e, quindi, non potrebbero ritenersi coperti dalla clausola di salvaguardia.

L’A.S.L. in memoria di replica ha poi ulteriormente ribadito quanto già in precedenza dedotto.

All’udienza pubblica del 14.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso, va prima di tutto dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse (improcedibilità che rende superfluo prendere in considerazione le ulteriori difese svolte dall’A.S.L. in ordine a tale ricorso).

In linea di principio va ricordato quanto segue:

“ il giudizio sul silenzio-inadempimento, disciplinato dagli artt. 117 e 31 cod. proc. amm., ha per oggetto l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia serbata dall'amministrazione sull'istanza che le è stata presentata e sulla quale è chiamata a provvedere.

Pertanto, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questo stesso Consiglio di Stato, la condanna dell'Amministrazione a provvedere ai sensi del citato art. 117 c.p.a. presuppone che al momento della pronuncia del giudice perduri l'inerzia e che dunque non sia venuto meno l'interesse del privato istante ad ottenere una pronuncia dichiarativa dell'illegittimità del silenzio-inadempimento.

Trattandosi di una condizione dell'azione, questa deve persistere fino al momento della decisione.

Conseguentemente, l'emanazione di un provvedimento (o l'adozione di un comportamento) esplicito in risposta all'istanza dell'interessato od in ossequio all'obbligo di legge, rende il ricorso inammissibile per carenza originaria dell'interesse ad agire od improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, a seconda se il provvedimento (od il comportamento conforme all'interesse del privato) intervenga prima della proposizione del ricorso o nelle more del giudizio conseguentemente instaurato (ex multis: Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2016 n. 1502, V, 1 ottobre 2015, n. 4605, 22 gennaio 2015, n. 273, 1 luglio 2014, n. 3293; VI, 30 marzo 2015, n. 1648, 31 luglio 2014, n. 4058).

Tale esito del giudizio prescinde da qualsiasi ulteriore indagine e statuizione circa l'intervenuta integrale soddisfazione della domanda proposta per effetto delle dette sopravvenienze, posto che nel caso in cui il provvedimento sopravvenuto sia ritenuto illegittimo, il soggetto interessato è tutelato dalla normativa processuale che consente di proporre contro di esso una nuova impugnazione (o di convertire il ricorso avverso il silenzio in un ricorso impugnatorio ordinario – ex art. 117 comma 5 c.p.a.) ” (Consiglio di Stato, III Sez., 4 maggio 2018, n. 2660).

Nel caso di specie la pronuncia di improcedibilità si impone poiché il silenzio-inadempimento dell'amministrazione è venuto meno nelle more del giudizio con l'adozione del suddetto provvedimento.

9. Sgombrato il campo dal ricorso introduttivo vanno esaminati i motivi aggiunti.

Il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile in ragione della clausola di salvaguardia presente all’interno del contratto ex art. 8 quinquies D. Lgs. 502/1992 sottoscritto dalla ricorrente in data 1.3.2024 per la branca di radiologia diagnostica.

9.1. In particolare, l’art. 14 del contratto ha previsto quanto segue:

“ 1. Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso.

2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente contratto ”.

9.2. Orbene, questo Collegio intende condividere e fare applicazione del consolidato orientamento espresso dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato in tema di clausole di salvaguardia con la sentenza n. 4076 del 21.4.2023; parte della motivazione di quest’ultima sentenza viene riportata di seguito per semplicità espositiva:

“ 6.1. Il Collegio non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi dal proprio consolidato orientamento che attribuisce piena legittimità alle clausole di salvaguardia contenute nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, sentt. nn. 3917 del 2023; n. 5559 del 2020).

6.2. L’accordo sottoscritto dall’appellante reca una specifica clausola, che prevede in capo al singolo operatore l’accettazione completa ed incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto e stabiliscono tra l’altro che: “con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

6.3. Sul punto specifico, questa Sezione ha avuto modo di chiarire che, in ipotesi analoghe a quella in esame, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente (nel caso all’esame, la Fondazione) in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica (asseritamente) lesa dal provvedimento, rinunciando altresì, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere.

6.4. Sempre secondo il richiamato indirizzo (cfr. sentenza n. 7479 del 2 novembre 2019; n. 2075 del 28 marzo 2019; n. 787 del 1° febbraio 2019; n. 5039 del 23 agosto 2018; n. 4936 del 13 agosto 2018; sentenze dell’11 gennao.2018, nn. 137 e 138, nonché del 18 gennaio 2018, n. 321; 5511 del 25 settembre 2018; sentenza 1° febbraio 2017, n. 430), la sottoscrizione di tali clausole priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibili eventuali impugnative ciò nonostante comunque proposte.

6.5. Si è, invero, evidenziato che gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata.

Ha aggiunto la Sezione che “chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

6.6. La cd. clausola di salvaguardia è, quindi, “meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività.

6.7. Non vi è dubbio, infatti, che l’assenso alla stipulazione di un accordo - che ponga un provvedimento ipoteticamente lesivo a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico - si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’Amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

6.8. Non vale a superare questa conclusione il rilievo formulato dalla parte qui appellante là dove, da un lato, afferma che, nella specie, il contratto sarebbe stato unilateralmente predisposto dalle amministrazioni appellate e definito non modificabile e quindi non oggetto di reale contrattazione, e, dall’altro che, la sottoscrizione della clausola non implica rinuncia alle azioni giudiziali esperite: in senso contrario a tali deduzioni rileva – sulla base del richiamato indirizzo giurisprudenziale - il carattere perentorio e incondizionato della clausola di salvaguardia e della rinuncia espressa, ivi riportata, ad ogni contenzioso pregresso o futuro (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 7479 del 2 novembre 2019).

6.9. Corrobora tale conclusione l’orientamento già seguito da questa Sezione, con riferimento alla prassi dell’apposizione di clausole con le quali le strutture private precisano di sottoscrivere i contratti al solo scopo di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela, là dove ha già reiteratamente chiarito che - nelle ipotesi in cui detta facoltà di sottoscrizione con riserva non risulti contemplata nel modello contrattuale di riferimento - i caveat in tal senso formalizzati debbano “intendersi come non apposti e, dunque, come tali, non … idonei a impedire la formazione dell’accordo” (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. III, nn. 6991 e 6983/2021; 6959/2020; 321/2018), anche perché altrimenti l’intero accordo (nell’ipotesi di fondatezza del ricorso) si dovrebbe considerare integralmente privo di effetti in base al principio generale desumibile dall’art. 1419 del codice civile, dal momento che una tale previsione ha una portata determinante nel complessivo assetto di interessi, rilevando dunque la regola simul stabunt, simul cadent.

6.10. Di contro, la legittimità delle clausole di salvaguardia, il cui inserimento negli accordi è stato successivamente recepito a livello di scelta generale per arginare gli effetti del proliferare dei contenziosi già insorti e in funzione transattiva degli stessi, è stata più volte affermata per essere dette pattuizioni essenzialmente funzionali alla tutela del diritto alla salute, quale bene superiore costituzionalmente garantito, e per essere le stesse clausole niente affatto foriere di una indebita compressione del diritto di agire in giudizio dell’operatore privato, il quale ben può valutare il proprio interesse a coltivare il contenzioso in atto e, quindi, a non sottoscrivere la clausola e l’intero accordo, fermo restando che anche sottoscrivendo la clausola manterrebbe intatto il proprio diritto d’azione in giudizio, costituzionalmente garantito, in relazione alle sopravvenienze (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8676 del 2021 e sez. III, n. 6662 del 2019) ” (più di recente nel senso di ribadire tale consolidato orientamento v. anche Consiglio di Stato, III Sez., 18 giugno 2024, n. 5458, nonché le sentenze n. 1955/2024 e 386/2026 di questa Sezione).

9.3. Va aggiunto che nel caso di specie non risultano suscettibili di condivisione gli argomenti spesi dalla ricorrente per sostenere che la clausola di salvaguardia sottoscritta dalla stessa non precluderebbe l’azione proposta in sede di motivi aggiunti.

In sostanza, la ricorrente ha prima di tutto sostenuto che la clausola di salvaguardia dalla stessa accettata per mezzo della sottoscrizione del relativo contratto non sarebbe ostativa all’esame nel merito dei motivi aggiunti, essendo la propria istanza del luglio 2024 e la nota prot. n. 33745 del 7.2.2025 sopravvenute rispetto alla stipula del contratto.

Tale tesi non persuade questo Collegio.

In effetti, il tetto di struttura assegnato alla ricorrente e che la stessa vorrebbe ex post superare è stato fissato nell’allegato 2.5. dedicato alla Radiologia Diagnostica alla DGRC n. 800/2023, non impugnata dalla ricorrente, ed è stato recepito nel contratto suddetto, regolarmente sottoscritto dalla ricorrente.

Tali atti hanno fissato a monte la quantità delle prestazioni ed il tetto di spesa che la ricorrente avrebbe dovuto rispettare, ragion per cui la pretesa della ricorrente di aggirare quanto indicato in tale DGRC e dalla stessa accettato nel contratto non può trovare accoglimento in assenza di autentiche sopravvenienze rispetto alla situazione esistente alla data di stipula del predetto contratto.

Vale a dire che l’istanza del luglio 2024 della ricorrente ed i motivi aggiunti sono volti a superare in modo surrettizio quanto stabilito dalla DGRC n. 800/2023, nonostante l’omessa impugnazione della stessa e l’avvenuta sottoscrizione del contratto suddetto.

Neppure risulta convincente l’argomento per cui l’ordinamento regionale avrebbe consentito alle strutture accreditate la libera proponibilità di istanze volte alla modifica del tetto dopo la fissazione dello stesso, in tal modo sostanzialmente vanificando l’eventuale clausola di salvaguardia sottoscritta.

Va brevemente riepilogata la disciplina regionale invocata dalla ricorrente.

L’all. A – Relazione Tecnica alla DGRC n. 215/2022 prevede quanto segue (per quanto di interesse nella presente sede):

“ Particolare attenzione è stata rivolta alla previsione dei tetti di spesa per i nuovi soggetti accreditati, ai quali è stato attribuito un primo tetto di spesa in base alla valutazione del budget di situazioni similari. Inoltre, è stato redatto l’allegato A.1, contenente un elenco di nuovi accreditamenti e situazioni particolari, con relative indicazioni operative alle ASL.

…

Più in generale, tutte le strutture accreditate potranno riscontrare la base dati utilizzata per la presente delibera e, se del caso, chiederne la correzione alla ASL competente. In tal caso, l’ASL dovrà definire entro giugno p.v., con il supporto tecnico della So.Re.Sa. S.p.A. e della Direzione Generale per la Tutela della Salute, eventuali correzioni dei tetti di spesa individuali approvati dalla presente delibera.

Tali correzioni dovranno essere deliberate dalla/e ASL competente/i, con delibera immediatamente esecutiva, e assunte dalla Regione per presa d’atto con decreto del Direttore Generale per la Tutela della Salute.

Poiché per ciascuna struttura il nuovo tetto di spesa risulta di importo diverso (maggiore o anche minore) rispetto a quello provvisorio stabilito dalla DGRC n. 599/2021, per uniformità si stabilisce che la differenza in più o in meno deve essere ripartita a carico delle mensilità residue, salvo diverso accordo tra i singoli centri e le ASL competenti ” .

L’All. B – Metodologia alla DGRC n. 215/2022 prevede quanto segue (per quanto di interesse nella presente sede):

“ Anche per il 2023 e per gli anni successivi si conferma che alle strutture private che dovessero essere accreditate ex novo nel corso dell’anno viene attribuito un budget iniziale quantificato sulla base della produzione registrata in casi similari, così come assicurato anche per l’anno in corso dal presente provvedimento, attingendo a risorse allo scopo appositamente accantonate entro i limiti complessivi di spesa imposti dalla normativa vigente.

Entro il mese di marzo di ciascun anno viene assunto il provvedimento dei tetti di spesa per l’anno in corso, sulla base delle istruttorie condotte dalle ASL e dalla Direzione Generale per la Tutela della Salute sui dati raccolti al 31 dicembre dell’anno precedente ” .

L’all. A – Relazione Tecnica alla DGRC n. 800/2023 prevede quanto segue (per quanto di interesse nella presente sede):

“ Come stabilito per i tetti di spesa 2022 dalla DGRC n. 215/2022, anche per i tetti di spesa 2023 dettagliatamente assegnati dalla presente delibera, qualora le ASL competenti per territorio rilevino che, per un qualsiasi disguido (ad es. un ulteriore nuovo accreditamento e/o una situazione particolare non già valutata adeguatamente), l’importo assegnato ad un centro privato dalla presente delibera sia da modificare (tenuto conto dei criteri generali di determinazione dei tetti di spesa 2023 qui stabiliti), le stesse ASL provvedono alla correzione, eventualmente attingendo agli accantonamenti centralizzati previsti nell’Allegato 1.1. Tali correzioni dovranno essere deliberate dalla/e ASL competente/i, con delibera immediatamente esecutiva, e assunte dalla Regione per presa d’atto con decreto del Direttore Generale per la Tutela della Salute ”.

Orbene, la corretta interpretazione di tali delibere non può portare all’esito auspicato dalla ricorrente.

Come già sottolineato da questa Sezione va tenuto conto che a seguire una lettura del tipo di quella propugnata dalla ricorrente “ si consentirebbe alle strutture accreditate di superare qualsivoglia termine di decadenza ai fini della contestazione dei tetti di spesa di struttura fissati in sede regionale e di singola A.S.L., con conseguente vanificazione delle clausole di salvaguardia e concreto rischio di pregiudizio per le esigenze di programmazione della spesa in materia sanitaria ” (v. la sentenza n. 164/2025).

Vale a dire che il meccanismo in discussione non riguarda una fattispecie come quella della ricorrente nella quale le censure oggi svolte avrebbero dovuto essere rivolte entro il termine di decadenza avverso il tetto di struttura fissato alla stessa dalla DGRC n. 800/2023, bensì altre fattispecie in cui, ad esempio, in ragione dell’accreditamento di una nuova struttura in corso di anno possa risultare necessario modificare anche i tetti relativi ad altre strutture o comunque nel caso in cui si verifichino situazioni particolari, che però non possono consistere sic et simpliciter nella volontà della struttura accreditata di contestare ex post ed a distanza di oltre sei mesi il tetto di struttura fissato dalla DGRC.

In sostanza, tale meccanismo va interpretato in modo sistematico e restrittivo alla luce della clausola di salvaguardia prevista dalla Regione in tutti gli schemi di contratto contestualmente approvati, rientrando contestazioni del tipo di quelle rivolte dalla ricorrente in un filone di contenzioso del tutto ordinario e che non integra gli estremi di “ una situazione particolare ”.

Del resto, anche a ragionare in parte diversamente quanto alla portata di tale meccanismo, l’intervenuta sottoscrizione da parte del centro ricorrente in data 1.3.2024 del contratto ex art. 8 quinquies D. Lgs. 502/1992 recante una clausola di salvaguardia deve ritenersi che comporti necessariamente l’acquiescenza da parte della ricorrente al tetto di struttura, con conseguente definitiva inammissibilità di qualsivoglia ricorso successivo anche laddove fondato su istanze “sopravvenute” (ma in realtà basate su situazioni pregresse e già note) proposte dal centro ricorrente e riscontrate dall’A.S.L..

Per l’effetto, la sopravvenuta adozione della nota prot. n. 33745 del 7.2.2025 da parte dell’A.S.L. in riscontro all’istanza suddetta non ha rimesso in termini la ricorrente ai fini della contestazione del tetto di spesa ormai da tempo accettato da quest’ultima.

Ed invero, correttamente l’A.S.L. ha posto a fondamento del rigetto dell’istanza della ricorrente il pilastro motivazionale costituito dall’avvenuta sottoscrizione del contratto recante clausola di salvaguardia, il che esenta questo Collegio dalla necessità di prendere in considerazione l’ulteriore pilastro motivazionale legato alla nota prot. n. 2297012 del 29.11.2023.

9.4. Non portano ad un diverso esito gli argomenti spesi dalla ricorrente in memoria di replica e relativi all’asserita violazione del diritto di difesa e del diritto ad un ricorso effettivo.

Come sottolineato assai di recente dal Consiglio di Stato con riferimento alla clausola di salvaguardia la valutazione della legittimità della stessa “ non può prescindere da un sindacato sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi che vi stanno a monte, con la conseguenza che, in carenza di tempestiva impugnazione dei detti provvedimenti, non è possibile sic et simpliciter statuire sulla nullità di una specifica clausola di uno specifico contratto, isolatamente considerato come se si trattasse di un mero accordo privatistico anziché di un accordo riconducibile allo schema dell’articolo 11 della legge n. 241/1990 ”, trattandosi “ di una clausola elaborata al livello del singolo rapporto contrattuale, bensì del risultato di determinazioni assunte a livello amministrativo nella regolazione generale della programmazione della spesa sanitaria e dei rapporti con le strutture contrattualizzate ” (Consiglio di Stato, III Sez., 15 dicembre 2025, n. 9908).

Risulta altresì doveroso sottolineare che laddove la ricorrente avesse tempestivamente impugnato la DGRC n. 800/2023 ben avrebbe potuto lamentare anche l’imposizione dell’inserimento di una clausola di questo tipo e, tuttavia, una tale impugnazione nel caso di specie è mancata, con la conseguenza che la stessa non può oggi lamentare la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., avendo questa liberamente scelto di non attivare alcun rimedio giurisdizionale avverso la suddetta DGRC.

9.5. In conclusione, alla luce di tutto quanto precede, il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile e quello per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile.

10. Le spese di lite vanno integralmente compensate alla luce della peculiarità della fattispecie e tenuto conto del complessivo esito del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo ed inammissibile quello per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU SS, Presidente

AU Zoppo, Primo Referendario

LL OL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LL OL	LU SS

IL SEGRETARIO