Pubblicato il 16/03/2026

N. 00376/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00893/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 893 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Tomasini e Francesco Rossetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Comando Interregionale Carabinieri -OMISSIS-, Comando Legione Carabinieri Lombardia, Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6;

nei confronti

Stazione Carabinieri -OMISSIS-, non costituitA in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione del Comando Interregionale Carabinieri -OMISSIS- – -OMISSIS- – Ufficio Personale - n. -OMISSIS- di prot. 2024, emessa in data -OMISSIS-, notificata a mani all’odierno ricorrente in data -OMISSIS-, con cui è stato ordinato il collocamento del ricorrente in aspettativa per assenze indebitamente fruite, senza assegni, ai sensi dell’art. 911-bis del D. Lgs. 66/2010 (Codice dell’Ordinamento Militare), per la durata complessiva di 2.253 ore, corrispondente a giorni 375 (doc. 1);

- ove occorrer possa, di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, del Comando Interregionale Carabinieri -OMISSIS-, del Comando Legione Carabinieri Lombardia e del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. IB BI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il provvedimento impugnato .

1.1. Con ricorso notificato in data 11 novembre 2024 e ritualmente depositato, il ricorrente, all’epoca Appuntato Scelto Q.S. dell’Arma dei Carabinieri in servizio presso il Comando Stazione Carabinieri di -OMISSIS-(attualmente in congedo a far data dal 20 settembre 2025), ha impugnato il provvedimento in data 31 agosto 2024 con cui il Comandante del Comando Interregionale Carabinieri “-OMISSIS-” ha disposto il suo collocamento in aspettativa non retribuita “per assenze indebitamente fruite” , per la durata complessiva di 2.253 ore, corrispondenti a 375 giorni. Il provvedimento è stato adottato in espressa applicazione dell’art. 911-bis del d. lgs. n. 66/2010 (Codice dell’Ordinamento Militare), sul rilievo che, a seguito di verifiche eseguite dal Comando Provinciale di-OMISSIS- dell’Arma dei Carabinieri in relazione al decennio 2014-2024, è stato accertato che il ricorrente aveva fruito indebitamente di 2.253 ore di recupero per lavoro straordinario; al riguardo, interpellato ex art. 911-bis in merito alla facoltà di convertire parte delle assenze indebitamente fruite in licenza ordinaria, il ricorrente non aveva fornito alcun riscontro.

1.2. I fatti che hanno condotto all’adozione del provvedimento impugnato, diffusamente descritti da entrambe le parti contendenti, possono essere così sintetizzati.

1.2.1. Nel periodo dal 2014 al 2024 il ricorrente ha svolto, oltre alle mansioni di istituto, anche le funzioni di “delegato militare” negli organismi di rappresentanza militare, e in tale veste ha partecipato alle riunioni degli organismi di rappresentanza ed eseguito visite presso i Comandi di competenza, spostandosi fuori dalla sede di servizio sull’intero territorio nazionale e con orari di lavoro spesso protrattisi oltre il turno giornaliero di 6 ore.

1.2.2. Tali spostamenti avvenivano normalmente in treno e venivano di volta in volta autorizzati dai superiori gerarchici come “invii in missione” e sottoposti al relativo regime normativo e retributivo.

1.2.3. Va osservato, al riguardo, che secondo la normativa di settore che disciplina il trattamento economico dei militari dell’Arma dei Carabinieri (cfr. docc. 11 e 12 Ministero), le missioni che implichino lo svolgimento di un orario di lavoro superiore al turno giornaliero ordinario possono essere retribuite, alternativamente, o mediante la corresponsione dell’ ”indennità di missione maggiorata” oppure mediante la corresponsione del “compenso per lavoro straordinario” .

1.2.4. Tra i due emolumenti vi è questa differenza:

(i) l’ ”indennità di missione maggiorata” viene erogata nel caso in cui, durante il viaggio, il militare svolga “servizio passivo” , ossia non svolga alcuna attività di istituto; tale indennità ha la funzione di indennizzare il militare per i disagi della trasferta limitatamente alla durata del viaggio, non è cumulabile con il compenso per lavoro straordinario e non è convertibile in riposi compensativi;

(ii) il “compenso per lavoro straordinario” viene invece erogato nel caso in cui il militare, durante il viaggio, svolga “servizio attivo” di istituto (es. scorta, traduzione, ecc.), è commisurato alle ore di lavoro prestate in più rispetto al turno medio giornaliero, e può essere convertito in ore di recupero compensativo.

1.2.5. È accaduto che nel periodo dal 2014 al 2024 il ricorrente, in relazione a ciascuna missione effettuata in qualità di delegato militare, ha richiesto e ottenuto dall’Amministrazione di appartenenza – con l’avallo e l’autorizzazione dei propri immediati superiori gerarchici – l’erogazione del “compenso per lavoro straordinario” , sul presupposto (implicito) che anche durante gli spostamenti egli avesse svolto servizio “attivo” di istituto; numerose ore di lavoro straordinario così ottenute, pari a 2.253 secondo i calcoli dell’Amministrazione, sono state poi convertite dal ricorrente in ore di riposo compensativo, e come tali fruite.

1.2.6. Avvicinandosi la data del proprio congedo (20 settembre 2025), il ricorrente ha chiesto all’Amministrazione di appartenenza di conoscere il monte ore complessivo di ore di recupero compensativo maturate nel decennio precedente e non ancora fruite, e ciò ha innescato una verifica amministrativa che ha condotto all’accertamento e alla contestazione al militare di aver fruito indebitamente di 2.253 ore di recupero compensativo. In sostanza, secondo l’amministrazione, per tutte le missioni effettuate nel decennio antecedente in qualità di delegato militare, il ricorrente avrebbe richiesto e fruito “indebitamente” del compenso per lavoro straordinario (sotto forma di ore di recupero compensativo), dal momento, che, avendo egli svolto mero “servizio passivo” in occasione di ciascuno dei relativi spostamenti (dalla sede di servizio o dalla propria abitazione alla sede di missione, e ritorno), avrebbe avuto diritto di percepire esclusivamente l’indennità di missione maggiorata, non convertibile in recuperi compensativi.

1.2.7. Di qui la contestazione rivolta al ricorrente di aver fruito indebitamente delle predette ore di recupero compensativo e l’interpello del medesimo in ordine alla possibilità di convertire le ore di recupero compensativo indebitamente fruite in ore di licenza ordinaria già maturate, interpello rimasto tuttavia senza riscontro da parte dell’interessato.

1.2.8. Ha fatto seguito l’adozione dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 911-bis C.O.M.

2. Il ricorso .

2.1. Il ricorso è stato affidato a tre articolati motivi con cui il ricorrente ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili.

La sostanza delle censure proposte dal ricorrente è che correttamente egli avrebbe richiesto e ottenuto l’erogazione del compenso per lavoro straordinario dal momento che anche durante gli spostamenti egli avrebbe svolto servizio “attivo” di istituto; e ciò in quanto il servizio di istituto svolto nell’esercizio delle funzioni di rappresentanza sindacale non si limiterebbe alla partecipazione alle riunioni degli organismi di rappresentanza, ma comprenderebbe anche “compiti di rielaborazione (anche autonoma) e sintesi concettuale, che si sviluppano attraverso i contatti e il continuo costante confronto con l’elettorato passivo e con i colleghi delegati sui temi di competenza”; attività che, secondo il ricorrente, “assumevano particolare intensità (…) proprio a ridosso delle riunioni – ossia durante i periodi di viaggio – stante la necessità (prima della riunione) di concertare con i colleghi delegati la posizione da tenere e (dopo la riunione) di riferire ai rappresentati quanto emerso, anche mediante la redazione di report e relazioni” .

2.2. Muovendo da tale presupposto, il ricorrente ha dedotto, in sintesi, le seguenti censure:

1) il provvedimento impugnato sarebbe affetto da difetto di istruttoria e di motivazione e da travisamento del fatto, dal momento che l’avvenuto svolgimento di numerose ore di lavoro straordinario, oltre ad essere attestato dai Comandanti pro tempore della Stazione Carabinieri di -OMISSIS- (docc.19-20), veniva compiutamente riepilogato in data 10 marzo 2022 dal Comando Provinciale di -OMISSIS-, che attestava l’esistenza, a quella data, di un totale di 1.285 ore di lavoro straordinario da recuperare (peraltro incrementatosi negli anni successivi di altre 103 ore); per tale motivo, il provvedimento impugnato sarebbe affetto anche da eccesso di potere per contraddittorietà rispetto a precedenti atti della stessa Amministrazione;

2) il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per aver fatto applicazione retroattiva dell’art. 911-bis COM, introdotto nell’ordinamento soltanto nel 2020, e quindi inapplicabile in relazione a tutto il periodo dal 2014 al 2020; il provvedimento sarebbe altresì illegittimo per violazione delle “Linee guida” che disciplinano il trattamento economico in missione dei militari dell’arma, dal momento che in occasione di ogni singola missione il ricorrente ha sempre precisato la natura di “ servizio attivo” della missione anche durante gli spostamenti, con valutazione validata per oltre 15 anni dal Comandante e dagli Uffici Amministrativi della Stazione di appartenenza, fino alle diverse valutazioni svolte dal Comando provinciale di -OMISSIS- nel 2023, sfociate nell’adozione del provvedimento impugnato;

3) il provvedimento impugnato sarebbe affetto, infine, da eccesso di potere per ingiustizia manifesta, dal momento che per oltre 15 anni le richieste di “recupero compensativo” del ricorrente sono state condivise e validate dai propri superiori gerarchici, sicchè il ricorrente non potrebbe oggi essere sanzionato per un comportamento privo di connotati di colpevolezza.

3. Svolgimento del processo .

3.1. Per resistere al ricorso si sono costituiti, con atto di stile, il Ministero della Difesa, il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, il Comando Interregionale Carabinieri -OMISSIS-, il Comando Legione Carabinieri Lombardia e il Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, depositando relazione sui fatti di causa del Comandante del Comando Interregionale -OMISSIS-, corredata della pertinente documentazione e chiedendo il rigetto del ricorso.

3.2. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026, in prossimità della quale nessuna delle parti ha integrato la propria produzione difensiva, la causa è stata discussa dai difensori delle parti e, all’esito, trattenuta dal Collegio per la decisione.

4. Decisione .

Il ricorso è infondato.

4.1. Con il provvedimento impugnato, l’Amministrazione ha fatto applicazione dell’art. 911-bis del d. lgs. n. 66 del 2010 (inserito dall'art. 1, comma 1, lett. r), d.lgs. 27 dicembre 2019, n. 173), il quale prevede che “Il militare che ha fruito di giorni non spettanti di congedo, permesso, licenza straordinaria o altro istituto e che non possa o non voglia chiederne la conversione in licenza ordinaria già maturata, è collocato in aspettativa senza assegni per il corrispondente periodo” .

4.2. Nel caso di specie, l’Amministrazione ha ritenuto che nell’intero periodo dal 2014 al 2024, in occasione dei numerosi servizi espletati in missione nell’esercizio della propria funzione di delegato militare presso gli organismi di rappresentanza sindacale, il ricorrente abbia indebitamente richiesto e ottenuto la corresponsione del compenso per lavoro straordinario (poi valorizzato dall’interessato nella forma dei recuperi compensativi) invece che della indennità di missione maggiorata, in tal modo associando implicitamente anche alle ore di viaggio, impiegate dal ricorrente per raggiungere la sede di missione e per far ritorno dalla stessa, lo svolgimento di “servizio attivo” di istituto, che tale invece non sarebbe secondo l’amministrazione, dal momento che durante il viaggio il ricorrente non svolgeva, in realtà, alcun servizio di istituto. Di qui, dapprima l’invito rivolto al ricorrente ad esercitare la facoltà di conversione delle ore di recupero indebitamente fruite in ore di licenza ordinaria, e successivamente, in mancanza di riscontro da parte dell’interessato, l’adozione del provvedimento impugnato con cui è stato disposto il collocamento del ricorrente in aspettativa non retribuita per un periodo esattamente corrispondente a quello indebitamente fruito, pari nel complesso a 375 giorni (2.253 ore).

4.3. Le censure proposte dal ricorrente, come sopra sintetizzate, implicano la soluzione di due questioni essenziali: in primo luogo, stabilire se durante gli spostamenti in missione il ricorrente svolgesse o meno servizio “attivo” di istituto; in secondo luogo, stabilire se, pur nell’ipotesi in cui egli non svolgesse servizio attivo, possa attribuirsi rilievo alla buona fede del ricorrente nel ritenere dovuta la corresponsione del compenso per lavoro straordinario, anche alla luce del comportamento serbato dai propri diretti superiori gerarchici nell’intero periodo in contestazione, consistente nell’aver costantemente autorizzato le richieste del ricorrente di riconoscimento del compenso per lavoro straordinario.

4.3.1. In relazione alla prima questione, ritiene il Collegio che la tesi di parte ricorrente sia destituita di fondamento, atteso che:

- l’attività degli organi di rappresentanza militare, disciplinata dagli artt. 1476 e ss. del Codice dell’Ordinamento Militare, si svolge in forma collegiale nell’ambito di apposite riunioni o di visite ai reparti e viene di volta in volta documentata attraverso appositi verbali redatti e controfirmati dal segretario e dal presidente dell’organismo collegiale di rappresentanza; anche le attività prodromiche alle delibere del singolo consiglio della rappresentanza si svolgono in gruppi di lavoro espressamente autorizzati;

- in tale contesto, il servizio prestato dal dipendente in missione nel corso dei viaggi occorrenti a raggiungere la sede di missione e per far ritorno dalla stessa non è qualificabile come servizio “attivo” di istituto, remunerabile con il trattamento per lavoro straordinario, tale essendo soltanto quello prestato attraverso l’applicazione assidua e continuativa del dipendente nella località in cui svolge la missione, ovvero quello posto in essere in occasione di spostamenti ma nello svolgimento di attività proprie o connesse a quelle di istituto (come accade, ad esempio, nei servizi di scorta e di sicurezza, nei servizi svolti in qualità di autisti, nel caso di corrieri militari incaricati del trasporto di documenti o materiali sensibili);

- l’attività asseritamente svolta dal ricorrente durante i viaggi in qualità di delegato militare, consistente nel preparare l’oggetto delle riunioni sindacali anche attraverso il contatto e il confronto con la propria base elettorale e con gli altri delegati sindacali, non costituisce servizio “attivo” di istituto, rilevante ai fini della corresponsione del compenso per lavoro straordinario, non rientrando tra le attività operative del militare implicanti un’azione diretta e costante per l’espletamento dei compiti istituzionali, né essendo in alcun modo verificabile ab externo, in mancanza di ogni riscontro documentale dell’attività asseritamente svolta;

- a fronte del servizio meramente “passivo” svolto durante i vari spostamenti in missione, il ricorrente avrebbe quindi avuto diritto di percepire, non il compenso per lavoro straordinario, convertibile in ore di riposo compensativo, ma unicamente l’indennità di missione maggiorata, non soggetta ad analoga facoltà di conversione;

- correttamente, pertanto, l’amministrazione ha contestato al ricorrente l’indebita fruizione del lavoro straordinario (e dei riposi compensativi), procedendo per l’effetto al conseguente al recupero imposto dall’art. 911-bis C.O.M., dopo aver preso atto del mancato esercizio da parte dell’interessato della facoltà di conversione dei giorni di recupero compensativo indebitamente fruiti in giorni di licenza ordinaria già maturata.

4.3.2. In relazione alla seconda questione sopra delineata, ritiene il Collegio che non possa essere attribuito alcun rilievo, ai fini dell’applicazione dell’istituto qui in esame, all’eventuale buona fede del ricorrente nel ritenere dovuto il compenso per lavoro straordinario, anche in virtù del comportamento dei propri immediati superiori gerarchici.

4.3.2.1. Il provvedimento impugnato non ha carattere disciplinare, ma di mero recupero di benefici indebitamente fruiti dal dipendente; la norma applicata, l’art. 911-bis d. lgs. n. 66/2010, è infatti inserita all’interno del Titolo V del Codice dell’Ordinamento Militare, dedicato alla disciplina dello “Stato giuridico e di impiego” del militare, ed in particolare all’interno della specifica sezione (la III) dedicata alla disciplina delle varie forme di “Aspettativa” del militare; le sanzioni disciplinari sono invece disciplinate altrove (Capo III del Titolo III “Disciplina militare”, artt. da 1352 a 1401), e non rilevano in questa sede.

4.3.2.2. La norma applicata, inserita nel Codice dell’Ordinamento Militare dall'art. 1, comma 1, lett. r), d.lgs. 27 dicembre 2019, n. 173, era in vigore alla data di adozione del provvedimento impugnato, e quindi correttamente ha trovato applicazione nel caso di specie in forza del principio tempus regit actum , pur in relazione a fatti verificatisi prima della sua entrata in vigore. Non venendo in considerazione un provvedimento di carattere sanzionatorio, giustamente non è stato applicato il principio di irretroattività di cui all’art. 1 L. 689/1981, che, solo con specifico riferimento alle sanzioni amministrative, prevede l'assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo in cui si è verificato e la conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore.

4.3.2.3. Non avendo natura di sanzione disciplinare, il provvedimento qui in esame è insensibile all’eventuale buona fede del percipiente, fondandosi sul dato oggettivo rappresentato dall’indebita fruizione di una o più assenze dal servizio (da ritenersi comprovate, nel caso di specie, alla luce delle considerazioni svolte in precedenza).

4.3.2.4. Peraltro, ove anche volesse attribuirsi rilievo all’asserita buona fede del ricorrente nel fruire dei riposi compensativi per lavoro straordinario, indotta dall’assenso costantemente manifestato dai propri superiori gerarchici alla remunerazione delle missioni con il compenso per lavoro straordinario (in luogo dell’indennità di missione maggiorata), nessuna concreta utilità ne ricaverebbe il ricorrente ai fini che qui rilevano. Infatti, anche a voler accedere – per mera ipotesi – a tale prospettiva, non potrebbe che farsi applicazione analogica, per identità di ratio, dei medesimi principi elaborati da consolidata giurisprudenza in materia di percezione indebita, da parte del dipendente in buona fede, di emolumenti non dovuti. Com’è noto, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza, “La percezione di emolumenti non dovuti impone all'amministrazione l'esercizio del diritto-dovere di ripetere le relative somme in applicazione dell'art. 2033 c.c. anche nei rapporti di lavoro non privatizzati. L'azione di recupero è dovuta a prescindere dalla buona fede del dipendente "accipiens", in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l'amministrazione è tenuta a fornire un'ulteriore motivazione sull'elemento soggettivo riconducibile all'interessato o all'interesse pubblico al recupero che è rinvenibile in re ipsa. Il solo temperamento al principio dell'ordinaria ripetibilità dell'indebito è rappresentato dalla regola per cui le modalità di recupero devono essere non eccessivamente onerose (in relazione alle condizioni di vita del debitore) e tali da consentire la duratura percezione di una retribuzione che assicuri un'esistenza libera e dignitosa” (cfr. fra le tante, Consiglio di Stato sez. VII, 9/04/2025, n. 3040).

4.3.2.5. L’eventuale buona fede del dipendente, in sostanza, non costituisce ostacolo al recupero degli emolumenti non dovuti - che è attività doverosa per ragioni di finanza pubblica – ma può al più incidere sulle modalità del recupero, il quale può essere eventualmente rateizzato in modo da incidere in modo non eccessivamente gravoso sul trattamento economico complessivo del dipendente.

4.3.2.6. Nel caso di specie, peraltro, non sussisteva per l’Amministrazione una modalità di recupero delle assenze indebitamente fruite dal dipendente diversa da quella concretamente attuata, tenuto conto che alla data del provvedimento impugnato le assenze indebitamente fruite dal ricorrente tra il 2014 e il 2024 (pari a 375 giorni) erano di gran lunga superiori rispetto ai giorni di servizio effettivo che ancora separavano il ricorrente dal congedo per anzianità (circa 230 giorni lavorativi); sicchè frazionare il recupero delle assenze indebitamente fruite avrebbe implicato la rinuncia da parte dell’Amministrazione al recupero di una parte (anche consistente) delle medesime, con ogni inevitabile conseguenza anche per i profili di eventuale responsabilità erariale.

4.3.2.7. In sostanza, anche a voler attribuire rilievo alla (asserita) buona fede del ricorrente, non sarebbe possibile desumerne conseguenze invalidanti sul provvedimento impugnato, il quale, alla stregua della norma applicata e dei principi giurisprudenziali applicabili alla fattispecie concreta, ha costituito per l’amministrazione un atto dovuto sia nell’ ”an” che nel “quantum”.

5. Conclusioni.

5.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso deve essere respinto.

5.2. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente a rifondere alle Amministrazioni resistenti le spese di lite, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU PE, Presidente

IB BI ON, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IB BI ON	AU PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.