Pubblicato il 13/01/2026

N. 00025/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00956/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 956 del 2019, proposto da
Confedilizia - Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia, A.P.E. Associazione della Proprietà Edilizia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, e l’avv. Elisabetta Brunelli, tutti rappresentate e difese dagli avv.ti Vittorio Angiolini, Giulio Gomitoni e Giovanni Govi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del terzo, in Bologna, via Altabella n. 3;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Antonella Trentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura civica, in Bologna, piazza Maggiore n. 6;

per l’annullamento

- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Bologna numero di repertorio DC/2019/92, pubblicata in data 11 settembre 2019, avente ad oggetto «recepimento della disciplina in materia di contributo di costruzione di cui alla delibera dell’assemblea legislativa regionale n. 186/2018 ed in esecuzione dell’atto di coordinamento tecnico di cui alla delibera di giunta regionale 624/2019», nonché dell’Allegato 1 alla predetta deliberazione di Consiglio recante «Quadro sinottico delle determinazioni comunali in merito alla disciplina del contributo di costruzione» nonché dell’Allegato 2 alla predetta deliberazione di Consiglio recante «Testo coordinato della DAL n. 186/2018, in materia di disciplina del contributo di costruzione, con le determinazioni comunali assunte in sede di recepimento» nonché dell’Allegato 3 alla predetta deliberazione di Consiglio recante «Ricognizione delle principali previsioni comunali che risultano abrogate a seguito del recepimento della disciplina del contributo di costruzione» nonché dell’Allegato 4 alla predetta deliberazione di Consiglio recante «Tabella degli importi unitari per la monetizzazione delle aree per le dotazioni territoriali»;

- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Bologna numero di repertorio DC/2019/94, pubblicata in data 11 settembre 2019, avente ad oggetto «aggiornamento delle schede tecniche di dettaglio ai sensi dell’art. 2 comma 4 del regolamento urbanistico edilizio (RUE) approvate con deliberazione consiliare p.g. n. 78437/2015 e aggiornate con deliberazione consiliare p.g. n. 98332/2018», nonché de «l’aggiornamento delle Schede tecniche di dettaglio, complemento del RUE per la disciplina degli interventi sugli edifici, il cui testo coordinato, con evidenziate le modifiche secondo la legenda riportata, è allegato quale parte integrante» della predetta deliberazione di Consiglio, nonché de la «relazione illustrativa» allegata alla predetta deliberazione di Consiglio comunale;

− di ogni atto presupposto, connesso e in esecuzione degli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa ND AG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con un unico ricorso collettivo la Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia – CONFEDILIZIA, la Associazione Proprietà Edilizia della Provincia di Bologna – APE, quali associazioni che rappresentano i proprietari si casa, e l’avv. Elisabetta Brunelli, quale residente e proprietaria di immobile sito nel Comune di Bologna, hanno impugnato:

(A) la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Bologna n. 92/2019, avente a oggetto il «recepimento della disciplina in materia di contributo di costruzione di cui alla delibera dell’assemblea legislativa regionale n. 186/2018 ed in esecuzione dell’atto di coordinamento tecnico di cui alla delibera di giunta regionale 624/2019», e i relativi Allegati 1, 2, 3 e 4;

(B) la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Bologna n. 94/2019, avente a oggetto l’«aggiornamento delle schede tecniche di dettaglio ai sensi dell’art. 2 comma 4 del regolamento urbanistico edilizio (RUE) approvate con deliberazione consiliare p.g. n. 78437/2015 e aggiornate con deliberazione consiliare p.g. n. 98332/2018», unitamente alle medesime Schede tecniche di dettaglio e alla Relazione illustrativa.

2.1.1. Va premesso che la L.R. Emilia Romagna n. 24/2017, nel perseguire l’obiettivo di contenere il consumo del suolo e di favorire la rigenerazione dei territori urbanizzati, ha previsto una serie di “incentivi urbanistici”: tra questi vi è la modulazione del contributo di costruzione, in ragione della coerenza dell’intervento edilizio con i suvvisti obiettivi.

2.1.2. E, infatti, con deliberazione n. 186 del 20.12.2018 l’Assemblea Legislativa della Regione Emilia Romagna ha stabilito:

(a) che i valori unitari degli oneri U1 (equivalenti alle opere di urbanizzazione primaria) e U2 (equivalenti alle opere di urbanizzazione secondaria), per le funzioni residenziale, commerciale al dettaglio, produttiva limitatamente all’artigianato di servizio (casa, persona), turistico-ricettiva e direzionale, sono pari, rispettivamente, a €uro 85,00/mq. e €uro 110,00/mq, mentre per le funzioni produttiva, commerciale all’ingrosso e rurale, sono pari, rispettivamente, a €uro 24.00/mq. e €uro 7,00/mq.;

(a bis) che i Comuni possono motivatamente aumentare i predetti valori unitari sino a un massimo del 15%, sulla base delle politiche insediative locali e dei servizi presenti nelle diverse parti del territorio;

(b) che all’interno del territorio urbanizzato i predetti valori unitari sono ridotti in misura non inferiore al 35% rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni, per gli interventi di ristrutturazione urbanistica ed edilizia, addensamento o sostituzione urbana, e per gli interventi di recupero o riuso di immobili dismessi;

(b bis) che per i medesimi interventi i Comuni possono ridurre ulteriormente i predetti valori unitari sino al loro azzeramento;

(b ter) che i Comuni possono ridurre di un altro 30% i valori unitari U1 e U2 per l’attuazione delle ulteriori misure di qualità edilizia definite dal Piano Urbanistico Generale (PUG) ovvero per la realizzazione dei requisiti integrativi e complementari definiti nella seconda parte del Regolamento Edilizio, ovvero nel caso di interventi edilizi che soddisfino elevati standard di qualità architettonica, di efficienza energetica, di sicurezza sismica, di sostenibilità dell’edificio, ecc., secondo quanto previsto dai vigenti provvedimenti comunali.

2.2. Ebbene, con la deliberazione del Consiglio comunale n. 92/2019 (indicata sub A) il Comune di Bologna:

i. ha esercitato la facoltà sub (a bis) aumentando del 15% i valori U1 e U2 stabiliti dall’Assemblea Legislativa regionale, ma solamente per le funzioni di commercio al dettaglio e di artigianato di servizio;

ii. non ha esercitato le facoltà sub (b bis) e (b ter) e dunque non ha previsto ulteriori riduzioni del costo di costruzione.

2.3. Invece, con la deliberazione del Consiglio comunale n. 94/2019 (indicata sub B) il Comune di Bologna ha stabilito:

i. quanto al controllo dell’illuminamento naturale, che nei cambi d’uso verso la destinazione residenziale devono essere garantiti parametri di illuminamento naturali analoghi a quelli della nuova costruzione;

ii. quanto alla ventilazione, che nei cambi d’uso verso la destinazione residenziale devono essere garantiti parametri ventilanti analoghi a quelli della nuova costruzione.

3.1. Con riguardo alla deliberazione consiliare n. 92/2019 (indicata sub A) le ricorrenti lamentano:

(i) il loro mancato coinvolgimento – quali associazioni di categoria – nel procedimento di approvazione (primo motivo di ricorso, intitolato “Violazione dei principi di partecipazione – trasparenza e del principio di completezza dell’istruttoria derivanti dalla mancata convocazione e dal mancato coinvolgimento delle associazioni rappresentative degli interessi incisi dal provvedimento ”);

(ii) l’illegittimità dell’aumento del 15% dei valori U1 e U2 (secondo motivo di ricorso, epigrafato “ Violazione di legge, con riferimento alle ll.rr. Emilia Romagna n. 24 del 21.12.17 e n. 15 del 30.7.13; alla Deliberazione dell’Assemblea legislativa dell’Emilia Romagna n. 186 del 20.12.18 e alla relativa normativa di copertura. Carenza di istruttoria e mancanza e/o insufficienza e/o contraddittorietà di motivazione. Eccesso di potere per arbitrarietà, e/o irragionevolezza intrinseca e/o contraddittorietà della decisione. Eccesso di potere per sviamento ”), perché

a. è stato fatto per ragioni diverse da quelle previste dalla deliberazione dell’Assemblea Legislativa regionale n. 186/2018,

b. è stato fatto sulla scorta di una istruttoria del tutto carente, non essendo stati palesati gli elementi fattuali alla base della scelta operata,

c. incide negativamente sui cambi d’uso frequenti specie nel centro storico di Bologna;

(iii) la totale carenza di istruttoria e l’assenza di motivazione quanto alla scelta del Comune di non esercitare le facoltà sub (b bis) e (b ter) e quindi di non ridurre il contributo di costruzione (terzo motivo di ricorso, rubricato “ Violazione di legge, con riferimento alle ll.rr. Emilia Romagna n. 24 del 21.12.17 e n. 15 del 30.7.13; alla Deliberazione dell’Assemblea legislativa dell’Emilia Romagna n. 186 del 20.12.18 e alla relativa normativa di copertura. Carenza di istruttoria e mancanza e/o insufficienza e/o contraddittorietà di motivazione. Eccesso di potere per arbitrarietà, e/o irragionevolezza intrinseca e/o contraddittorietà della decisione ”).

3.2. Con riguardo alla deliberazione consiliare n. 94/2019 (indicata sub B) le ricorrenti prospettano i vizi di “ Violazione di legge, con riferimento al DPR n. 380/2001 e s.m. ed alle ll.rr. Emilia-Romagna n. 20 del 24.03.2000, n. 12 del 23.6.17, n. 24 del 21.12.17 e n. 15 del 30.7.13. Carenza di istruttoria e mancanza e/o insufficienza e/o contraddittorietà di motivazione. Eccesso di potere per arbitrarietà, e/o irragionevolezza intrinseca e/o contraddittorietà della decisione e/o disparità di trattamento. Illogicità ed ingiustizia manifesta, nonché violazione dei principi di proporzionalità e semplificazione. Violazione degli artt. 2, 3, 42 e 117 Cost., con riferimento all’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU ” (quarto motivo di ricorso relativo all’illuminamento, e identico quinto motivo di ricorso relativo alla ventilazione).

Lamentano le deducenti che il provvedimento impugnato pretende di assoggettare quanto all’illuminamento, ovvero quanto alla ventilazione, un semplice mutamento di destinazione d’uso di un immobile verso l’uso residenziale, alle prescrizioni richieste per le nuove costruzioni, non tenendo conto che si tratta, in base alla disciplina statale e regionale, di interventi assoggettati a differenti regimi autorizzatori.

Sicché le censurate previsioni, da un lato, sarebbero viziate da violazione di legge, finendo per mutare la disciplina normativa dei diversi interventi edilizi, dall’altro lato, sarebbero affette da eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e contrasto ai principi di proporzionalità e semplificazione, andando a equiparare un intervento di mutamento di destinazione d’uso a un intervento di nuova costruzione.

Stigmatizzano le ricorrenti la carenza di istruttoria e di motivazione della scelta operata dalla Amministrazione, come emergerebbe dalla relazione illustrativa che accompagna il provvedimento in questione.

Rilevano, ancora, che l’effetto di siffatta equiparazione è quello di rendere impossibili, o comunque del tutto sconvenienti sotto il profilo economico, i cambi di destinazione d’uso, in palese contrasto con gli obiettivi di riutilizzo dell’esistente perseguiti dalla L.R. Emilia Romagna n. 24/2017, e in violazione dell’affidamento dei proprietari.

La misura – a dire delle deducenti – costituirebbe una larvata forma di esproprio senza indennizzo e in assenza dei presupposti di legge, in quanto limitativa delle facoltà dominicali del proprietario dell’immobile.

Prospettano, infine, gli esponenti una disparità di trattamento con gli immobili adibiti a edilizia residenziale pubblica che non sono tenuti al rispetto di tali requisiti.

4.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna per opporsi in rito e nel merito al ricorso avversario e chiederne la reiezione.

4.2. In rito la difesa dell’Amministrazione ha eccepito:

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e interesse ad agire delle ricorrenti, richiamandosi a un recente precedente della Sezione (segnatamente, la sentenza n. 306/2025);

- l’improcedibilità parziale del ricorso, in quanto il RUE e le relative schede tecniche di cui alla deliberazione consiliare n. 94/2019 non sono più in vigore, essendo stati sostituiti dal nuovo PUG e dal nuovo RE, approvati ai sensi della L.R. Emilia Romagna n. 24/2017.

4.3. Nel merito l’Ente resistente ha puntualmente controdedotto alle doglianze avversarie, argomentando in ordine alla loro infondatezza.

5. Hanno replicato le ricorrenti, insistendo sull’accoglimento del ricorso.

6. Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7.1. Preliminarmente il Collegio deve rilevare che la fattispecie concreta oggetto del presente giudizio è solo parzialmente coincidente con quella su cui la Sezione si è pronunciata con la sentenza n. 306/2025, cosicché non si possono qui trasferire sic et simpliciter le conclusioni a cui si è giunti in quel giudizio.

Per quanto attiene l’avv. Elisabetta Brunelli può certamente affermarsi che essa non ha dimostrato, e a ben vedere nemmeno allegato, l’interesse personale, concreto e attuale che mira a soddisfare attraverso l’azione intrapresa, e dunque la sussistenza di una delle tre condizioni dell’azione.

Tuttavia, per le due associazioni di categoria la questione è più controversa, perché non emerge con immeditata evidenza una situazione, anche solo potenziale, di conflitto di interessi tra i vari associati, che renderebbe inammissibile il ricorso (così come lo era quello sfociato nel precedente di Sezione citato).

7.2. In un’ottica di economia processuale può tuttavia prescindersi dall’approfondire tale aspetto (e anche quello, sempre incidente sulla ammissibilità del ricorso, della sussistenza dei presupposti per un’impugnativa cumulativa in considerazione della eterogeneità di contenuto degli atti impugnati e dell’assenza di connessione tra gli stessi), in quanto il ricorso è palesemente infondato e in parte palesemente improcedibile.

8.1. Per quanto riguarda la deliberazione consiliare n. 92/2019 (indicata sub A), va anzitutto considerato che, trattandosi di un atto amministrativo generale, essa non era assoggettata alla disciplina sulla partecipazione procedimentale, giusta quanto dispone l’articolo 13 L. n. 241/1990.

Dunque il primo motivo di impugnazione è infondato, non essendovi alcun obbligo di coinvolgere le associazioni di categoria.

8.2. Parimenti infondato è il secondo motivo di impugnazione.

Come messo bene in luce dalla difesa comunale, la modulazione degli oneri di urbanizzazione è uno degli strumenti a disposizione dell’Ente locale per perseguire i propri obiettivi di pianificazione. Tanto è vero che la deliberazione dell’Assemblea Legislativa n. 186/2018 prevede che l’aumento possa essere disposto “sulla base delle politiche insediative locali”.

Dunque, l’istruttoria e la motivazione della scelta dell’Amministrazione vanno rinvenuti non solo nel provvedimento qui impugnato, ma anche negli strumenti di pianificazione urbanistica generale dell’Ente. La deliberazione in questione va letta in coordinamento con gli atti di Piano.

Ebbene, il Comune ha depositato in giudizio copia del Quadro Conoscitivo del PSC, evidenziando come l’aumento dei valori di U1 e U2, peraltro solamente per le funzioni di commercio al dettaglio e di artigianato al servizio, e non invece per la funzione residenziale (quella a tutela della quale agiscono le ricorrenti), sia del tutto coerente con gli obiettivi di pianificazione perseguiti: conclusione questa non constata dalle ricorrenti.

8.3. Infine, è infondato il terzo motivo di impugnazione.

La ulteriore riduzione dei valori U1 e U2 per gli interventi che soddisfano determinati standard qualitativi costituisce una facoltà e non un obbligo per il Comune, con la conseguenza che è semmai la decisione di avvalersene a dover essere motivata, e non certo quella di confermare i valori stabiliti dalla Regione.

9.1. Passando alla deliberazione di Consiglio comunale n. 94/2019 (indicata sub B), il ricorso è per tale parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Non è, infatti, in contestazione il fatto che nelle more del giudizio il Comune di Bologna ha approvato, ai sensi della L.R. Emilia Romagna n. 24/2017, il nuovo PUG e il nuovo RE, e che i nuovi strumenti urbanistici contengono norme identiche a quelle qui contestate, senza che le ricorrenti li abbiano impugnati in parte qua.

9.2.1. Al riguardo, non può convenirsi con la tesi di parte ricorrente per cui si tratterebbe di atti meramente confermativi, con la conseguenza che non vi era necessità di impugnarli.

9.2.2. Invero, per giurisprudenza pacifica il discrimen tra atti confermativi e atti meramente confermativi deve essere ricercato nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato con o senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi coinvolti (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 4635/2025).

Non può pertanto considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente quello la cui adozione sia stata preceduto da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 6350/2025).

Al contrario ricorre l’atto meramente confermativo (come tale non impugnabile) quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr., tra le tante, C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 298/2025).

9.2.3. Ora, premesso che in linea teorica appare difficile ricondurre la struttura dell’atto confermativo a un atto generale, e ancora che deve ritenersi residuale l’ipotesi dell’approvazione di uno strumento di pianificazione con funzione meramente confermativa del precedente, è indubbio che nel caso di specie – anche a voler limitare il ragionamento alle sole previsioni confermate (quelle sui requisiti di illuminazione e di ventilazione) – vi sia stata da parte del Comune di Bologna una nuova istruttoria, una nuova ponderazione anche alla luce dei vincoli discendenti dalla normativa nelle more entrata in vigore e una nuova determinazione degli obiettivi edilizio-urbanistici da perseguire.

9.3. Deve pertanto ritenersi che i nuovi strumenti urbanistici sono in parte qua atti confermativi propri, e non verrebbero travolti dall’eventuale annullamento della deliberazione di Consiglio comunale n. 94/2019.

Sicché le ricorrenti non potrebbero ottenere alcun risultato utile dall’eventuale accoglimento dell’impugnativa avverso il predetto atto.

10.1. In conclusione, il ricorso – quanto alla deliberazione consiliare n. 92/2019 – viene respinto siccome infondato, e - quanto alla deliberazione consiliare n. 92/2019 – viene dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

10.2. Come da regola generale, le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore del Comune di Bologna nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara improcedibile, come specificato in motivazione.

Condanna la Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia – CONFEDILIZIA, la Associazione Proprietà Edilizia della Provincia di Bologna – APE e l’avv. Elisabetta Brunelli, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Bologna, le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GO Di NE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

ND AG, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND AG	GO Di NE

IL SEGRETARIO