Pubblicato il 20/01/2025

N. 00012/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00232/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 232 del 2024, proposto da
AG EU Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Maria Valorzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio, in Trento, via Calepina, n. 65;

contro

Azienda Sanitaria dell'Alto Adige, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato di Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso gli uffici della medesima, in Trento, largo Porta Nuova, n. 9;
Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Fadanelli, Alexandra Roilo, Doris Ambach e Maddalena Fedrizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la propria Avvocatura, in Bolzano, piazza Silvius Magnago, n. 1;

per l'annullamento

previa concessione di una misura cautelare,

del decreto n. 13804/2024 di data 29.8.2024 del Direttore del Dipartimento Prevenzione Sanitaria e Salute/Direttrice della Ripartizione Salute/Direttore dell’Ufficio Governo Sanitario, di diniego di rinnovo dell’accreditamento istituzionale alla ricorrente AG EU Soc. Coop. per il laboratorio di genetica medica, trasmesso con nota di data 9.9.2024, inviata via pec alla ricorrente in data 10.9.2024 (docc. 1 e 1- bis della ricorrente);

nonché

di ogni altro atto presupposto, infraprocedimentale e al precedente connesso ed in particolare:

- della non conosciuta/trasmessa nota dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige prot. 671779 di data 19.8.2024, citata nel decreto sub doc. 1;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria dell'Alto Adige e della Provincia autonoma di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2025 la dott.ssa Alda Dellantonio e uditi per le parti i difensori come riportato nel verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente impugna il decreto direttoriale n. 13804/2024, con cui l’Amministrazione provinciale le ha negato il rinnovo dell’accreditamento istituzionale per il laboratorio di genetica medica, e la nota dell’Azienda sanitaria dell’Alto Adige prot. 671779/2024 ivi richiamata, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.

2. In fatto espone:

- di essere titolare, a Bolzano, di un laboratorio di analisi genetiche, accreditato in via istituzionale per l’attività di “ laboratorio di genetica medica ” con decreto dell’Assessora alla Salute della Provincia autonoma di Bolzano n. 10408 del 14.6.2017 (doc. 2 della ricorrente);

– che l’accreditamento in questione “ per l’attività di ricerca clinica del laboratorio di genetica medica ” è stato rinnovato fino al 31.12.2024 con decreto dell’Assessore alla Salute n. 26303/2019 del 20.12.2019, sulla scorta della programmazione sanitaria provinciale e in particolare del piano sanitario provinciale 2016-2020 e del parere positivo del Comitato provinciale per la Programmazione sanitaria (docc. 3 bis della ricorrente);

– che il decreto citato è stato in seguito “ rettificato per errore materiale ” con decreto 9201/2023, che ha correttamente individuato l’attività da accreditare in “ laboratorio di genetica medica ”, confermando per il resto il precedente decreto (doc. 3 ter della ricorrente);

– di aver svolto in media oltre 400 test genetici di alta specializzazione per le principali strutture pubbliche e private nazionali, consolidando nel tempo la propria expertise nel settore (v. carta servizi sub doc. 4 della ricorrente);

– che l’accreditamento istituzionale conseguito in virtù dei citati decreti provinciali è risultato fattore determinante e condizione essenziale per i ricordati rapporti di stabile collaborazione per prestazioni in cd. “ service ”, dai quali la ricorrente ricava un fatturato annuo sempre superiore al 1.000.000,00 di euro, permettendole altresì di espandere la sua offerta per ospedali e aziende sanitarie (docc. 7 e 7 bis della ricorrente);

- di aver mantenuto e garantito, in costanza del proprio accreditamento istituzionale, un altissimo livello di qualità attestato dal conseguimento e rinnovo pluriennale delle certificazioni ISO 9001:2015 e SIGUCERT (docc. 4 bis e 4 ter della ricorrente);

– che quest’ultima certificazione, rinnovata in data 31.1.2024 e valida fino al 30.01.2027, è ritenuta dal Ministero della Salute parametro primario di qualità e competenza per le analisi in materia;

- di aver trasmesso all’Ufficio Governo sanitario della Provincia, in vista della scadenza dell’accreditamento istituzionale prevista per il 31.12.2024, una pec datata 1.3.2024, con la domanda di rinnovo dell’accreditamento istituzionale, a firma dell’allora Direttore sanitario Dott. Marceddu, per l’attività di “ laboratorio di genetica medica ” nella macro area “ Laboratorio di Patologia Clinica Diagnostica ” – codice 012 laboratori specializzati, e l’acclusa documentazione prevista ai fini del rinnovo dell’accreditamento medesimo (docc. 5, 5 a della ricorrente);

- di avere poi, in momenti successivi, aggiornato sia la domanda, con l’indicazione della nomina del nuovo Direttore sanitario, sia la documentazione allegata all’istanza originaria (docc. 5 b, 5 c, 5 d e 5 e);

- di aver infine ricevuto, senza alcuna previa comunicazione interlocutoria volta a evidenziare le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza, l’impugnato decreto di diniego al rinnovo dell’accreditamento recante, a pag. 4, la seguente motivazione finale: “ … non sono soddisfatti i presupposti di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 406/2003. Infatti, in base all’analisi della programmazione sanitaria provinciale il fabbisogno delle sopra citate prestazioni risulta soddisfatto dalle locali strutture pubbliche e private convenzionate con il sistema sanitario provinciale che lavorano in sinergia tra di loro ”; a pag. 3 del decreto è menzionata la nota dell’Azienda sanitaria dell’Alto Adige d.d. 19.8.2024 prot. n. 671779 - mai trasmessa all’interessata - secondo cui “ il fabbisogno coperto è stato confermato ” (docc. 1, 1 bis e 1 ter della ricorrente).

3. Il ricorso proposto avverso il decreto di diniego del rinnovo all’accreditamento si avvale dei seguenti motivi d’impugnazione:

3.1. “ 1) In merito alla omessa previa comunicazione alla ricorrente dei motivi ostativi all’istanza di rinnovo dell’accreditamento e alla mancata concessione di termine per osservazioni:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 bis LP 17/1993 e s.m.” : si lamenta l’omessa comunicazione dei motivi ostativi; sarebbe coinvolto, nel caso di specie, l’esercizio di un potere tecnico discrezionale che si traduce, per tale sua natura, in un provvedimento non vincolato; l’atto impugnato non rientrerebbe in alcuna delle fattispecie escluse dall’obbligo del preavviso di rigetto menzionate all’art. 11 bis della L.P. n. 17/1993.

3.2. “2. Violazione dell’art. 39, comma 3, LP 7/2001 e dell’art. 8 quater, comma 1, d.lgs. 502/1992 e s.m., in relazione alla immutata funzionalità rispetto alla programmazione sanitaria provinciale del laboratorio ricorrente. Illegittimità del mancato rinnovo dell’accreditamento della ricorrente a fronte del costante possesso dei requisiti di qualità previsti ai fini dell’accreditamento. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste” : si premette (i) che l’accreditamento è rilasciato alle strutture autorizzate pubbliche o private e agli altri soggetti ammessi, oltre che in costanza dei requisiti di qualificazione e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti, anche in ragione della loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale (in questo caso provinciale); (ii) che la ricorrente aveva già ottenuto in passato l’accreditamento istituzionale per la sua funzionalità rispetto alla programmazione sanitaria provinciale, da allora immutata e in applicazione dei medesimi parametri e criteri di definizione del fabbisogno sanitario ai fini della programmazione attualmente vigenti; (iii) che anche l’atto di programmazione per la determinazione del fabbisogno sanitario per il periodo 2021 – 2024 è indirizzato verso la predisposizione di piani d’incremento dell’offerta sanitaria in ambito di specialistica ambulatoriale da realizzare anche attraverso il supporto di strutture con cui stipulare accordi contrattuali (docc. 6, 6 bis e 6 ter della ricorrente); tutto ciò premesso, la sopra ripresa motivazione del decreto di diniego sarebbe illogica, incongrua e lesiva del quadro normativo di riferimento, perché (i) il laboratorio della ricorrente è l’unica struttura privata accreditata per la genetica medica sul territorio provinciale; (ii) l’attuale programmazione sanitaria non ha previsto riduzioni del fabbisogno in quest’ambito; di qui la funzionalità della struttura ricorrente rispetto alla programmazione medesima con conseguente sussistenza della condizione necessaria all’accreditamento e al suo rinnovo; (iii) l’affermazione, contenuta nel contestato decreto, per cui il fabbisogno per le prestazioni in questione risulterebbe “soddisfatto dalle locali strutture pubbliche e private convenzionate con il sistema sanitario provinciale che lavorano in sinergia tra di loro ”, è generica, indimostrata e soprattutto irrilevante, atteso che a) criterio centrale per l’accreditamento non è la valutazione del fabbisogno a valle delle convenzioni, ma la coerenza della struttura rispetto alla programmazione sanitaria; un’eventuale, e comunque inesistente, previsione di riduzione delle strutture accreditate per un eccesso di offerta dovrebbe essere applicato equamente a tutti i soggetti accreditati; b) la valutazione di come coprire il fabbisogno derivante dalla programmazione sarebbe prematura in sede di accreditamento, poiché tale valutazione appartiene alla fase successiva di accordo negoziale ex art. 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/1992; c) nel 2019 il Direttore sanitario aveva assicurato alla ricorrente che “ alla prossima determinazione del fabbisogno anche ” lei sarebbe stata “ tenuta nella debita considerazione ”; da allora nulla è cambiato nella programmazione sanitaria; d) la (citata) giurisprudenza in materia di accreditamento va nel senso di accreditare quantità di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno programmato, in modo da assicurare un’efficace competizione tra le strutture accreditate.

3.3. “3. In ogni caso: ancora violazione dell’art. 39, comma 3, LP 7/2001 e dell’art. 8 quater, comma 1, d.lgs. 502/1992 e s.m., in relazione alla erronea valutazione del fabbisogno provinciale di test genetici, alla luce dei dati statistici degli ultimi anni che attestano una rilevante quantità di prestazioni affidate nonché della stessa motivazione dell’atto di diniego di rinnovo, ricognitiva del fabbisogno stesso. Violazione delle regole di concorrenza e trasparenza” : si lamenta la contraddittorietà del diniego e la sua attitudine discriminatoria; dalla sua stessa motivazione si apprende che il fabbisogno c’è ed è sodisfatto mediante il ricorso alle strutture locali pubbliche e private convenzionate; la ricorrente, pertanto, non può essere esclusa dalla platea delle strutture che aspirano all’accreditamento, sussistendo il presupposto per concederlo; il fabbisogno da considerare ai fini dell’accreditamento è quello definito, a monte, negli atti programmatori, e non quello a valle degli accordi contrattuali stipulati per soddisfarlo; peraltro non corrisponderebbe al vero – e sul punto la motivazione del provvedimento sarebbe travisata - che il fabbisogno è soddisfatto attraverso il ricorso alle strutture pubbliche e private locali, risultando, invece, che l’Azienda sanitaria commissiona test genetici fuori provincia (docc. 10 c e 10 e d della ricorrente); sarebbe, pertanto, da un lato, confermata la sussistenza del fabbisogno non coperto localmente, dall’altro lato si rivelerebbe infondata l’affermazione contenuta nel provvedimento, per la quale vi sarebbe una capacità locale sufficiente, tale da escludere il rinnovo dell’accreditamento della ricorrente; il mancato rinnovo dell’accreditamento confermerebbe l’illegittima perdurante condotta di preclusione nei confronti del laboratorio della ricorrente, già dimostrata dai ripetuti dinieghi di convocazione per l’esame comparato della sua offerta ai fini della stipula di un accordo contrattuale e sembrerebbero un tentativo di eludere, in particolare, gli effetti conseguenti al giudizio, dall’esito vittorioso, promosso contro il silenzio dell’Azienda sanitaria sulla richiesta di convocazione ai fini della stipula di un accordo per l’anno 2024.

Sulla scorta delle sunteggiate censure la ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’impugnato diniego di rinnovo dell’accreditamento e, in via cautelare, ne ha chiesto la sospensione con il prolungamento del termine di scadenza, previsto per il 31.12.2024, in pendenza del presente giudizio.

4. In vista dell’udienza cautelare si sono costituite in giudizio entrambe le Amministrazioni intimate.

4.1. La Provincia ha opposto (i) al primo motivo di gravame, volto a eccepire l’omessa comunicazione dei motivi ostativi, che, essendo il diniego di rinnovo dell’accreditamento un atto vincolato, determinato dall’assenza di fabbisogno accertato dall’Azienda sanitaria, esso è escluso dall’obbligo di preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 11 bis della L.P. n. 17/1992; (ii) e (iii) al secondo e al terzo motivo d’impugnazione che vertono sulla prospettata illogicità e contraddittorietà del contestato diniego, che l’Azienda sanitaria, cui compete valutare se e di quali servizi sanitari offerti dagli operatori avvalersi per perseguire le proprie finalità, ha accertato l’assenza di fabbisogno provinciale di assistenza ambulatoriale nel settore specialistico che viene in rilievo perché già coperto dalle strutture pubbliche e private convenzionate locali, certificando, quindi, la carenza della condizione cui l’allegato A alla delibera della Giunta provinciale n. 406/2003, art. 8, comma 1, lett. b), subordina il rilascio dell’accreditamento; il diniego di rinnovo dell’accreditamento è conseguito, in via vincolata, alla rilevata assenza di fabbisogno.

4.2. L’azienda sanitaria ha eccepito, preliminarmente, il proprio difetto di legittimazione passiva, adducendo di non avere “ adottato l’atto conclusivo del procedimento ”, ma di essersi limitata a formulare “ un parere ”. Nel merito, non cogliendo appieno il tema controverso, ha insistito sulla natura bifasica della collaborazione pubblico/privato nell’erogazione delle prestazioni sanitarie per conto del Sistema sanitario pubblico, mettendo in risalto la mera eventualità, dipendente da valutazioni di discrezionalità tecnica della P.A., della stipula di un accordo contrattuale in seguito all’accreditamento.

5. Con “ memoria cautelare ” la ricorrente ha prodotto ulteriori accordi di collaborazione in service , per i quali l’accreditamento sarebbe condizione essenziale; una lettera di referenze rilasciata nel 2022 che attesta come il laboratorio AG EU sia una “ struttura altamente qualificata ”; documentazione a conferma dell’autorevolezza della certificazione SIGU rilasciata al laboratorio ricorrente (docc. 11, 12, 13, 14, 15, 16 della ricorrente).

6. All’esito dell’udienza camerale, il Collegio, con ordinanza n. 120/2024, ritenuto che le esigenze cautelari espresse dalla ricorrente fossero favorevolmente apprezzabili e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, ha fissato, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., l’udienza pubblica del 15.1.2025 per la trattazione del ricorso.

7. Le parti si sono quindi scambiate gli scritti conclusivi e di replica, modulando le proprie tesi in risposta agli argomenti difensivi avversari.

8. All’udienza del 15.1.2025 la causa è passata in decisione.

9. Il ricorso è fondato e dev’essere accolto.

10. Va respinta, perché manifestamente inconsistente, l’eccezione preliminare sollevata dall’Azienda sanitaria che predica il proprio difetto di legittimazione passiva sul rilievo che il provvedimento conclusivo non è a lei imputabile.

Con il ricorso all’esame AG EU ha impugnato, non solo il provvedimento di diniego al rinnovo dell’accreditamento emesso dalla Provincia, ma anche la presupposta nota, che del primo è espressamente assunta a fondamento, con la quale l’Azienda stessa ha accertato che il fabbisogno è già coperto.

È, di conseguenza, incontestabile la legittimazione passiva dell’Azienda sanitaria.

11. Per il principio della c.d. ragione più liquida, quale criterio selettivo dei motivi da scrutinare improntato alle esigenze di celerità e di economia processuale, pare opportuno trattare, per prime, le doglianze articolate al secondo e al terzo mezzo di gravame e sopra riportate in sintesi, le quali, per la loro contiguità tematica, si prestano a essere trattate congiuntamente.

12. Valga richiamare, innanzi tutto, il quadro normativo di riferimento.

L’art. 8 bis del D. Lgs. N. 502/1992 prevede, al comma 1: “ Le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui all'articolo 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8- quater , nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8- quinquies”.

Il successivo comma 3 dispone quanto segue: “ La realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie, l'esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l'esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 8- ter , dell'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8- quater , nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8- quinquies . La presente disposizione vale anche per le strutture e le attività sociosanitarie .”

L’art. 8 quater , dedicato all’accreditamento, recita:

“ 1. L'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, nonché alle organizzazioni pubbliche e private autorizzate per l'erogazione di cure domiciliari, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti. Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui all'articolo 9. La regione provvede al rilascio dell'accreditamento ai professionisti, nonché a tutte le strutture pubbliche ed equiparate che soddisfano le condizioni di cui al primo periodo del presente comma, alle strutture private non lucrative di cui all'articolo 1, comma 18, e alle strutture private lucrative.

2. La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8- quinquies . I requisiti ulteriori costituiscono presupposto per l'accreditamento e vincolo per la definizione delle prestazioni previste nei programmi di attività delle strutture accreditate, così come definiti dall'articolo 8- quinquies .

3. Con atto di indirizzo e coordinamento emanato, ai sensi dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, sentiti l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, il Consiglio superiore di sanità, e, limitatamente all'accreditamento dei professionisti, la Federazione nazionale dell'ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri, sono definiti i criteri generali uniformi per:

a) la definizione dei requisiti ulteriori per l'esercizio delle attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale da parte delle strutture sanitarie e dei professionisti, nonché la verifica periodica di tali attività;

b) la valutazione della rispondenza delle strutture al fabbisogno, tenendo conto anche del criterio della soglia minima di efficienza che, compatibilmente con le risorse regionali disponibili, deve esser conseguita da parte delle singole strutture sanitarie, e alla funzionalità della programmazione regionale, inclusa la determinazione dei limiti entro i quali sia possibile accreditare quantità di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno programmato, in modo da assicurare un'efficace competizione tra le strutture accreditate; … (omissis) …

5. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dell'atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3, le regioni definiscono, in conformità ai criteri generali uniformi ivi previsti, i requisiti per l'accreditamento, nonché il procedimento per la loro verifica, prevedendo, per quanto riguarda l'accreditamento dei professionisti, adeguate forme di partecipazione degli Ordini e dei Collegi professionali interessati. …(omissis) …

8. In presenza di una capacità produttiva superiore al fabbisogno determinato in base ai criteri di cui al comma 3, lettera b), le regioni e le unità sanitarie locali attraverso gli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies, sono tenute a porre a carico del Servizio sanitario nazionale un volume di attività comunque non superiore a quello previsto dagli indirizzi della programmazione nazionale. In caso di superamento di tale limite, ed in assenza di uno specifico e adeguato intervento integrativo ai sensi dell'articolo 13, si procede, con le modalità di cui all'articolo 28, commi 9 e seguenti, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, alla revoca dell'accreditamento della capacità produttiva in eccesso, in misura proporzionale al concorso a tale superamento apportato dalle strutture pubbliche ed equiparate, dalle strutture private non lucrative e dalle strutture private lucrative.”

In ambito provinciale l’art. 37 della L.P. n. 7/2001, intitolato alla “ Disciplina dei rapporti per l’erogazione delle prestazioni ”, prevede che:

“ 1. L'erogazione delle prestazioni specialistiche ambulatoriali, ivi comprese quelle riabilitative, di diagnostica strumentale e di laboratorio, e di ricovero, previste dai livelli di assistenza a favore dei cittadini, sono assicurate dalle aziende sanitarie secondo gli indirizzi della programmazione e le disposizioni emanate dalla Provincia. … (omissis)…

2. Per l'erogazione delle prestazioni di cui al comma 1 le aziende sanitarie si avvalgono dei propri presidi, nonché di altre istituzioni sanitarie accreditate e dei liberi professionisti accreditati, con i quali l'azienda sanitaria ha stipulato accordi contrattuali. A tali soggetti le aziende sanitarie, sulla base di appositi rapporti fondati sull'accreditamento, corrispondono un importo predeterminato a fronte della prestazione resa ed eventualmente un compenso orario. … (omissis) …

3 . La Giunta provinciale, coerentemente con gli indirizzi della programmazione nazionale e provinciale, determina i requisiti dei soggetti erogatori e le procedure per la concessione dell'accreditamento, gli indicatori e le procedure di verifica dei requisiti medesimi, gli eventuali tempi di adeguamento in rapporto al tipo di requisiti, le sanzioni in caso di inadempimento, gli eventuali casi di deroga ai requisiti, nonché i casi e le modalità per la decadenza dei soggetti erogatori dall'accreditamento e dalla titolarità dei rapporti stipulati con le aziende sanitarie. In particolare la Giunta provinciale prevede l'istituzione di appositi organismi tecnici per l'istruttoria e la valutazione nel rispetto del principio di obiettività, nonché l'istituzione di un registro delle strutture accreditate. Essa regola altresì i rapporti fra l'attività e le funzioni degli organismi competenti per la concessione dell'accreditamento, rispettivamente per il rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 39, stabilendo eventualmente a tal fine congrue tariffe. … (omissis) …”.

L’art. 39 della medesima legge disciplina i “ Soggetti privati erogatori di prestazioni sanitarie ” e dispone al comma 3: “ La Giunta provinciale, coerentemente con le indicazioni della programmazione sanitaria, adotta i provvedimenti necessari per la regolamentazione dei nuovi rapporti previsti dalla presente legge e fondati sul criterio dell'accreditamento delle istituzioni, sulle modalità di pagamento a prestazione e sull'adozione del sistema di verifica e revisione della qualità delle attività svolte e delle prestazioni erogate. Le aziende sanitarie provvedono all'instaurazione dei nuovi rapporti, tenendo conto della programmazione sanitaria e della pianificazione periodica della produzione conforme al sistema tariffario .”

La delibera della Giunta provinciale n. 406/2003, richiamata nel provvedimento gravato, declina la “Disciplina dell'autorizzazione e dell'accreditamento delle strutture sanitarie e dei professionisti sanitari ”.

L’art. 8, “ Accreditamento istituzionale ”, comma 1, lett. b), subordina l’accreditamento della struttura che ne fa richiesta alla “ funzionalità rispetto agli indirizzi della programmazione provinciale e al fabbisogno di assistenza ”.

Il successivo comma 2 demanda alla Giunta provinciale il compito di determinare, tra l’altro, “ a) i parametri relativi ai fabbisogni sanitari, con riferimento alle esigenze sanitarie individuate nella programmazione provinciale, per permettere di valutare le strutture da accreditare rispetto agli indirizzi programmatori ”.

L’art. 12 della medesima delibera indica al comma 4 che La domanda di accreditamento viene rigettata in caso di: “ a) riscontro negativo della funzionalità rispetto agli indirizzi della programmazione provinciale;”.

L’art. 13, “ Validità dell’accreditamento ”, rimanda, per il rinnovo dell’accreditamento prossimo alla scadenza, al procedimento modulato agli artt. 10, 11, e 12.

Dalla combinata lettura degli artt. 11 e 15 della delibera giuntale si evince che compete alla Ripartizione provinciale Sanità la verifica circa la sussistenza delle condizioni di cui al sopra richiamato art. 8, comma 1, tra cui, per quanto d’interesse, alla lett. b), la “ funzionalità rispetto agli indirizzi della programmazione provinciale e al fabbisogno di assistenza ”. In caso di positivo riscontro demanda al Servizio Centrale Autorizzazioni e Accreditamento (SCAA) la valutazione dei requisiti, il quale vi provvede tramite un team di valutatori. La Commissione Tecnica per l’Accreditamento (CTA) formula la proposta finale in base al rapporto di verifica e la invia, “ per ulteriore parere consultivo ”, al Comitato provinciale per la programmazione sanitaria.

Infine, l’accreditamento è rilasciato con delibera della Giunta provinciale.

12. 1. Dalla normativa riportata si evince, in sintesi estrema, che (i) la Provincia assicura i livelli essenziali di assistenza sanitaria attraverso le strutture pubbliche e private, sulla base del modello bifasico accreditamento/accordo contrattuale, in cui il primo è necessario presupposto per il secondo, che è solo eventuale, in ragione del concreto bisogno; (ii) le strutture, per ottenere l’accreditamento, devono possedere i prescritti requisiti di qualificazione ed essere funzionali rispetto agli indirizzi della programmazione provinciale, alla periodica pianificazione e al fabbisogno di assistenza, quest’ultimo definito, ai fini della valutazione delle strutture da accreditare rispetto agli indirizzi programmatori, “ con riferimento alle esigenze sanitarie individuate nella programmazione provinciale”; (iii) “la valutazione della rispondenza delle strutture al fabbisogno” tiene conto “anche del criterio della soglia minima di efficienza che, compatibilmente con le risorse regionali disponibili, deve esser conseguita da parte delle singole strutture sanitarie, e alla funzionalità della programmazione regionale, inclusa la determinazione dei limiti entro i quali sia possibile accreditare quantità di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno programmato, in modo da assicurare un'efficace competizione tra le strutture accreditate”; (iv) l’accreditamento è negato – per quanto d’interesse - in caso di “riscontro negativo della funzionalità rispetto agli indirizzi della programmazione provinciale” .

13. Delineata la cornice normativa in cui s’inquadra la vicenda all’esame del Collegio, giova chiarire sin d’ora che in discussione non è il possesso, da parte della AG EU, dei requisiti di qualificazione necessari per ottenere l’accreditamento, bensì la “ funzionalità” del laboratorio “rispetto agli indirizzi della programmazione provinciale e al fabbisogno ”, quest’ultimo definito, ai fini della valutazione delle strutture da accreditare rispetto agli indirizzi programmatori, “ con riferimento alle esigenze sanitarie individuate nella programmazione provinciale”.

Dall’articolato ordito normativo emerge con chiarezza che, ai fini dell’accreditamento, il “ fabbisogno ” cui la struttura da accreditare deve rispondere è – come correttamente rileva la ricorrente - quello determinato a monte al lume della programmazione sanitaria e della periodica pianificazione, e non quello rilevato a valle degli accordi contrattuali in concreto stipulati con le strutture accreditate. Se così fosse, infatti, si determinerebbe un inammissibile chiusura del mercato in spregio all’apertura alla concorrenza sancita dal citato art. 8 quater , comma 3, lett. b), del D. Lgs. n. 502/1992 e a scapito della necessaria periodica, aggiornata e trasparente verifica qualitativa delle strutture convenzionate, consolidando la posizione di quelle già accreditate e contrattualizzate con distorti riflessi protezionistici a loro favore e, specularmente, risvolti esiziali a danno dei soggetti che aspirano all’accreditamento per entrare in questo mercato, il tutto a detrimento della qualità che un sano meccanismo competitivo è in grado di garantire.

14. In punto di fatto occorre rilevare che il diniego opposto alla richiesta di rinnovo dell’accreditamento si fonda sull’affermazione, riportata nel provvedimento gravato, per la quale “ in base all’analisi della programmazione sanitaria provinciale il fabbisogno delle succitate prestazioni risulta soddisfatto dalle locali strutture pubbliche e private convenzionate con il sistema sanitario provinciale, che lavorano in sinergia tra loro. Il fabbisogno coperto è stato confermato dall’Azienda sanitaria dell’Alto Adige, con posta elettronica certificata (PEC) del 19.08.2024, Prot. n. 671779 .” La pec menzionata contiene l’altrettanto impugnata nota dell’Azienda sanitaria, della quale la difesa provinciale predica la pregnanza vincolante che, a suo dire, ha determinato l’adozione del provvedimento negativo senza margini di discrezionalità alcuna in capo alla competente Autorità provinciale (doc. 3 della Provincia).

Detta nota, espressamente emessa “ ad personam ”, come puntualmente rilevato dalla ricorrente, con riferimento, cioè, alla specifica richiesta di rinnovo dell’accreditamento avanzata dalla ricorrente, consiste in un “ parere negativo ” emesso dal Direttore Generale “ sentito il Direttore sanitario ”.

15. Si tratta di un parere eccentrico rispetto al sopra ricordato schema procedimentale proprio del procedimento di accreditamento rispettivamente di rinnovo del medesimo, parere che, in termini stringati e senza alcun riferimento agli indirizzi della programmazione e della pianificazione periodica e al fabbisogno ad esse funzionale, determinato secondo i criteri indicati dalla normativa di settore, afferma che, “ con riferimento alla richiesta in oggetto (quella della AG EU – n.d.r.), … per quanto riguarda le attività di Laboratorio di Genetica Medica il fabbisogno attualmente risulta soddisfatto grazie alle convenzioni e alle collaborazioni esistenti con vari laboratori dalla provata esperienza nel settore e pertanto vista la delicatezza degli esami in genetica medica e quindi la necessità di valersi di centri di eccellenza, si esprime ‘parere negativo’ ”.

Il “ parere ” in questione considera, evidentemente, il fabbisogno a valle delle intervenute contrattualizzazione, in frontale contrasto, come rileva la ricorrente, con la disciplina sopra riportata che regola l’accreditamento, imperniata, per quanto sopra evidenziato, sul fabbisogno determinato a monte di dette contrattualizzazioni, in base agli indirizzi programmatori e alla periodica pianificazione.

16. Un accenno alla programmazione sanitaria lo contiene invece il decreto di diniego, laddove afferma che “ in base all’analisi della programmazione sanitaria provinciale il fabbisogno delle succitate prestazioni risulta soddisfatto dalle locali strutture pubbliche e private convenzionate … ”.

Il riferimento è generico e non rende ragione degli elementi programmatori ostativi al rinnovo dell’accreditamento richiesto dalla ricorrente.

Inadeguata a sostenere il diniego impugnato è pure la menzione, in esso contenuta, (i) della “ deliberazione della giunta provinciale n. 1544 del 22.12.2015, che definisce i parametri relativi al fabbisogno sanitario ai fini della programmazione e i criteri di valutazione dell’attività svolta, anche ai fini della concessione e del rinnovo dell’accreditamento ”; (ii) della “ deliberazione della Giunta provinciale n. 1331 del 29.11.2016 ” con cui “ è stato approvato il piano sanitario provinciale 2016 – 2020, i cui effetti sono tutt’ora in vigore ”; (iii) della “ delibera della Giunta provinciale n. 1098 del 14.12.2021 ” che “ concerne l’atto di programmazione per la determinazione del fabbisogno sanitario per il periodo 2021 – 2024 ”.

Il richiamo, meramente nominale, alle deliberazioni in questione è privo di rilievo esplicativo in ordine ai contenuti programmatori che osterebbero al rinnovo dell’accreditamento ed è addirittura rinvenibile, per quanto riguarda le prime due delibere citate, anche nei decreti assessorili nn. 10408/2017 e 26303/2019, di segno opposto a quello qui gravato, con i quali erano stati, invece, concessi l’accreditamento e il suo rinnovo sino al 31.12.2024. Vale a dire che, quegli stessi atti di programmazione e definizione dei criteri per determinare il fabbisogno di prestazioni, in base ai quali, in passato, sono stati concessi alla ricorrente l’accreditamento e il suo rinnovo, sono ora considerati ostativi al secondo rinnovo dell’accreditamento. La contraddizione, puntualmente registrata dalla ricorrente che ne fa discendere il prospettato vizio di eccesso di potere, è evidente.

Per quanto, invece, riguarda la delibera n. 1098/2021, concernente l’atto di programmazione per la determinazione del fabbisogno sanitario per il periodo 2021 – 2024, anche il richiamo a tale atto, che, come correttamente rileva la ricorrente, è indirizzato verso la predisposizione di piani d’incremento dell’offerta sanitaria in ambito di specialistica ambulatoriale da realizzare anche attraverso il supporto di strutture con cui stipulare accordi contrattuali (doc. 6 ter della ricorrente), non mette in evidenza i contenuti programmatori che impedirebbero il rinnovo dell’accreditamento dedotto in lite.

17. Da ultimo, l’affermazione, contenuta nel provvedimento gravato, per la quale il fabbisogno nelle prestazioni per cui è causa sarebbe già soddisfatto dalla sinergica cooperazione tra le locali strutture pubbliche e private convenzionate, appare smentita dagli accordi, raccolti dalla ricorrente nel documento 10, dai quali emerge che l’Azienda sanitaria dell’Alto Adige commissiona esami genetici fuori provincia.

18. In definitiva, colgono nel segno, con effetto assorbente del primo motivo d’impugnazione, le critiche declinate al secondo e al terzo mezzo di gravame.

Il ricorso, di conseguenza, va accolto nel senso e nei limiti di cui in motivazione, con la condanna alle spese delle Amministrazioni resistenti, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Condanna la Provincia e l’Azienda sanitaria dell’Alto Adige, in solido fra loro, a rifondere alla ricorrente le spese di lite che liquida in complessivi € 4.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Lorenza Pantozzi Lerjefors, Presidente

Margit Falk Ebner, Consigliere

Alda Dellantonio, Consigliere, Estensore

Michele Menestrina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alda Dellantonio	Lorenza Pantozzi Lerjefors

IL SEGRETARIO