Pubblicato il 26/02/2026

N. 00386/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00426/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 426 del 2025, proposto da
Tivan S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Enza Maria Accarino e Gaetano Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.S.L. di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo ed Emma Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Abella Salernitana N 3;

per l’annullamento:

a. per quanto di ragione, della Delibera ASL Salerno n. 2055 del 30.12.2024, pubblicata sull’Albo Pretorio in data 31.12.2024, avente ad oggetto: “D.G.R.C. n.545 del 24.10.2024 - Definizione per gli esercizi 2024 - 2025 dei limiti di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di Assistenza Sanitaria afferenti alla Macroarea della Riabilitazione. Modifiche ed integrazioni alla D.G.R.C. n. 407/2024”, nella parte in cui assegna a Tivan S.r.l un limite prestazionale e di spesa nel setting semiresidenziale con criteri arbitrari, iniqui ed ingiusti, con conseguente incidenza sugli altri setting – cfr. infra quanto motivato e dedotto;

b. per quanto di ragione ed ove occorra, della DGRC n. 545 del 24.10.2024, pubblicata sul BURC n.77 del 11.11.2024, avente ad oggetto “Definizione per gli esercizi 2024-2025 dei limiti prestazionali e di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla Macroarea della Riabilitazione. Modifiche ed Integrazioni D.G.R.C. 407/2024” ove lesiva e/o interpretabile in senso ostativo al diritto/interesse qui fatto valere;

c. per quanto di ragione ed ove occorra, della DGRC n. 407 del 31.07.2024, avente ad oggetto “Definizione per gli Esercizi 2024-2025 dei limiti prestazionali e di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di Assistenza Sanitaria afferenti alla Macroarea della Riabilitazione. Modifiche ed integrazioni D.G.R.C. 341/2024” ove lesiva e/o interpretabile in senso ostativo al diritto/interesse qui fatto valere;

d. per quanto di ragione ed ove occorra, della DGRC n. 341 del 11.07.2024, avente ad oggetto “Definizione per gli Esercizi 2024-2025 dei limiti prestazionali e di spesa e dei relativi contratti con gli erogatori privati per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di Assistenza Sanitaria afferenti alla Macroarea della Riabilitazione” ove lesiva e/o interpretabile in senso ostativo al diritto/interesse qui fatto valere;

e. per quanto di ragione ed ove occorra della clausola dello schema di contratto allegato alla D.G.R.C. 545/2024, Art. 13 (Clausola di salvaguardia), in quanto clausola vessatoria che limita ed annulla il diritto di difesa della ricorrente, costretta a sottoscrivere il contratto accettandone le condizioni e termini anche se palesemente iniqui;

f. per quanto di ragione ed ove occorra del contratto sottoscritto per gli anni 2024/2025 in uno alle clausole attributive dei limiti prestazionali e di spesa qui contestati (Articoli 2 “Oggetto e durata”, 3 “Quantità delle prestazioni”; 4 “Rapporto tra spessa sanitaria e acquisto delle prestazioni”) ed alla clausola di salvaguardia (art.13), per i motivi di cui infra;

g. di ogni altro atto, presupposto, connesso e consequenziale, compresi atti interni non conosciuti e, per quanto di ragione ed ove occorra, del verbale del tavolo tecnico ASL Salerno del 11.09.2024 con allegati, per i motivi di cui infra;

nonché per la declaratoria del diritto/interesse di TIVAN S.r.l. a vedersi assegnato per gli anni 2024 e 2025 un limite prestazionale e di spesa di almeno € 768.763,80 per il setting semiresidenziale nell’ambito della macroarea di assistenza riabilitativa (art. 26 L. 833 /1978);

e per la condanna dell’Amministrazione resistente alle correlate obbligazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’A.S.L. di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. MA PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la DGRC n. 545 del 24.10.2024 la Giunta Regionale ha deliberato:

“ 1. di approvare, a modifica ed integrazione della Deliberazione di Giunta Regionale n. 407 del 1 agosto 2024, la programmazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa, da assegnare a ciascuna ASL per la macroarea Riabilitazione per l’esercizio 2024 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2025, sviluppando i criteri dettagliatamente esposti nell’Allegato A – Relazione Tecnica, i conteggi riportati nelle tabelle di cui all’Allegato B e lo schema contrattuale di cui all’Allegato C, in sostituzione di quelli di cui alla detta DGR n. 407/2024;

2. di approvare l’Allegato A – Relazione Tecnica contenente le condizioni ai fini della distribuzione della premialità di cui alla L.R. 18/2022 art. 6 alle AA.SS.LL. per le strutture che applicano il CCNL AIOP siglato l’8 ottobre 2020 nonché i criteri per la programmazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa da assegnare alle AA.SS.LL. per la macroarea riabilitazione per l’esercizio 2024, e in via provvisoria, per l’esercizio 2025 salvo aggiornamenti da adottarsi con appositi atti;

3. di approvare l’Allegato B contenente l’aggiornamento dei limiti prestazionali e di spesa afferenti alla macroarea Riabilitazione per l’esercizio 2024 e in via provvisoria, per il successivo anno 2025, la valorizzazione in termini di prestazioni e di spesa per l’attribuzione a ciascuna ASL della premialità di cui alla L.R. 18/2022 art. 6 e la valorizzazione delle strutture accreditate successivamente all’adozione della DGRC n. 407 del 1/08/2024;

4. di approvare lo schema contrattuale (Allegato C), che le ASL competenti per territorio, entro 15 giorni dalla notifica del presente provvedimento, dovranno predisporre per la stipula, inserendo le quantità di prestazioni da acquistare da ciascuna struttura accreditata per prestazioni di riabilitazione territoriale per l’anno 2024, da trasmettere tempestivamente, in formato elettronico, alla Direzione Generale Tutela della Salute;

5. di confermare quant’altro disposto con la Deliberazione di Giunta Regionale n. 407 dell’1.8.2024 … ”.

Con la delibera n. 2055 del 30.12.2024 l’A.S.L. di Salerno ha disposto in attuazione della suddetta DGRC n. 545 del 24.10.2024:

“ a) di assegnare i limiti di spesa, alle strutture che erogano prestazioni afferenti alla Macroarea della Riabilitazione con le modalità espresse nell’All.1 (“Nota metodologica”), i cui importi, per l’anno 2024, sono riportati nella tabella allegata (ALL.2), per il provvisorio l’anno 2025, sono riportati quelli nella Tabella allegata (ALL.3) costituendi parte integrante e sostanziale della presente deliberazione;

b) che nell'ambito dei limiti di spesa assegnati per l’anno 2024 e provvisorio 2025, al fine di assicurare continuità per tutto l'anno solare delle prestazioni erogate, il consumo massimo del tetto annuale è fissato ai 95% al 30 novembre e che pertanto, nulla spetterà alla struttura, né a titolo di compenso, né a titolo di indennizzo o risarcimento, per le prestazioni sanitarie rese oltre il suddetto consumo massimo;

c) di dare mandato alla UOC Assistenza Accreditata di procedere alla sottoscrizione dei contratti con le strutture private utilizzando l’apposito schema allegato alla D.G.R.C. 545/2024;

… ”.

Nell’allegato 1 (Nota metodologica) a tale delibera sono stati illustrati come segue i criteri seguiti per la ripartizione del finanziamento regionale:

“ Tetti di spesa 2024: Regime Residenziale e Semi Residenziale

Per il regime residenziale e semiresidenziale per l’anno 2024, il valore del finanziamento Regionale è pari ad € 30.100.000, considerando il ritardo nell’adozionedefinitiva della Delibera Regionale, lo stesso è stato ripartito in base ai seguenti criteri:

1) Produzione rendicontata al 31.10.2024 da file H;

2) Proiezione della produzione al 31.12.2024 calcolata:

2.a Regime residenziale: produzione 31/10/2024 diviso 10 (numero di mesi) moltiplicato 12 (anno intero);

2.b Regime semiresidenziale: produzione 31/10/2024 diviso 10 (numero di mesi) moltiplicato 12 (anno intero);

3) Attribuzione del limite di spesa nel limite delle rispettive C.O.M.

Rispetto all’applicazione del modello anzidetto si generano dei risparmi pari a circa 343.830 €, questi ultimi sono stati distribuiti equamente, sempre nel rispettodelle C.O.M, in base alla differenza tra il tetto determinato e la potenzialità massima della struttura.

4) Sono state assegnate le risorse previste per «la premialità AIOP».

Tetti di spesa 2025: Regime Residenziale e Semi Residenziale

REGIME SEMIRESIDENZIALE

I limiti prestazionali sono calcolati sulla base dei posti letto accreditati in regime semiresidenziale stimando un tasso di occupazione dell’85% dei posti letto, e volumi di spesa, calcolati su300 giorni annui. Come previsto nella Relazione tecnica allegata alla DGRC 545/2024, sono stati considerati tassi di occupazione più alti e/o più bassi della soglia Regionale tenendo conto deidati di produzione dell’ultimo triennio. I volumi di spesa sono stati calcolati sulla base delle tariffe di cui alla D.G.R.C. 531/2021.

REGIME RESIDENZIALE

I limiti prestazionali sono calcolati sulla base dei posti letto accreditati in regime residenziale stimando un tasso di occupazione dell’95% dei posti letto, e volumi di spesa, calcolati su 365giorni annui. Come previsto nella Relazione tecnica allegata alla DGRC 545/2024, sono stati considerati tassi di occupazione più alti e più bassi della soglia Regionale tenendo conto dei dati diproduzione dell’ultimo triennio. I volumi di spesa sono stati calcolati sulla base delle tariffe di cui alla D.G.R.C. 531/2021.

RD1

I limiti prestazionali sono calcolati sulla base dei posti letto accreditati in regime RD1 stimando un tasso di occupazione dell’95% dei posti letto, e volumi di spesa, calcolati su 365 giorniannui. I volumi di spesa sono stati calcolati sulla base delle tariffe di cui alla D.G.R.C. 164/2022.

Successivamente si è proceduto a:

1) Determinare il n. delle giornate di degenza totali calcolate in base a tasso di occupazione individuato;

2) Definire la percentuale di abbattimento per prestazioni over 240 giorni entro il limite dei volumi prestazionali fissati dall’organo Regionale. Allo scopo di utilizzare tutte le risorseassegnate, sono stati individuate due specifiche percentuali di abbattimento:

a) regime residenziale verrà applicato un tasso di abbattimento pari al 15%.

b) regime semiresidenziale verrà applicato un tasso di abbattimento pari al 15%.

3) Determinazione del n. di giornate di degenza over 240 giorni da remunerare con tariffa di cui alla DGRC 531/2021, al netto della quota di compartecipazione a carico dei Comuni/Ambiti;La valorizzazione delle giornate è stata effettuata nella seguente modalità:

a) le giornate determinate al punto 1, al netto delle giornate di cui al punto 3 sono state valorizzate alla la tariffa media di cui alla DGRC 531/2021;

b) le giornate di cui al punto 3 sono state valorizzate alla tariffa di cui alla DGRC 531/2021, al netto della quota di compartecipazione a carico dei Comuni/Ambiti.

Infine sono state assegnate le risorse previste per «la premialità AIOP» ”.

Nell’allegato 2 alla delibera n. 2055 del 30.12.2024 dell’A.S.L. alla società ricorrente (codice struttura 150321) sono stati assegnati i seguenti volumi e limiti di spesa: per l’anno 2024 € 1.083.230 ambulatoriali ed € 502.762 semiresidenziali; per l’anno 2025 € 1.132.022 ambulatoriali ed € 638.782 semiresidenziali.

In data 9.1.2025 la società ricorrente ha poi sottoscritto il contratto ai sensi dell’art. 8 – quinquies, comma 2, del D. Lgs. 502/1992 per la Macroarea assistenza riabilitativa per gli anni 2024 e 2025.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 27.2.2025 e depositato in data 12.3.2025) la società ricorrente, struttura accreditata con il SSR per la branca della riabilitazione, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe per i motivi come di seguito rubricati:

“ 1 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (D.LGS 502 / 92 E SUCC. M. E/O INTG.) / VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI ASSEGNAZIONE DEI TETTI DI SPESA ANNI 2024/2025 (DGRC 545/2024; DGRC 407/2024; DGRC 341/2024) / VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ART. 3 E SS. LEGGE 241/1990 / VIOLAZIONE ARTT. 3, 32 E 97 COSTITUZIONE / VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE DI CUI ALL’ART.1 COMMA 2BIS DELLA L.241/90 E VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, CORRETTEZZA, CERTEZZA DEL DIRITTO, EQUITÀ E PARITA’ DI TRATTAMENTO / VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO SULLA PROROGATIO QUALITATIVA DEI TETTI / ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO / DIFETTO DI MOTIVAZIONE / INGIUSTIZIA MANIFESTA / APODITTICITA’ ”;

non vi sarebbe alcuna motivazione e/o ragione tale da giustificare la determinazione del limite di spesa per setting residenziale per l’anno 2024 utilizzando la produzione rendicontata ad ottobre 2024, dividendola per dieci mesi e moltiplicando il risultato mensile per 12 mesi;

tale criterio per l’anno 2024 contrasterebbe con quello previsto per l’anno 2025 (comunque ritenuto errato dalla ricorrente per quanto migliorativo rispetto a quello del 2024), in relazione al quale l’A.S.L. avrebbe ripreso il criterio oggettivo regionale senza però spiegare le modalità di calcolo;

tenuto conto della nota metodologica allegata al verbale del tavolo tecnico dell’11.9.2024 (con la quale spiegava i criteri con cui avrebbe determinato i tetti per gli anni 2024 e 2025) l’A.S.L. a settembre 2024 avrebbe riconosciuto alla ricorrente nel setting semiresidenziale rispettivamente i seguenti tetti: € 688.941 per l’anno 2024 ed € 676.022 per l’anno 2025; si tratterebbe di tetti superiori rispetto a quelli riconosciuti con la delibera impugnata;

per mezzo di tale delibera la ricorrente avrebbe subito una decurtazione per tali anni, tale da privarla delle potenzialità competitive in ambito regionale;

il criterio seguito dall’A.S.L., di assegnare al centro un tetto determinato dalla produzione ad ottobre 2024 spalmata poi su 12 mesi, sarebbe privo di supporto normativo; tale criterio avrebbe come scopo quello di creare economie a favore di nuovi centri che hanno superato i tetti di spesa assegnati;

inoltre, la percentuale del 15% delle economie realizzate nel setting semiresidenziale da spostare a favore di quello ambulatoriale previsto dall’art. 2.c dell’Allegato “Relazione Tecnica” della DGRC 545/2024 (v. art. 4, comma 3, dello schema di contratto e del contratto sottoscritto) sarebbe eccessivamente limitativa, non equa, né tantomeno razionale, tenuto conto del trend di aumento del regime ambulatoriale e della sottostima operata negli anni dalle Aziende Sanitarie, e sarebbe stata anche impugnata dalle associazioni di categoria;

“ 2 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (D.LGS 502 / 92 E SUCC. M. E/O INTG.) / VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI ASSEGNAZIONE DEI TETTI DI SPESA ANNI 2024/2025 (DGRC 545/2024; DGRC 407/2024; DGRC 341/2024) / VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ART. 3 E SS. LEGGE 241/1990 / VIOLAZIONE ARTT. 3, 32 E 97 COSTITUZIONE / VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE DI CUI ALL’ART.1 COMMA 2BIS DELLA L.241/90 E VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, CORRETTEZZA, CERTEZZA DEL DIRITTO, EQUITÀ E PARITA’ DI TRATTAMENTO / VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO SULLA PROROGATIO QUALITATIVA DEI TETTI / ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO / DIFETTO DI MOTIVAZIONE / INGIUSTIZIA MANIFESTA / APODITTICITA’ ”;

con tale motivo di ricorso la ricorrente ha ulteriormente censurato i criteri utilizzati dall’A.S.L. nella delibera impugnata, risultando questi in violazione dei criteri per la determinazione dei limiti prestazionali e di spesa fissati dalla Regione Campania nella relazione tecnica allegata alla DGRC n. 545/2024;

tale DGRC avrebbe lasciato invariato il criterio di cui alla DGRC n. 407/2024 relativo alla flessibilità al 15% in caso di risparmio dei propri volumi prestazionali di riabilitazione nei regimi residenziale/semiresidenziale dovuto ad un sotto utilizzo del tasso di occupazione; in base a tale criterio le strutture avrebbero potuto utilizzare le economie derivanti dall’eventuale sottoutilizzo per erogare prestazioni di riabilitazione ambulatoriale e ambulatoriale P.G.;

ad ogni buon conto, anche tali percentuali sarebbero state impugnate dalle associazioni di categoria nell’ambito di giudizio instaurato dinanzi a questo Tribunale per illogicità del limite del 15%;

un tale limite evidenzierebbe la carente allocazione di risorse idonee a garantire i LEA tra un setting e l’altro, insufficientemente distribuite nei regimi ambulatoriale/ambulatoriale p.g. ed esorbitanti in quelli semiresidenziale/residenziale, pure tenuto conto che i Direttori Generali avrebbero evidenziato nel corso degli anni precedenti uno squilibrio tra quanto finanziato per le prestazioni ambulatoriali rispetto a quelle domiciliari/residenziali/semiresidenziali e rappresentato una maggiore esigenza di assistenza riabilitativa di tipo ambulatoriale rispetto alle altre sotto branche della riabilitazione;

in definitiva, l’impugnata delibera dell’A.S.L. sarebbe in contrasto non solo con le previsioni e la ratio delle delibere regionali suddette, bensì anche con gli stessi criteri che l’A.S.L. avrebbe adottato in precedenza nella nota metodologica allegata al verbale del tavolo tecnico del 11.9.2024 (allorquando era in vigore la DGRC n. 407/2024);

per l’effetto, l’impugnata delibera dell’A.S.L. non sarebbe sorretta da istruttoria e motivazione adeguate;

il criterio utilizzato dall’A.S.L. non consentirebbe alla ricorrente di utilizzare le economie del setting semiresidenziale ai fini di quello ambulatoriale, contrariamente a quanto consentito sin dal 2016;

la ricorrente avrebbe subito un danno di almeno € 240.000,00 (pari ad € 120.000,00 all’anno), pure tenuto conto che il tetto assegnato sarebbe dovuto essere pari ad € 768.763,80 per le semiresidenziali per l’anno 2024 e 2025;

“ 3 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (D.LGS 502 / 92 E SUCC. M. E/O INTG.) / VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI ASSEGNAZIONE DEI TETTI DI SPESA ANNI 2024/2025 (DGRC 545/2024; DGRC 407/2024; DGRC 341/2024) / VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ART. 3 E SS. LEGGE 241/1990 / VIOLAZIONE ARTT. 3, 32 E 97 COSTITUZIONE / VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE DI CUI ALL’ART.1 COMMA 2BIS DELLA L.241/90 E VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, CORRETTEZZA, CERTEZZA DEL DIRITTO, EQUITÀ E PARITA’ DI TRATTAMENTO / VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO SULLA PROROGATIO QUALITATIVA DEI TETTI / ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO / DIFETTO DI MOTIVAZIONE / INGIUSTIZIA MANIFESTA / APODITTICITA’ / INCOMPETENZA / INEFFICACIA ”

il contratto sottoscritto in data 9.1.2025 dalla ricorrente sarebbe poi illegittimo in via derivata, in quanto le previsioni contenute agli artt. 3 e 4 sarebbero affette dagli stessi vizi suindicati relativamente all’impugnata delibera dell’A.S.L., non consentendo il mix di prestazioni tra regime semiresidenziale e residenziale, da una parte, e prestazioni di riabilitazione ambulatoriale / amb. P.G., dall’altra;

il contratto sarebbe poi illegittimo ed inefficace, poiché sarebbe stato sottoscritto da soggetto (l’U.O.C. Assistenza Accreditata) che sarebbe privo di poteri e della legittimazione a rappresentare l’A.S.L.;

“ 4 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (D.LGS 502 / 92 E SUCC. M. E/O INTG.) / VIOLAZIONE ARTT. 24, 3, 32 E 97 COSTITUZIONE / VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, CORRETTEZZA, CERTEZZA DEL DIRITTO ED EQUITÀ / ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO / APODITTICITA’ ”;

sarebbe poi illegittima la clausola di salvaguardia contenuta all’art. 13 dello schema di contratto allegato alla DGRC n. 545/2024 ed all’art. 13 del contratto, limitando tale clausola il diritto di difesa e quello di apporre riserve;

tale clausola violerebbe i principi costituzionali sul diritto di difesa e di legalità dell’azione amministrativa, finendo con il consentire che al centro venga estorto il consenso ad accettare condizioni e termini anche se palesemente iniqui, con la minaccia della sospensione dell’accreditamento e del mancato pagamento delle prestazioni, tra l’altro, già erogate nell’anno 2024.

La ricorrente ha quindi concluso per l’annullamento degli atti impugnati, per la declaratoria del diritto ad ottenere l’assegnazione per gli anni 2024 e 2025 di “ un limite di spesa per il setting semiresidenziale di almeno € 768.763,80 per il setting semiresidenziale (art. 26 L. 833 /1978) e di utilizzare le economie realizzate nel setting semiresidenziale a favore del setting ambulatoriale, come motivato e dedotto ” e per la condanna dell’amministrazione resistente “ a tutte le correlate obbligazioni ” (v. pag. 17 del ricorso).

3. Si è costituita l’A.S.L. ed ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza alla delibera impugnata per mezzo della sottoscrizione del contratto ai sensi dell’art. 8 – quinquies, comma 2, del D. Lgs. 502/1992 per la Macroarea assistenza riabilitativa per gli anni 2024 e 2025 e dell’art. 13 dello stesso, tenuto conto della giurisprudenza amministrativa in materia;

- la legittimità della delega di firma in favore in favore del Direttore dell’U.O.C. Assistenza Accreditata ai fini della stipula del contratto;

- che a ritenere il contratto nullo / inefficace la ricorrente sarebbe priva di legittimazione e di interesse all’impugnazione in ragione della non contrattualizzazione della stessa per gli anni 2024 e 2025;

- la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dei centri di riabilitazione controinteressati;

- l’infondatezza del ricorso, in quanto la metodologia seguita dall’A.S.L. per la determinazione dei tetti di spesa sarebbe conforme a quanto disposto con le DD.GG.RR.CC. nn. 407/2024 e 545/2024; la ripartizione delle somme assegnate sarebbe avvenuta in base ai criteri esposti nel tavolo tecnico dell’11.9.2024, riportati nell’allegato 4 al relativo verbale; l’A.S.L. avrebbe sviluppato i propri calcoli considerando non già 42 posti letto, bensì 30 alla luce dei posti letto utilizzabili ai fini COM; la ricorrente non sarebbe titolare di un diritto ad un budget uguale a quello degli anni precedenti; il meccanismo dell’osmosi dal setting semiresidenziale a vantaggio delle prestazioni ambulatoriali, benché aderente al contratto 2024 - provv. 2025, sarebbe possibile solo a consuntivo e subordinatamente alla registrazione di risparmi; essendo stata la DGRC n. 545/2024 adottata a fine 2024 nell’assegnazione del budget l’A.S.L. avrebbe tenuto conto della produzione effettivamente resa dalle strutture per i setting residenziale e semiresidenziale dalla ricorrente, con la conseguenza che la pretesa di un budget superiore per il setting semiresidenziale avrebbe chiaramente inciso ingiustamente sul tetto delle altre strutture che erogano prestazioni di riabilitazione nel medesimo setting, registrando una produzione ben maggiore; la pretesa della ricorrente relativa all’osmosi tra setting diversi risulterebbe pure in contrasto con quanto pattuito al punto 3 dell’art. 4 del contratto, il quale differirebbe al momento del consuntivo la possibilità dell’osmosi.

4. Si è altresì costituita la Regione Campania ed ha chiesto la reiezione del ricorso.

5. All’udienza camerale dell’8.4.2025 la causa è stata cancellata dal ruolo delle istanze cautelari, facendo seguito all’istanza in tal senso formulata dalla ricorrente in data 7.4.2025.

In vista dell’udienza di merito la sola ricorrente ha depositato memorie per chiedere il rinvio dell’udienza pubblica per la trattazione del merito, al fine di consentire la previa definizione del giudizio di ottemperanza R.G. n. 24/2026 pendente e comunque per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate in atti.

All’udienza pubblica del 10.2.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso, il ricorso proposto è in parte infondato e per la restante parte va dichiarato inammissibile in ragione dell’avvenuta sottoscrizione del contratto suddetto da parte della ricorrente, contratto nell’ambito del quale è compresa la nota clausola di salvaguardia.

6.1. L’art. 13 del contratto sottoscritto dal legale rappresentante della ricorrente prevede quanto segue:

“ 1. Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso.

2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati al comma 1 (provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alle annualità di erogazione delle prestazioni, regolate con il presente contratto ”.

6.2. Il ricorso è infondato innanzitutto con riferimento a quella parte del terzo motivo di ricorso con la quale la ricorrente ha sostenuto l’invalidità del contratto per intervenuta firma della stesso da parte del Direttore dell’U.O.C. Assistenza Accreditata.

In effetti, sul punto è sufficiente osservare che l’A.S.L. ha prodotto la nota prot. n. 19782 del 20.1.2024 con la quale il Direttore Generale dell’A.S.L. ha delegato il Direttore il Direttore dell’U.O.C. Assistenza Accreditata alla firma dei contratti con i singoli centri accreditati, ragion per cui non è in alcun modo predicabile il vizio prospettato dalla ricorrente.

6.3. Con riferimento poi all’asserita illegittimità della clausola di salvaguardia stipulata per violazione dei principi costituzionali sul diritto di difesa e di legalità dell’azione amministrativa (ed alle altre censure articolate nel quarto motivo di ricorso) anche tali doglianze non possono essere condivise.

Come sottolineato assai di recente dal Consiglio di Stato in analoga fattispecie:

non si tratta “ di una clausola elaborata al livello del singolo rapporto contrattuale, bensì del risultato di determinazioni assunte a livello amministrativo nella regolazione generale della programmazione della spesa sanitaria e dei rapporti con le strutture contrattualizzate, di modo che la valutazione della legittimità di detta clausola non può prescindere da un sindacato sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi che vi stanno a monte, con la conseguenza che, in carenza di tempestiva impugnazione dei detti provvedimenti, non è possibile sic et simpliciter statuire sulla nullità di una specifica clausola di uno specifico contratto, isolatamente considerato come se si trattasse di un mero accordo privatistico anziché di un accordo riconducibile allo schema dell’articolo 11 della legge n. 241/1990.

14. Né risulta sussistente, come deduce l’appellante da un concorrente profilo, la violazione del principio costituzionale di cui all’articolo 113 della Costituzione in combinato disposto con l’articolo 24 della Carta fondamentale.

Nella fattispecie per cui è causa, non è stata compromessa la possibilità per il privato di accedere alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi contro atti della p.a., avendo potuto la Casa di cura impugnare il relativo atto amministrativo (la delibera di Giunta regionale, per l’appunto) che assume aver comportato una lesione concreta ed attuale ai suoi interessi, con la conseguenza che anche il suo diritto di difesa è stato garantito.

…

Tutti i citati provvedimenti sono stati impugnati per violazione di legge ed eccesso di potere nelle figure sintomatiche, ma non è mai stato chiesto che il primo giudice ne dichiarasse la nullità, per la quale l’articolo 31, comma 4, c.p.a prevede che la relativa domanda si propone “entro il termine di decadenza di centottanta giorni”, che, nel caso di specie, risulta ampiamente scaduto ” (Consiglio di Stato, III Sez., 15 dicembre 2025, n. 9908) .

Con riferimento alla presente vicenda è sufficiente considerare che, così come avvenuto nella fattispecie portata all’attenzione del Consiglio di Stato, anche l’odierna ricorrente non ha specificamente censurato gli atti posti a monte del contratto al fine di far valere la violazione di specifiche disposizioni di legge e/o l’assenza di fondamento normativo necessario per l’imposizione della clausola di salvaguardia.

6.4. L’infondatezza delle censure che precedono comporta la legittimità della clausola di salvaguardia inserita nel contratto in discussione, con conseguente inammissibilità del ricorso nella parte relativa alle altre censure svolte dalla ricorrente con i motivi primo e secondo del ricorso, nonché con riferimento a quella di illegittimità derivata degli artt. 3 e 4 del contratto suddetto per i vizi fatti valere con i motivi primo e secondo del ricorso (v. prima parte del terzo motivo di ricorso).

Ed invero, questo Collegio intende condividere e fare applicazione del consolidato orientamento espresso dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato in tema di clausole di salvaguardia con la sentenza n. 4076 del 21.4.2023; parte della motivazione di quest’ultima sentenza viene riportata di seguito per semplicità espositiva:

“ 6.1. Il Collegio non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi dal proprio consolidato orientamento che attribuisce piena legittimità alle clausole di salvaguardia contenute nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, sentt. nn. 3917 del 2023; n. 5559 del 2020).

6.2. L’accordo sottoscritto dall’appellante reca una specifica clausola, che prevede in capo al singolo operatore l’accettazione completa ed incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto e stabiliscono tra l’altro che: “con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

6.3. Sul punto specifico, questa Sezione ha avuto modo di chiarire che, in ipotesi analoghe a quella in esame, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente (nel caso all’esame, la Fondazione) in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica (asseritamente) lesa dal provvedimento, rinunciando altresì, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere.

6.4. Sempre secondo il richiamato indirizzo (cfr. sentenza n. 7479 del 2 novembre 2019; n. 2075 del 28 marzo 2019; n. 787 del 1° febbraio 2019; n. 5039 del 23 agosto 2018; n. 4936 del 13 agosto 2018; sentenze dell’11 gennao.2018, nn. 137 e 138, nonché del 18 gennaio 2018, n. 321; 5511 del 25 settembre 2018; sentenza 1° febbraio 2017, n. 430), la sottoscrizione di tali clausole priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibili eventuali impugnative ciò nonostante comunque proposte.

6.5. Si è, invero, evidenziato che gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata.

Ha aggiunto la Sezione che “chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

6.6. La cd. clausola di salvaguardia è, quindi, “meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività.

6.7. Non vi è dubbio, infatti, che l’assenso alla stipulazione di un accordo - che ponga un provvedimento ipoteticamente lesivo a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico - si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’Amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

6.8. Non vale a superare questa conclusione il rilievo formulato dalla parte qui appellante là dove, da un lato, afferma che, nella specie, il contratto sarebbe stato unilateralmente predisposto dalle amministrazioni appellate e definito non modificabile e quindi non oggetto di reale contrattazione, e, dall’altro che, la sottoscrizione della clausola non implica rinuncia alle azioni giudiziali esperite: in senso contrario a tali deduzioni rileva – sulla base del richiamato indirizzo giurisprudenziale - il carattere perentorio e incondizionato della clausola di salvaguardia e della rinuncia espressa, ivi riportata, ad ogni contenzioso pregresso o futuro (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 7479 del 2 novembre 2019).

6.9. Corrobora tale conclusione l’orientamento già seguito da questa Sezione, con riferimento alla prassi dell’apposizione di clausole con le quali le strutture private precisano di sottoscrivere i contratti al solo scopo di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela, là dove ha già reiteratamente chiarito che - nelle ipotesi in cui detta facoltà di sottoscrizione con riserva non risulti contemplata nel modello contrattuale di riferimento - i caveat in tal senso formalizzati debbano “intendersi come non apposti e, dunque, come tali, non … idonei a impedire la formazione dell’accordo” (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. III, nn. 6991 e 6983/2021; 6959/2020; 321/2018), anche perché altrimenti l’intero accordo (nell’ipotesi di fondatezza del ricorso) si dovrebbe considerare integralmente privo di effetti in base al principio generale desumibile dall’art. 1419 del codice civile, dal momento che una tale previsione ha una portata determinante nel complessivo assetto di interessi, rilevando dunque la regola simul stabunt, simul cadent.

6.10. Di contro, la legittimità delle clausole di salvaguardia, il cui inserimento negli accordi è stato successivamente recepito a livello di scelta generale per arginare gli effetti del proliferare dei contenziosi già insorti e in funzione transattiva degli stessi, è stata più volte affermata per essere dette pattuizioni essenzialmente funzionali alla tutela del diritto alla salute, quale bene superiore costituzionalmente garantito, e per essere le stesse clausole niente affatto foriere di una indebita compressione del diritto di agire in giudizio dell’operatore privato, il quale ben può valutare il proprio interesse a coltivare il contenzioso in atto e, quindi, a non sottoscrivere la clausola e l’intero accordo, fermo restando che anche sottoscrivendo la clausola manterrebbe intatto il proprio diritto d’azione in giudizio, costituzionalmente garantito, in relazione alle sopravvenienze (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8676 del 2021 e sez. III, n. 6662 del 2019) ” (più di recente nel senso di ribadire tale consolidato orientamento v. anche Consiglio di Stato, III Sez., 18 giugno 2024, n. 5458, nonché la sentenza n. 1955/2024 di questa Sezione).

Va aggiunto che nel caso di specie l’impugnata delibera dell’A.S.L. rientra senza dubbio nel novero dei “ provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa … e ogni altro atto agli stessi collegato ” di cui all’art. 13 del contratto, ragion per cui non risulta in alcun modo persuasiva la tesi portata avanti dalla ricorrente negli scritti conclusionali secondo cui l’art. 13 non precluderebbe in parte qua le censure svolte dalla ricorrente. Del resto, l’art. 13 non limita in alcun modo il novero di tali provvedimenti esclusivamente a quelli promananti dalla sola Regione e la preclusione all’impugnazione “ deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali, come nella specie, le ASL definiscono i tetti di spesa per singole strutture e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall’Autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la “tenuta” del sistema si fonda tanto sull’intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella degli atti delle ASL che ne costituiscono attuazione sul piano territoriale di competenza” (T.A.R. Campania, I Sez., 15 aprile 2024, n. 2517) ” (v. la sentenza n. 13/2025 di questa Sezione).

Infine, neppure può sostenersi l’ammissibilità in parte qua del ricorso, poiché è stata impugnata contestualmente la clausola di salvaguardia. In effetti, la ritenuta legittimità della clausola predetta non può che precludere l’esame nel merito delle altre censure a questa non legate, pena un’inammissibile interpretatio abrogans della stessa.

6.5. L’esito di inammissibilità del ricorso quanto alle censure suddette giustifica altresì il rigetto della richiesta di rinvio dell’udienza pubblica reiteratamente formulata dalla ricorrente nelle memorie depositate in vista del merito.

Per la verità, tale esito comporta che sarebbe del tutto superfluo attendere il pronunciamento sul ricorso in ottemperanza proposto dalla ricorrente, non essendo tale giudizio in alcun modo suscettibile di incidere sulla sorte del ricorso nella presente sede proposto. Basta considerare che nella presente sede in ragione della parziale inammissibilità del ricorso non sono state in alcun modo vagliate nel merito le censure relative alla corretta applicazione dei criteri di determinazione dei tetti di spesa riabilitativi.

6.6. In conclusione, il ricorso proposto va in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile.

7. Le spese di lite vanno compensate alla luce della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e per la restante parte lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UI SO, Presidente

MA PO, Referendario, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA PO	UI SO

IL SEGRETARIO