Pubblicato il 29/01/2026

N. 00237/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01160/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1160 del 2025, proposto da
Triveneta Multiservizi soc. coop. soc., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B46F9A524A, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea e Giovanni Tavernise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda ULSS n. 2 «M VI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio D’Alesio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ET PE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Mainardi e Roberta Agnoletto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa concessione di misure cautelari

- della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda ULSS n. 2 «M VI in data 23 maggio 2025 n. 1134 con cui è stata disposta l’aggiudicazione a favore della società ET PE s.r.l. del «Servizio di recupero e cattura di cani, gatti ed altri animali domestici e gestione del canile sanitario dell’Azienda ULSS 2 Marca trevigiana, per il periodo di 36 mesi, rinnovabile per ulteriori 24 mesi» ;

- del verbale in data 12 e 31 marzo 2025, con il quale il RUP ha positivamente concluso la verifica di congruità dell’offerta di ET PE S.r.l. e del rispetto degli impegni assunti ex art. 57 del decreto legislativo n. 36 del 2023 ed ex art. 9 del disciplinare di gara;

- delle richieste in data 25 febbraio e 12 marzo 2025 avanzate dal RUP nel corso del procedimento di verifica di congruità dell’offerta di ET PE S.r.l. e del rispetto degli impegni assunti ex art. 57 del decreto legislativo n. 36 del 2023 ed ex art. 9 del disciplinare di gara;

- del disciplinare di gara, nella parte in cui, agli artt. 16 e 18.1, l’ULSS n. 2, prevede il criterio premiale della «Conoscenza del territorio» ;

- di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi, ancorché non conosciuti;

nonché per la dichiarazione di inefficacia e/o nullità del contratto, se medio tempore stipulato, e per il risarcimento del danno mediante subentro o, in subordine, per equivalente monetario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda ULSS n. 2 «M VI e della società ET PE s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. RE OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Azienda ULSS n. 2 «M VI, con deliberazione del Direttore generale in data 22 novembre 2024 n. 2451, ha indetto una gara a procedura aperta, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento triennale del servizio di recupero e cattura di cani, gatti ed altri animali domestici e del servizio di gestione del canile sanitario.

Per quanto qui di interesse, la lex specialis : A) prevedeva, al paragrafo 9, che «Al fine di garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, l’aggiudicatario si impegna a rispettare quanto previsto dall’art. 57 – comma 1 – del Codice» ; B) precisava, al paragrafo 18.1, che in relazione al criterio di valutazione del «Personale» «Verranno valutate in particolare la professionalità del personale impiegato per lo svolgimento del servizio, compresa la relativa formazione mediante evidenze di partecipazione a corsi e titoli di studio ed esperienza maturata nel settore oggetto di gara» ; B) allo stesso paragrafo 18.1 comprendeva, tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, la «Conoscenza del territorio» , prevedendo che «Saranno valutate le offerte tecniche in relazione alla conoscenza del territorio dell’Azienda ULSS n. 2, con le sue peculiarità, in relazione alle attività da eseguire».

Hanno partecipato alla selezione la società ET PE s.r.l. e la cooperativa sociale Triveneta Multiservizi.

La Commissione giudicatrice ha attribuito all’offerta presentata dalla società ET PE il punteggio complessivo di 89,56 (di cui 68 punti per l’offerta tecnica e 21,56 punti per quella economica) e a quella presentata dalla cooperativa Triveneta Multiservizi il punteggio complessivo di 79,76 (di cui 49,76 punti per l’offerta tecnica e 30 punti per quella economica).

Il RUP, con nota del 25 febbraio 2025, ha chiesto alla società ET PE le giustificazioni sul costo del personale (indicato nell’offerta tecnica in 13 lavoratori nominativamente elencati) e sull’attendibilità degli impegni assunti in tema di « pari opportunità generazionali» , rispetto ai quali ultimi la società ET PE nell’offerta tecnica aveva dichiarato che «Con l’obiettivo di promuovere l’occupazione giovanile, la nostra azienda come scelta aziendale, ha assunto all’interno del suo team quasi il 50% degli operatori under 36 anni».

In data 7 marzo 2025 la società ET PE: A) ha indicato che dei 13 componenti del team offerto, quelli con età inferiore a 36 anni erano quattro; B) ha prodotto un elenco del personale solo in parte sovrapponibile a quello indicato nell’offerta tecnica (in particolare, quattro dei lavoratori originariamente indicati erano stati da sostituiti da altri in pari numero).

Esaurita la fase delle giustificazioni, l’Azienda, con deliberazione del Direttore generale in data 23 maggio 2025 n. 1134, ha aggiudicato la gara alla società ET PE.

2. Di tale provvedimento di aggiudicazione e degli atti ad esso presupposti in epigrafe indicati la cooperativa Triveneta Multiservizi ha chiesto l’annullamento con ricorso notificato e depositato in data 3 luglio 2025, deducendo le seguenti censure:

«1. Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta. Omessa esclusione per modifica postuma dell’offerta. Violazione degli artt. 9, 22 e 24 del disciplinare. Violazione della par condicio e del principio di imparzialità. Violazione degli artt. 57 e 102 d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 1 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e manifesta erroneità e irragionevolezza del giudizio di congruità».

La ricorrente deduce che la società ET PE: A) in relazione alla finalità, prevista dall’art. 57, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 36 del 2023, di garantire le «pari opportunità generazionali» , ha dichiarato di aver «assunto all’interno del suo team quasi il 50% degli operatori under 36 anni» ; B) in sede di giustificazioni ha precisato che solo quattro dei tredici lavoratori indicati per l’esecuzione del contratto (cioè una quota pari a meno di un terzo) hanno un’età inferiore a 36 anni; C) così facendo, ha modificato l’impegno assunto in sede di offerta; D) per tale ragione avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.

«2. Violazione del principio di immodificabilità dell’offerta. Omessa esclusione per modifica postuma e inattendibilità dell’offerta. Violazione art. 18.1. del disciplinare di gara. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 del disciplinare. Violazione della par condicio e del principio di imparzialità. Violazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 1 del d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e manifesta erroneità e irragionevolezza del giudizio di congruità».

La ricorrente deduce che: A) la società ET PE nella propria offerta ha dichiarato che « Per lo svolgimento del servizio la ditta garantisce che il personale dipendente è stato preventivamente formato come previsto dalla normativa vigente ed in possesso delle necessarie cognizioni tecniche e pratiche, nonché delle eventuali abilitazioni professionali per prestazioni specifiche richieste per lo svolgimento del servizio. Nr. 13 dipendenti hanno partecipato ad un corso della durata di 16 ore con crediti ECM» , e ha prodotto i relativi attestati, nominativamente rilasciati a ciascuno dei 13 lavoratori offerti; B) in sede di giustificazioni, essa ha sostituito quattro dei tredici operatori indicati come formati in sede di offerta con altri quattro lavoratori privi di formazione; C) la lex specialis non consente di sostituire il personale indicato successivamente alla formulazione dell’offerta, perché, ai fini della valutazione del qui contestato profilo, l’art. 18.1 del disciplinare chiede ai concorrenti di produrre «evidenze di partecipazione a corsi», conformemente all’esplicita richiesta della Stazione appaltante di inserire nella documentazione tecnica «con riferimento ai criteri di valutazione indicati nella tabella di cui al successivo punto 18.1, gli elementi necessari per la valutazione qualitativa» ; D) la modifica in sede di giustificazioni della composizione del personale offerto determina la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, perché incide direttamente su un elemento di contenuto della stessa espressamente associato a un criterio valutativo; E) per tale ragione la Stazione avrebbe dovuto escludere la società ET PE dalla gara;

«In via subordinata: 3. Violazione dell’art. 108 d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 67, par. 4, della direttiva 24/2014. Violazione del principio di effettività del confronto concorrenziale. Violazione dei principi di par condicio, imparzialità e massima concorrenza. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e carenza assoluta di motivazione. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e difetto di proporzionalità.»

In via subordinata, la ricorrente deduce che il criterio di valutazione previsto dal disciplinare riguardante la «Conoscenza del territorio dell’ULSS n. 2, con le sue peculiarità, in relazione alle attività da eseguire» è illegittimo perché: A) provoca una distorsione della concorrenza, atteso che favorisce indebitamente l’operatore economico che ha già svolto il medesimo servizio (qual è la società ET PE) o altri soggetti già attivi nel territorio della provincia di Treviso; B) non è idoneo a valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta, trattandosi di una precondizione che, se non posseduta, non può essere sopperita dal concorrente che non l’abbia maturata nella gestione dei servizi a beneficio dell’Azienda ULSS 2.

La ricorrente ha prodotto un’ulteriore memoria in data 13 ottobre 2025 insistendo per l’accoglimento del ricorso.

3. L’Azienda sanitaria si è costituita in giudizio per resistere al ricorso con atto depositato in data 9 luglio 2025 e ha depositato memorie in data 28 agosto 2025 e 10 e 17 ottobre 2025.

Parimenti, la società ET PE si è costituita in giudizio per resistere al ricorso con atto depositato in data 24 luglio 2025 e ha depositato memorie in data 29 agosto 2025, 10 e 17 ottobre 2025.

4. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Non è fondato il primo motivo di ricorso, con cui la ricorrente deduce che, in sede di giustificazioni, ET PE ha indicato nel numero di quattro i lavoratori di età inferiore a 36 anni, mentre nell’offerta tecnica li aveva quantificati nella misura di «quasi il 50%» dei componenti del team offerto, composto da 13 unità.

In tema della tutela delle pari opportunità generazionali, l’art. 57, comma 1, del decreto legislativo n. 36 del 2023 prevede: A) al comma 1, che “Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, tenuto conto, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate tra l’altro a: a) garantire le pari opportunità generazionali ” ; B) al comma 2-bis, che “L’allegato II.3 prevede meccanismi e strumenti premiali per realizzare le pari opportunità generazionali e di genere e per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o persone svantaggiate”.

L’art. 102 del medesimo decreto legislativo prevede: A) al comma 1, che “Nei bandi, negli avvisi e negli inviti le stazioni appaltanti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto, richiedono agli operatori economici di assumere i seguenti impegni: … c) garantire le pari opportunità generazionali, …” ; B) al comma 2, che “Per i fini di cui al comma 1 l’operatore economico indica nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni. La stazione appaltante verifica l’attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all’articolo 110, solo nei confronti dell’offerta dell’aggiudicatario”.

Ciò posto, il Collegio osserva che: A) la lex specialis non prevedeva criteri di valutazione che premiavano il numero di lavoratori offerti di età inferiore a una determinata soglia; B) ET PE ha dimostrato in giudizio che in realtà i lavoratori con età inferiore a 36 anni sono cinque e non quattro, ossia in numero sostanzialmente corrispondente a quasi il 50% di 13; C) anche a ritenere modificata l’offerta tecnica, si tratta di una modifica non essenziale, cioè inidonea ad alterarne il contenuto sostanziale; D) il giudizio della Stazione appaltante sull’attendibilità degli impegni assunti in tema di pari opportunità generazionali implica esercizio di discrezionalità tecnica, il cui impiego è sindacabile nei soli limiti dell’illogicità della soluzione o dell’evidente travisamento dei suoi presupposti ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, 5 agosto 2025, n. 6915), nella fattispecie non ricorrenti per quanto appena argomentato.

2. È invece fondato il secondo motivo, a mezzo del quale la società ricorrente deduce la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta sul rilievo che la controinteressata, nella fase delle giustificazioni, ha sostituito quattro dei tredici operatori indicati come formati in sede di offerta con altri quattro lavoratori invece privi di formazione.

L’art. 18.1 del disciplinare di gara prevedeva, per la valutazione del personale offerto dai concorrenti, il seguente criterio: «Verranno valutate in particolare la professionalità del personale impiegato per lo svolgimento del servizio, compresa la relativa formazione mediante evidenze di partecipazione a corsi e titoli di studio ed esperienza maturata nel settore oggetto di gara.»

La clausola in questione dev’essere interpretata alla luce del principio generale della «fiducia reciproca» che deve instaurarsi tra la stazione appaltante e gli operatori economici che prendono parte alla gara, principio oggi codificato all’art. 2 del decreto legislativo n. 36 del 2023, secondo il quale “L’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fonda sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici” .

Con questa disposizione il legislatore prospetta un nuovo modo di intendere il rapporto tra la stazione appaltante e gli operatori economici che partecipano alla gara, improntato alla fiducia reciproca nella correttezza delle azioni di ciascuno. Pertanto, anche la stazione appaltante deve potersi fidare dell’operato degli operatori economici con i quali essa si interfaccia.

In tale ottica, è innegabile che, nel caso di specie, la controinteressata avrebbe dovuto impiegare nell’esecuzione dell’appalto il personale con il grado di formazione indicato nell’offerta tecnica (T.A.R. Veneto, Sez. III, 22 luglio 2025, n. 1319).

In proposito, va sottolineato che la Commissione aveva particolarmente apprezzato l’offerta tecnica della controinteressata in relazione alla voce del «Personale» , alla quale aveva assegnato il punteggio di 14,40, riparametrato in quello massimo di 16.

Tanto premesso, il fulcro della questione in esame non attiene alla distinzione, ben nota al Collegio ( ex multis , T.A.R. Veneto, Sez. III, 28 febbraio 2025, n. 290), tra requisiti di partecipazione alla gara e requisiti di esecuzione del contratto, ma concerne piuttosto la valutazione dell’offerta tecnica - e, segnatamente, della qualità e dell’affidabilità dell’offerta stessa - alla luce delle risorse professionali ivi indicate. L’attribuzione del punteggio in sede tecnica richiede, infatti, una valutazione comparativa basata su dati reali e riferibili all’organizzazione dell’offerente.

In questo contesto ogni documento allegato all’offerta tecnica che attesta la formazione professionale del personale proposto per l’esecuzione del contratto costituisce una componente strutturale dell’offerta stessa, che la Commissione giudicatrice deve valutare tenendo conto dell’esperienza e della qualificazione delle risorse professionali che l’operatore economico dichiara di poter impiegare in caso di aggiudicazione in suo favore (T.A.R. Veneto, Sez. III, 22 luglio 2025, n. 1319).

Pertanto la dichiarazione resa in sede di giustificazioni, secondo cui nell’esecuzione del contratto verrà impiegato personale con un grado di formazione inferiore rispetto a quello indicato nell’offerta tecnica (e valutato dalla Commissione), a prescindere dal profilo dei costi e della relativa sostenibilità, ben determina una modifica dell’offerta medesima, inammissibile in sede di giustificativi, incidendo direttamente su un elemento espressamente associato a un criterio valutativo. Da questo punto di vista, è irrilevante che il costo complessivo della manodopera resti immutato, atteso che la variazione riguarda comunque un aspetto direttamente incidente alla configurazione sostanziale dell’offerta e alla sua (conseguente) valutazione (Consiglio di Stato, sez. V, 27 novembre 2023, n. 10153).

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, l’operato della Stazione appaltante risulta illegittimo, perché alla società controinteressata è stato consentito di modificare in sede di giustificazioni un elemento della propria offerta tecnica, la cui consistenza era stata oggetto di valutazione.

3. Non occorre procedere allo scrutinio del terzo motivo di ricorso, proposto in via subordinata e avente a oggetto l’interesse strumentale alla riedizione della gara, stante l’acclarata fondatezza del secondo motivo, idonea a determinare l’accoglimento del ricorso con la soddisfazione dell’interesse finale.

4. In conclusione, in accoglimento del ricorso, dev’essere annullata l’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata ET PE s.r.l., fermi restando gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Non occorre provvedere sulla domanda di inefficacia del contratto stipulato tra l’Azienda Sanitaria e la ET PE s.r.l., non essendovi in atti la prova della stipula dello stesso, né sulla domanda di risarcimento per equivalente svolta dalla società ricorrente solo in via subordinata.

5. In applicazione della regola della soccombenza le spese di lite, quantificate nella misura indicata nel dispositivo, devono essere poste a carico delle parti resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione disposta in favore della società ET PE s.r.l., fermi restando gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Condanna l’Azienda ULSS n. 2 «M VI e la società ET PE s.r.l., in solido tra loro, a pagare a favore della società cooperativa sociale Triveneta Multiservizi le spese del presente giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LO OR, Presidente

RE De Col, Primo Referendario

RE OR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE OR	LO OR

IL SEGRETARIO