Pubblicato il 19/01/2026

N. 00142/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02003/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2003 del 2025, proposto da
Sicily Lovely Home, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carmelo Giurdanella e Paolo Vigneri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Contea Vacanze s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Trimboli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento dell’Ambiente dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Struttura Territoriale dell’Ambiente di Ragusa e Siracusa n. 925/2025, pubblicato il 2.07.2025 sul sito della Regione Siciliana, con cui è stato disposto, in applicazione dell’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del D.L. n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024 e dell'art. 3 della L. 5 agosto 2022, n. 118, che “ è regolarizzata amministrativamente la Concessione Demaniale Marittima n° 543/2014 del 31/12/2014, ed è rilasciata, ai sensi dell'art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione, alla ditta Contea Vacanze S.R.L [...] per la modifica dell’area già in concessione, giusta C.D.M. n. 543/2014, allo scopo di realizzare una diversa configurazione planimetrica delle attività previste e degli spazi funzionali con diversa configurazione del punto ristoro all’interno dell’area, senza modifiche della superficie già assentita di mq. 3.000,00, a carattere annuale, in località c.da Ciarciolo del Comune di Modica (RG), area individuata catastalmente al F.M. 19 p.lla 200, con validità estesa al 30/09/2027 ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana e di Contea Vacanze s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. CE CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Contea Vacanze s.r.l. ha ottenuto, in data 31.12.2014, il rilascio, da parte Dipartimento regionale dell’Ambiente dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente, della concessione demaniale marittima n. 543/2014, avente ad oggetto l’occupazione della “(...) area demaniale marittima della superficie di mq 3000 per la realizzazione di uno stabilimento balneare con punto di ristoro ed area per noleggio di attrezzature sportive presso la c.da Ciarciolo a Marina di Modica del Comune di Modica – foglio 19 part. 200, per un utilizzo annuale (dal 1° Gennaio al 31 Dicembre) (...)”, con scadenza al 31.10.2020.

Con istanza presentata in data 9.10.2015 ed acquisita al prot. n. 3485 del 20.10.2015 la società ha richiesto il rilascio di una variante non sostanziale ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione avente ad oggetto talune “... modifiche alla configurazione planimetrica delle attività previste e degli spazi funzionali con diversa consistenza distributiva dei manufatti all’interno dell’area senza modifiche della superficie già assentita in concessione di mq. 3.000,00 …”, finalizzata a realizzare una diversa configurazione planimetrica delle attività previste e degli spazi funzionali con diversa consistenza distributiva del punto ristoro all’interno dell’area senza modifiche della superficie già assentita.

L’istanza è stata accolta con Decreto n. 221 del 16.12.2017, con il quale si è altresì prorogato il termine della originaria concessione sino al 31.12.2020.

Con istanza al portale demanio marittimo prot. 3257 del 26.02.2021 Contea Vacanze ha richiesto l’estensione della validità della suddetta concessione sino al 31.12.2033 e, in data 28.06.2021, ha presentato una nuova richiesta di variante, chiedendo di apportare modifiche alla superficie oggetto dell’originario titolo concessorio.

L’Amministrazione regionale, tenuto conto delle sentenze n. 17 e 18 del 9.11.2021, con le quali l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato l’inapplicabilità delle norme concernenti le proroghe delle concessioni demaniali marittime al 31.12.2033, con nota prot. n. 38503 del 26.05.2022 ha disposto la proroga della concessione sino al 31.12.2023 e con successiva nota nota prot. n. 71264 del 3.10.2022 ha chiesto a Contea Vacanze s.r.l. di confermare l’attualità del proprio interesse alla richiesta di variante ex art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione presentata il 28.06.2021, tenuto conto proprio di quanto statuito dall’Adunanza Plenaria con le due pronunce citate.

Non ricevendo alcun riscontro da parte della società in merito a tale conferma di interesse, l’Ente ha attivato il procedimento di rigetto dell'istanza di variante con nota prot. n. 93084 del 28.12.2022.

Con successivo Decreto Assessoriale della Regione Siciliana n. 1784 del 30.12.2023 il termine di validità della C.D.M. è stato differito ope legis al 31.12.2024.

In data 20.03.2025 Contea Vacanze s.r.l. ha fatto pervenire la propria conferma dell’interesse all’istanza ex art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione.

Infine, con Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento dell’Ambiente dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Struttura Territoriale dell’Ambiente di Ragusa e Siracusa n. 925/2025, pubblicato il 2.07.2025 sul sito della Regione Siciliana, è stato disposto, in applicazione dell’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del D.L. n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024 e dell'art. 3 della L. 5 agosto 2022, n. 118, che “ è regolarizzata amministrativamente la Concessione Demaniale Marittima n° 543/2014 del 31/12/2014, ed è rilasciata, ai sensi dell'art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione, alla ditta Contea Vacanze S.R.L [...] per la modifica dell’area già in concessione, giusta C.D.M. n. 543/2014, allo scopo di realizzare una diversa configurazione planimetrica delle attività previste e degli spazi funzionali con diversa configurazione del punto ristoro all’interno dell’area, senza modifiche della superficie già assentita di mq. 3.000,00, a carattere annuale, in località c.da Ciarciolo del Comune di Modica (RG), area individuata catastalmente al F.M. 19 p.lla 200, con validità estesa al 30/09/2027 ”.

2. Con ricorso notificato in data 1.10.2025 e depositato il 3.10.2025 la società Sicily Lovely Home, in persona del legale rappresentante pro tempore, Daria Batolo, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il suddetto decreto del Dirigente Generale del Dipartimento dell’Ambiente dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Struttura Territoriale dell’Ambiente di Ragusa e Siracusa n. 925/2025, pubblicato il 2.07.2025 sul sito della Regione Siciliana.

A sostegno della propria legittimazione e del proprio interesse a ricorrere la società evidenzia di: i) essere attiva, sin dal 2018, nel settore della ricezione, occupandosi, tra l’altro, della costruzione e gestione di strutture ricettive quali case vacanze, campeggi, rifugi e stabilimenti balneari come risulta dallo statuto societario; ii) avere interesse a partecipare ad una procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione di una nuova concessione balneare sull’area interessata.

Il ricorso è stato presentato per i seguenti motivi di diritto: 1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (c.d. "Bolkestein") e dell'art. 49 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE); eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e travisamento dei presupposti di diritto e di fatto; dovere della P.A. di disapplicare l’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del D.L. n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024 e l'art. 3 della L. 5 agosto 2022, n. 118 ; 2) In subordine: violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), D.L. n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024 e dell'art. 3 della L. 5 agosto 2022, n. 118; eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione ; 3) Eccesso di potere per sviamento di potere, illogicità manifesta e difetto di istruttoria ; 4) Violazione art. 9 Cost. e art. 2 della L.R. n. 32 del 2020; eccesso di potere e difetto di istruttoria per contrasto fra la concessione in variante e il P.U.D.M. del Comune di Modica ; 5) Illegittimità derivata del provvedimento impugnato per inesistenza di un presupposto giuridico; violazione dell’art. 47, lett. b), del Codice della Navigazione, R.D. 30 marzo 1942, n. 327. Difetto di istruttoria; i lavori gennaio 2025 ; 6) Illegittimità derivata del provvedimento impugnato per inesistenza di un presupposto giuridico; violazione dell’art. 47, lett. b), del Codice della Navigazione, R.D. 30 marzo 1942, n. 327; difetto di istruttoria; i lavori di maggio 2025 ; 7) Illegittimità derivata del provvedimento impugnato per inesistenza di un presupposto necessario; violazione dell’art. 47, lett. a), del Codice della Navigazione, R.D. 30 marzo 1942, n. 327; difetto di istruttoria; mancata messa in esercizio dell'attività oggetto della concessione entro i termini previsti.

2.1. Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente rileva che il provvedimento impugnato, nell'estendere la validità della concessione demaniale marittima n. 543/2014 sino al 30.09.2027, abbia dato applicazione a una normativa nazionale in contrasto con i principi cogenti del diritto dell'Unione Europea (art. 12 della Direttiva 2006/123/CE e l'art. 49 del TFUE).

Si evidenzia, in particolare, la condotta illogica nella quale sarebbe incorso l’Assessorato procedente, il quale, pur disponendo la proroga del titolo concessorio sulla base del D.L. 131/2024, richiamerebbe contraddittoriamente, a fondamento della propria determinazione amministrativa, le sentenze n. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le quali è stata statuita l’inefficacia delle proroghe concesse sino al 31.12.2033 perché in contrasto con il diritto unionale.

L'Amministrazione regionale, continua la parte, avrebbe violato l'obbligo giuridico di disapplicare il predetto D.L. n. 131/2024 e, dovendo prendere atto della scadenza della concessione al 31.12.2023, avrebbe dovuto rigettare l'istanza della società Contea Vacanze s.r.l., avviando le procedure per una nuova assegnazione tramite gara.

2.2. Con la seconda doglianza, prospettata in via subordinata, viene dedotta la falsa applicazione della normativa nazionale richiamata nel provvedimento impugnato, la quale non opererebbe, in ogni caso, nel caso di specie, in quanto la società Contea Vacanze s.r.l. non avrebbe mai avviato l'attività economica prevista dal titolo concessorio, atteso che l’area interessata sarebbe rimasta in uno stato di sostanziale abbandono per circa un decennio. Ne discende, continua la parte, che la ratio della normativa posta a presupposto dell’atto avversato, da individuarsi nella necessità di tutelare le attività economiche in essere, non operi nella fattispecie contestata, la quale non rientrerebbe, quindi, nel campo di applicazione della relativa disciplina, che presuppone una continuità aziendale mancante nel caso di specie.

2.3. Con la terza censura si lamenta che il provvedimento impugnato sia viziato anche da eccesso di potere sotto il profilo sintomatico dello sviamento, in quanto l’Amministrazione regionale avrebbe dato riscontro a due istanze della società Contea Vacanze s.r.l. risalenti nel tempo e già definite, evidenziandosi, nello specifico, che l’istanza di proroga fosse già stata sostanzialmente rigettata con la nota del 26.05.2022, che ne limitava l'efficacia al 31.12.2023 in ossequio alle sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021, e che l'istanza di concessione in variante fosse stata seguita dall’adozione di un preavviso di rigetto con nota del 28.12.2022.

Ne consegue, continua la parte, che l’Ente regionale sia incorso in una condotta illogica, modificando le proprie determinazioni assunte in precedenza senza dare contezza, sotto il profilo motivazionale, delle ragioni di pubblico interesse sottese all’adozione dell’atto impugnato.

2.4. Con il quarto motivo di ricorso viene dedotto che la “... diversa configurazione planimetrica delle attività previste e degli spazi funzionali con diversa consistenza distributiva del punto ristoro all’interno dell’area senza modifiche della superficie già assentita ” sarebbe incompatibile con il Piano di Utilizzo delle Aree Demaniali Marittime (P.U.D.M.) pre-approvato dal Consiglio Comunale di Modica giusta delibera n. 35 del 29.07.2023, il quale prevedrebbe una conformazione differente da quella autorizzata con l’atto impugnato, con conseguente violazione dell’art. 2, comma 1, della L.R. n. 32 del 2020, sulla base del quale il rilascio di nuove concessioni demaniali è consentito “... purché coerenti con le previsioni del piano di utilizzo già adottato in via preliminare dal Consiglio comunale ed in corso di approvazione ”.

L’Assessorato procedente, inoltre, non avrebbe dato atto di aver condotto alcuna istruttoria sulla conformità della variazione con il P.U.D.M., incorrendo, sotto tale profilo, nel vizio di difetto di istruttoria.

2.5. Con la quinta doglianza la parte che ricorre in giudizio rileva che Contea Vacanze s.r.l., fra il 13.01.2025 e il 24.01.2025, abbia svolto dei lavori nell’area interessata, transennando la zona e chiudendola al pubblico, in assenza di un permesso di costruire.

Tale attività abusiva, continua la parte, vizierebbe in via derivata il provvedimento impugnato, da ritenersi illegittimo anche per violazione dell’art. 47, comma 1, lett. f), del Codice della Navigazione, in applicazione del quale l’amministrazione può dichiarare la decadenza del titolo concessorio “... per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione ”, evidenziandosi che l’atto d’obbligo di accettazione delle condizioni e prescrizioni della concessione in variante del 2017 abbia previsto che “ il presente atto d’obbligo è, inoltre, subordinato, oltre che alle discipline doganali di pubblica sicurezza, alle seguenti condizioni speciali […] 2. Il concessionario non potrà iniziare gli eventuali lavori autorizzati con il decreto che approva il presente atto d’obbligo, se prima non avrà ottenuto: a) la concessione/autorizzazione edilizia comunale, ove richiesta ”, e che “... ogni inadempimento totale o parziale anche ad una sola delle prescrizioni e condizioni inserite nel presente atto d’obbligo costituisce presupposti per l’instaurazione della procedura di decadenza della concessione ai sensi dell’art. 47 lett. F del C.N., oltre agli aspetti di natura penale eventualmente ravvisabili ”.

2.6. Con la sesta censura si lamenta che la società Contea Vacanze abbia eseguito opere strumentali – come lo scavo per la posa di un cavidotto – in area demaniale, senza alcuna autorizzazione da parte dell'autorità competente (il Demanio Marittimo), come sarebbe stato contestato dalla stessa Capitaneria di Porto di Pozzallo, integrandosi, anche sotto tale profilo, la violazione del punto 2 dell’atto d’obbligo e la conseguente sanzione della decadenza prevista dal successivo punto 18, risultando integrati i presupposti dell’art. 47, comma 1, lett. f), del Codice della Navigazione.

Anche per tale ragione l’atto impugnato risulterebbe viziato per illegittimità derivata.

2.7. Con il settimo e ultimo motivo di ricorso si deduce che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in via derivata anche perché avente per presupposto una concessione da ritenersi comunque decaduta per mancata esecuzione delle opere prescritte nell’atto di concessione, ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. a), del Codice della Navigazione, così come richiamato dall’atto d’obbligo. Della mancata esecuzione della concessione si darebbe contezza, inoltre, nella relazione tecnica allegata al progetto di P.U.D.M. pre-approvato da parte del Comune di Modica, dove la C.D.M. n. 543/2014 figura tra le concessioni che “... non sono state mai realizzate ”.

3. L’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana si è costituito in giudizio per resistere al ricorso in data 15.10.2025.

4. Con memoria di costituzione del 21.10.2025 la società Contea Vacanze s.r.l., parte controinteressata, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso proposto dalla parte ricorrente per carenza di interesse e legittimazione a ricorrere.

5. Con memoria del 21.11.2025 l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana ha preliminarmente eccepito la carenza di legittimazione ed interesse a ricorrere della società ricorrente, rilevando che la stessa non possa ritenersi negativamente incisa dall’atto avversato, il cui eventuale annullamento non consentirebbe a quest’ultima di proporsi quale nuovo concessionario, trattandosi di una variazione apportata al contenuto della C.D.M. originaria n. 543/2014 ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione, la quale, fungendo da atto originario non impugnato, resterebbe comunque in vita.

Nel merito, la parte ha controdedotto rispetto alle doglianze sollevate dalla parte ricorrente, evidenziando, in particolare, di aver agito: i) in linea con quanto disposto dalla L. 166/2024, ripreso alla lett. A. della nota del D.G. prot. n. 20953 del 3.05.2025, che ha disposto la proroga delle concessioni demaniali marittime al 30.09.2027; ii) in aderenza al disposto di cui al comma 1- bis dell’art. 2 della L.R. 32/2020, introdotto con l’art. 69, comma 2 della L.R. n. 9/2015, secondo cui la coerenza con il P.U.D.M. non è prevista per tutte le istanze già protocollate alla data della dichiarazione di emergenza epidemiologica (31.01.2020); iii) in conformità alle direttive del D.G. prot. n. 55946 del 26.07.2022, emanate in conseguenza della sentenza della Corte Costituzionale n. 108 del 5.07.2022 e volte ad uniformare le procedure di rilascio delle concessioni demaniali marittime, secondo cui “... le istanze già protocollate alla data del 30.01.2020 sono procedibili e si potranno avviare i relativi procedimenti amministrativi anche in assenza dei Piani di Utilizzo del Demanio Marittimo ”.

L’Amministrazione afferma, altresì, di essersi attenuta al parere dell’Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana n. 2247 del 10.02.2025, delineante il perimetro del predetto pronunciamento della Corte Costituzionale n. 108/2022.

È anche rilevato che il Comune di Modica, con nota pervenuta al prot. n. 11689 del 23.02.2016, abbia dichiarato la conformità della variante al P.U.D.M. in itinere e che Contea Vacanze s.r.l., con dichiarazione del 12.06.2025, abbia assunto l’impegno, qualora la variante dovesse risultare in contrasto con il P.U.D.M. successivamente approvato, di adeguare la stessa alle previsioni del Piano entro il termine di novanta giorni dalla sua approvazione.

Si evidenzia, inoltre, che all’art. 15 dell’atto d’obbligo allegato al D.D.G. sia stabilito che “ Nel caso in cui i redigendi P.U.D.M. prevedano per l’area oggetto della concessione un utilizzo diverso o non venga inserita in detti piani di utilizzo, la concessione, alla scadenza naturale non potrà in alcun caso essere rinnovata, fatto salvo l’adeguamento agli stessi piani, come disposto dell’art. 4 comma3 della L.R. 15/2005 ”.

Secondo la prospettazione dell’Ente regionale, infine, non sussisterebbero i presupposti per avviare un procedimento di decadenza della concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 47 del Codice della Navigazione, difettandone i relativi presupposti.

6. Con memoria del 12.12.2025 la parte ricorrente ha preliminarmente replicato all’eccezione di carenza di legittimazione a ricorrere e di interesse ad agire sollevata dalle altre parti processuali, rilevando, in particolare, di essere un’impresa che opera esattamente nel medesimo segmento di mercato della controinteressata e che possiede tutti i requisiti per partecipare ad una futura ed eventuale procedura comparativa.

La parte ricorrente ha altresì ulteriormente declinato le proprie doglianze, insistendo per l’accoglimento del proprio gravame.

7. Con memoria del 13.12.2025 la parte controinteressata ha preliminarmente declinato la propria eccezione di inammissibilità per carenza di interesse ad agire e di legittimazione a ricorrere formulata con memoria di costituzione del 21.10.2025, rilevando, in particolare, che non sussisterebbe alcun specifico interesse diretto, concreto ed attuale che qualifichi l’interesse al ricorso in capo alla società ricorrente, dovendosi ritenere che la stessa non subirebbe alcuno specifico pregiudizio in caso di annullamento dell’atto impugnato.

La parte ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse anche per la mancata impugnazione dei seguenti atti presupposti rispetto all’atto avversato: 1) la C.D.M. n. 543/2014; 2) i nullaosta della Soprintendenza per i Beni culturali e ambientali di Ragusa; 3) la circolare dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente del 3.04.2025 e il D.A. n. 34 del 19.02.2025 (pubblicato sulla G.U.R.S. n. 11 del 28.02.2025), in quanto aventi ad oggetto la programmazione delle gare che l’Amministrazione regionale avrebbe già avviato e organizzato in virtù di tali disposizioni.

Nel merito, viene osservato:

(i) quanto al primo motivo di gravame, che l’atto impugnato sia stato adottato nel rispetto delle disposizioni di legge e dei principi giurisprudenziali applicabili in materia, evidenziandosi, in particolare, che la L. 166/2024 abbia consentito il ricorso alle c.d. proroghe tecniche delle concessioni demaniali marittime sino al 30.09.2027, in coerenza con il principio già affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 2021. La proroga al 30.09.2027 sarebbe funzionale alla programmazione delle gare, la quale sarebbe già stata avviata con il D. Ass. n. 34 del 19.2.2025;

(ii) rispetto alla seconda doglianza, che il procedimento per la concessione del permesso di costruire necessario per eseguire le opere contestate sia in corso e che la circostanza che l’avvio delle attività sia in itinere non possa essere ragione per escludere l’applicazione delle disposizioni afferenti l’estensione di validità della concessione demaniale. La parte afferma, inoltre, di aver costantemente confermato all’Assessorato regionale il proprio interesse all’esercizio del titolo;

(iii) in ordine alla terza censura, che il procedimento avente ad oggetto la proroga non sia mai stato definito in senso negativo prima dell’adozione dell’atto avversato;

(iv) riguardo al quarto motivo, che il P.U.D.M. non sia stato ancora approvato dalla Regione e che i ricorrenti ne strumentalizzino le previsioni, sebbene il titolo concessorio sia rispettoso delle valenze paesaggistiche dell’area;

(v) relativamente al quinto, al sesto e al settimo motivo, che non sussisterebbe alcun presunto inadempimento alla C.D.M. e che non vi sia alcun procedimento di decadenza in atto.

8. Con memoria di replica del 23.12.2025 la parte controinteressata ha ulteriormente declinato le proprie eccezioni e controdeduzioni, insistendo per il rigetto del ricorso.

9. Con memoria di replica del 24.12.2025 la società ricorrente ha ulteriormente declinato le proprie repliche alle eccezioni sollevate dalle altre parti e le doglianze prospettate in sede di ricorso, insistendo per il suo accoglimento.

10. All’udienza pubblica del 14.01.2026, presenti i difensori delle parti come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

11. Deve preliminarmente scrutinarsi l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione resistente e dalla società controinteressata, la quale è da ritenersi infondata.

11.1. È utile premettere, a fini di inquadramento sistematico, che per consolidata giurisprudenza, alla quale il Collegio accede, la c.d. vicinitas , “... quale criterio di individuazione della legittimazione ad agire, esprime lo stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l'area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell'atto contestato; lo stabile collegamento deve quindi essere valutato - nella prospettiva della legittimazione - in considerazione degli effetti che il provvedimento è suscettibile di produrre nella sfera giuridica del ricorrente e non può essere ristretto al mero confine tra fondi ” (Cons. Stato, sez. VII, 11 luglio 2025, n. 6054; Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2024, n. 7433).

Come evidenziato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22 del 9.12.2021, la vicinitas , tuttavia, non è sufficiente, ex se , a fondare la differente condizione dell’azione rappresentata dall’interesse a ricorrere, incombendo, per converso, sul ricorrente - unitamente alla dimostrazione dello stabile collegamento con il luogo inciso dall’atto impugnato - anche la puntuale allegazione e la prova della lesione subita, anche se in termini solamente eventuali o potenziali, al verificarsi dei suoi effetti.

Allorquando il ricorrente abbia le vesti di operatore economico, la vicinitas acquisisce valenza commerciale, da riconoscersi «... come la posizione dei soggetti i quali “agendo come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d'affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata » (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 25 luglio 2025, n. 6639, che cita Consiglio di Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023 n. 11367; 28 giugno 2022 n. 5353; 3 settembre 2014 n. 4480).

Ai fini della valutazione della legittimazione e dell'interesse ad agire è quindi necessario provare un pregiudizio significativo derivante dall'insediamento dell'attività concorrente, basato su interferenze tra i bacini commerciali e una coincidenza effettiva dei bacini di clientela.

La dimostrazione del pregiudizio concorrenziale, peraltro, richiede prove concrete e documentazione adeguata.

11.2. Ciò premesso, ad avviso del Collegio l’odierna ricorrente ha documentato di operare, con significativa esperienza, nel settore dei servizi ricettivi, come si evince dalla visura societaria rilasciata dalla Camera di Commercio del Sud est Sicilia, versata in atti il 3.10.2025, dalla quale emerge che essa:

(i) è stata costituita in data 9.09.2014;

(ii) ha per oggetto sociale, tra gli altri, la “ costruzione e la gestione di impianti ricettivi per il turismo all’aria aperta, alberghi, campeggi, rifugi, case per vacanze, impianti e stabilimenti idrotermali, rta, stabilimenti balneari, posti di ristoro, bar, pizzerie, gelaterie, discoteche, tavole calde e ristoranti e impianti sportivi ”, per le quali è prevista “ l’assunzione di appalti pubblici e privati e di concessioni (...)”;

(iii) ha la propria sede legale a Modica, in Viale delle Industrie, n. 3, svolgendo quindi la propria attività commerciale nel medesimo bacino di utenza interessata dalla C.D.M. 543/2014 rilasciata alla società controinteressata e prorogata con il provvedimento impugnato sino al 30.09.2027.

Quale società potenzialmente interessata alla partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica avente ad oggetto l’attribuzione della concessione demaniale marittima relativa all’utilizzo dell’area incisa dal provvedimento avversato, quindi, tale soggetto giuridico ha titolo per dolersi, nel presente giudizio, dell'illegittimità di una determinazione amministrativa che è suscettibile di sottrarre per un consistente periodo temporale il conseguimento di tale concessione demaniale, disponendosi la proroga della sua efficacia in favore dell’attuale concessionario sino al 30.09.2025.

Risponde, invero, ad un criterio di comune esperienza che la presenza di un operatore economico in un dato bacino di utenza sia potenzialmente idonea ad alterare, o comunque ad interferire, con le quote di mercato dell’operatore concorrente, il quale si duole di non poter accedere al medesimo “bene della vita” contestandosi l’illegittima estensione temporale del titolo che lo attribuisce.

L’eventuale accoglimento del gravame, peraltro, renderebbe priva di effetti anche l’originaria C.D.M. 543/2014. Invero, tenuto conto che la sua antecedente proroga è stata disposta con D.A. n. 1784 del 30.12.2023, con cui il relativo termine di validità era stato differito ope legis al 31.12.2024, l’eventuale caducazione dell’atto impugnato produrrebbe il risultato ultimo di far venir meno l’efficacia del titolo originario a far data dalla scadenza di validità disposta della precedente proroga determinata con il richiamato D.A. 1784/2023.

Ne discende, in definitiva, che la società ricorrente, comprovando adeguatamente la propria legittimazione a ricorrere e dimostrando, sufficientemente, di subire un pregiudizio attuale e personale, anche solamente in termini eventuali o potenziali, dall’adozione dell’atto avversato, abbia titolo a contestarlo mediante la presente azione processuale.

12. L’eccezione di inammissibilità parimenti sollevata dalla parte controinteressata per mancata impugnazione degli atti presupposti è da ritenersi fuori fuoco.

12.1. Per consolidato orientamento giurisprudenziale, da cui il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi, è da ritenersi inammissibile per carenza d'interesse il ricorso proposto avverso gli atti consequenziali ove non siano stati impugnati gli atti presupposti che abbiano portata immediatamente lesiva (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 23 dicembre 2024, n. 10356).

Ebbene, nella fattispecie in esame, nessuno degli atti menzionati dalla parte controinteressata risulta concretamente dotato di tale portata lesiva, atteso che:

(i) la C.D.M. n. 543/2014, ove venisse giudizialmente caducato l’atto che ne ha disposto l’estensione di “validità” sino al 30.09.2027, cesserebbe di produrre i propri effetti;

(ii) le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dalla Soprintendenza per i Beni culturali e ambientali di Ragusa costituiscono atti endoprocedimentali privi, per definizione, di portata lesiva;

(iii) la circolare dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente del 3.04.2025 e il D.A. n. 34 del 19.02.2025 (pubblicato sulla G.U.R.S. n. 11 del 28.02.2025) non hanno parimenti portata lesiva, dovendosi appurare, piuttosto, se mediante l’atto impugnato l’Amministrazione procedente abbia esercitato il proprio potere amministrativo in coerenza con il quadro normativo eurounitario in materia e in che termini, eventualmente, quest’ultima abbia programmato l’avvio di una procedura di affidamento che risulti coerente con le disposizioni nazionali e regionali le quali non si pongano in contrasto con il framework europeo.

13. Il ricorso, nel merito, è da ritenersi fondato alla luce dell’assorbente fondatezza del primo motivo di gravame.

13.1. Il Collegio, in continuità con quanto già statuito con precedenti arresti della Sezione (cfr., ex multis , T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 2 aprile 2024, n. 1256), rileva quanto segue.

13.1.1. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze n. 17 e 18 del 9.11.2021, dopo aver ricordato che, in ossequio alla decisione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 14.07.2016 (Promoimpresa), " le concessioni di beni demaniali per finalità turistico - ricreative rappresentano autorizzazioni di servizi ai sensi dell'art. 12 della direttiva c.d. servizi, come tali sottoposte all'obbligo di gara " (Ad. Pl. n. 17 del 2021, punto 24), è pervenuta alla conclusione che:

- le disposizioni legislative recanti proroghe automatiche delle concessioni demaniali sono incompatibili con il diritto europeo, per contrasto sia con gli artt. 49 e 56 del T.F.U.E., sia con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE;

- dall'accertato contrasto tra le norme interne recenti proroghe ex lege delle concessioni demaniali ed il diritto europeo discende l'obbligo, sia per il giudice nazionale, sia per gli organi amministrativi, di disapplicare le prime in favore delle disposizioni sovranazionali (e segnatamente dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE), senza che sia all'uopo necessario, come chiarito dalla Corte costituzionale a partire dalla sentenza n. 170 del 1984, sollevare una questione di legittimità costituzionale;

- pertanto, quando la proroga “ è direttamente disposta per legge ma la relativa norma che la prevede non poteva e non può essere applicata perché in contrasto con il diritto dell'Unione, ne discende, allora, che l'effetto della proroga deve considerarsi tamquam non esset, come se non si fosse mai prodotto ”;

- “ Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E. ”.

I suddetti principi affermati dal Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa sono stati ribaditi dalla giurisprudenza successiva, la quale ha affermato che gli atti di proroga delle concessioni demaniali eventualmente adottati da un'amministrazione in violazione del diritto eurounitario, segnatamente in contrasto con l'art. 49 T.F.U.E. e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, non producono alcun effetto giuridico e debbono ritenersi tamquam non essent , specificando, in particolare, che, sulla base di quanto affermato dall'Adunanza Plenaria, anche la successiva nuova norma contenuta nell'art. 10- quater , comma 3, del D.L. 29.12.2022, n. 198, conv. in L. 24.2.2023, n. 14 (c.d. Decreto Milleproroghe 2023), che ha previsto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere sino al 31.12.2024, si ponesse in frontale contrasto con il sopra richiamato art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, dovendo essere, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 1.03.2023, n. 2192; Cons. Stato, sez. VI, 28.08.2023, n. 7992).

Quanto statuito in punto di diritto dall’Adunanza Plenaria non è, peraltro, venuto meno a seguito della pronuncia n. 32559 del 23.11.2023 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la quale il Giudice di Legittimità ha annullato con rinvio la sola Adunanza Plenaria n. 18 del 2021 per ragioni processuali, e, segnatamente, per avere dichiarato inammissibili gli interventi in giudizio di associazioni di categoria e della Regione Abruzzo, dando così luogo ad una ipotesi di diniego di giurisdizione rilevante ai sensi dell'art. 111, comma 8, della Costituzione (cfr. C.G.A.R.S., sez. giurisd., 21.02.2024, n. 119).

Il Consiglio di Stato, del resto, si è recentemente espresso nei medesimi termini sopra indicati, ritenendo di “... ribadire, sulla scia della giurisprudenza della Corte di Giustizia, dell’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 2021 e di tutta la menzionata giurisprudenza successiva, che tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata (Cons. St, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679) – sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva ”, precisando, altresì, che “... La Corte di Giustizia nella sentenza del 20 aprile 2023 in C-348/22 (Comune di Ginosa) ha (ri)affermato che risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della Dir. 2006/123/CE che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento ” (Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4481).

Con un ulteriore, recente, arresto, è stato altresì evidenziato che «... la giurisprudenza europea e nazionale ha da tempo chiarito che la direttiva 2006/123/CE “ha effetti diretti, è self-executing ed è immediatamente applicabile” (Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 e Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 novembre 2021, n. 17), per cui tutte le proroghe automatiche ex lege delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono illegittime e, in quanto tali, devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, imponendosi l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva a tutela dei valori imposti dal diritto eurounitario, segnatamente dall’art. 49 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, e costituzionalmente garantiti dall’art. 117, comma 1, Cost. Anche con le recenti sentenze del 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481 il Consiglio di Stato ha statuito che “Devono, quindi, essere disapplicate perché contrastanti con l’art. 12 della Dir. 2006/123/CE e comunque con l’art. 49 del T.F.U.E., tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e in particolare: a) le disposizioni di proroga previste in via generalizzata e automatica, e ormai abrogate dall’art. 3, comma 5, della l. n. 118 del 2020 (art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145 del 2018; art. 182, comma 2, del d.l. n. 34 del 2020, conv. in l. n. 77 del 2020; art. 100, comma 1, del d.l. n. 104 del 2020, conv. in l. n. 126 del 2020); b) le più recenti proroghe introdotte dagli articoli 10-quater, comma 3 e 12, comma 6-sexies, del d.l. n. 198 del 2022, inseriti dalla legge di conversione n. 14 del 2023 e dall’art. 1, comma 8, della stessa l. n. 14 del 2023, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 4 della l. n. 118 del 2022” (nello stesso senso, ex multis, Consiglio di Stato, sez. VII, 31 luglio 2024, n. 6883). » (Cons. Stato, sez. VII, 8 ottobre 2025, n. 7890).

13.1.2. Ne consegue, ad avviso di questo Collegio, che anche la più recente proroga legislativa automatica delle concessioni demaniali in essere fino al 30.09.2027, introdotta dall'art. 1, comma 1, del D.L. n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024, debba ritenersi coinvolta nel ragionamento sopra esposto e, pertanto, non possa trovare riscontro applicativo.

La disposizione stabilisce che “ Al fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui all'articolo 4 e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell'Unione europea e secondo le modalità stabilite dal medesimo articolo 4, continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 ”.

Tale proroga automatica, anche ove venisse qualificata quale “proroga tecnica”, in quanto finalizzata ad assicurare l’ordinata programmazione delle procedure di gara garantendo al contempo la prosecuzione del servizio reso dal concessionario per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva, potrebbe ritenersi - in astratto - compatibile con i principi europei solo qualora le autorità amministrative competenti abbiano “... già indetto la procedura selettiva o comunque hanno deliberato di indirla in tempi brevissimi, (...) emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi ” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4479, par. 25.1.).

Calando tale principio nell’ambito della concreta attività amministrativa degli enti competenti, deve quindi osservarsi che il ricorso a una proroga di una concessione demaniale marittima per ragioni “tecniche” risulti compatibile con il diritto unionale qualora, dal contenuto dell’atto di proroga, emerga che essa sia funzionale allo svolgimento della gara, dovendosi dare contezza, nell’atto di proroga, che l’estensione del termine di efficacia della concessione al 30.09.2027 sia stata resa necessaria al fine di disporre di un congruo arco temporale funzionale alla conclusione della procedura competitiva, alla presenza di ragioni oggettive che ne impediscano la conclusione prima di tale data, le quali possono risultare connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa.

Di contro, un provvedimento amministrativo che disponga, ex se , tale proroga al 30.09.2027 – senza dar conto di aver “ordinatamente” programmato l’avvio di una procedura di affidamento o di dover disporre di un tempo congruo per condurre a conclusione il suo svolgimento già in atto – finisce, inesorabilmente, per imbattersi nel divieto di proroghe automatiche sancito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e ribadito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

13.1.3. Ciò posto, il provvedimento che viene sottoposto a censura nel presente giudizio, come si evince dal suo contenuto, si limita ad estendere la validità della C.D.M. 543/2014 al 30.09.2027, e, pur richiamando nel suo corpo (per vero contraddittoriamente), le “... sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, con le quali l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha dichiarato l’inefficacia delle proroghe concesse sino al 31/12/2033, per contrasto con il diritto euro unitario, delle concessioni con finalità turistico ricreative e tuttavia, al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino 31/12/2023 ”, dalle quali discende il divieto di proroghe automatiche, non dà minima contezza dell’avvio o della programmazione di una procedura selettiva, così come non vi è traccia di una delibera dalla quale si evinca che la sua indizione sia stata prevista in tempi brevi.

Tale provvedimento, pertanto, si scontra con il divieto di proroghe automatiche sancito dalla giurisprudenza nomofilattica sopra citata, pur riportata nell’atto avversato dall’Amministrazione regionale procedente, e, conseguentemente, è da ritenersi illegittimo per violazione e falsa applicazione della normativa europea in materia, e, nello specifico, dell'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (c.d. "Bolkestein") e dell'art. 49 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (T.F.U.E.).

14. Dalla fondatezza della censura prospettata con il primo motivo di ricorso, la quale à da ritenersi la c.d. ragione più liquida, secondo il paradigma in materia di assorbimento dei motivi sancito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 27.04.2015 (cfr. par. 9.3.4.2. della pronuncia), discende la conseguente caducazione dell’atto avversato.

Sebbene, infatti, quest’ultimo abbia un duplice contenuto dispositivo, disponendosi, oltre alla proroga dell’estensione temporale della C.D.M. n. 534/2014, in accoglimento dell’istanza all’uopo presentata dalla società controinteressata, anche il rilascio della variazione del suo contenuto ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione, non può non evidenziarsi che il rilascio di un atto o di una licenza “suppletivi” mediante autorizzazione da parte dell’Ente competente presupponga, come espressamente previsto dalla disposizione regolamentare richiamata, la presenza di un titolo concessorio valido avente precisi “... limiti di spazio e di tempo ”.

Rilevata, conseguentemente, l’illegittimità della proroga temporale del titolo originario disposta sino al 30.09.2027 mediante l’atto impugnato, viene meno, evidentemente, uno dei presupposti necessari affinché possano autorizzarsi, ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione, “variazioni al contenuto della concessione”.

Ne consegue, quindi, che una volta superato il “limite di tempo” di estensione temporale della C.D.M. 534/2014, la cui ultima proroga era stata disposta con D.A. n. 1784 del 30.12.2023, non impugnato, con cui il relativo termine di validità era stato differito ope legis al 31.12.2024, ogni variazione del titolo successiva a tale data deve considerarsi tamquam non esset . In mancanza del presupposto temporale indefettibilmente richiesto dalla disposizione – risultando cassata dal Collegio, per quanto sopra esposto, l’estensione temporale disposta sino al 30.09.2027 – viene quindi meno la possibilità di apportare al titolo qualsivoglia variazione di contenuto, da considerarsi illegittima in via derivata per l’accertata illegittimità della proroga disposta con l’atto impugnato.

La fondatezza del primo motivo di ricorso, suscettibile di evidenziare una “ più radicale illegittimità del provvedimento (o dei provvedimenti) impugnato(i), per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all'esame degli altri motivi che, pur idonei a determinare l'annullamento dell'atto gravato, evidenzino profili meno radicali d'illegittimità ” (Ad. Pl. del Consiglio di Stato n. 5/2015, già citata), rende quindi assorbite, sul piano logico, le ulteriori censure prospettate da chi ricorre in giudizio mediante i successivi motivi di ricorso.

15. Il ricorso, in definitiva, in quanto fondato deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione, e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana, Amministrazione resistente, e la società “Contea Vacanze s.r.l.”, parte controinteressata, al pagamento, in favore della società Sicily Lovely Home, parte ricorrente, della somma a titolo di spese di giudizio che liquida in € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre oneri accessori come per legge, da ripartirsi come segue: 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri accessori così come per legge, a carico dell’Amministrazione resistente; € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri accessori così come per legge, a carico della parte controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR LE, Presidente

Valeria Ventura, Primo Referendario

CE CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE CH	UR LE

IL SEGRETARIO