Pubblicato il 02/07/2025

N. 01152/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00645/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 645 del 2020, proposto da
Wind Tre Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli n.7;

contro

Comune di Alessano (Le), non costituito in giudizio;
Ministero dell'Interno, Sindaco Comune di Alessano in qualità di Ufficiale di Governo, Prefettura di Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l'annullamento

a) dell'ordinanza contingibile e urgente n. 21 del 10.4.2020, successivamente notificata, adottata dal Sindaco del Comune di Alessano, con cui è stata ordinato: “ di vietare a chiunque la sperimentazione o installazione del 5G sul territorio del Comune di Alessano, applicando il principio precauzionale sancito dall'Unione Europea, in attesa del termine delle valutazioni degli uffici interni ed in subordine all'emanazione di linee guida aggiornate da parte gli organismi di tutela della salute e dell'ambiente nazionali e ragionali basati su dati scientifici più aggiornati, fra i quali la nuova classificazione della cancerogenesi delle radiofrequenze 5G annunciata dall'International Agency for Resaerch on Cancer. Di subordinare l'accettazione di qualunque procedimento a una verifica preliminare con l'autorità politica responsabile della salute dei cittadini ”;

b) di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o consequenziale;

nonché per il risarcimento

di tutti i danni subiti e subendi dalla ricorrente in esecuzione della impugnata ordinanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Sindaco Comune di Alessano in qualità di Ufficiale di Governo e della Prefettura di Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. WIND TRE S.p.A., in qualità di azienda operante nel settore delle telecomunicazioni, è insorta avverso l’ordinanza n. 21 del 10.4.2020, con cui il Sindaco del Comune di Alessano, nell’esercizio dei poteri di cui agli articoli 50 e 54, comma 4, del T.U. Enti Locali, ha deciso “ di vietare a chiunque la sperimentazione o installazione del 5G sul territorio del Comune di Alessano, applicando il principio precauzionale sancito dall'Unione Europea, in attesa del termine delle valutazioni degli uffici interni ed in subordine all'emanazione di linee guida aggiornate da parte gli organismi di tutela della salute e dell'ambiente nazionali e ragionali basati su dati scientifici più aggiornati, fra i quali la nuova classificazione della cancerogenesi delle radiofrequenze 5G annunciata dall'International Agency for Resaerch on Cancer. Di subordinare l'accettazione di qualunque procedimento a una verifica preliminare con l'autorità politica responsabile della salute dei cittadini ”.

In sintesi, la ricorrente ha articolato le seguenti censure:

- nel caso di specie, non “possono ritenersi sussistenti i presupposti dettati dalle disposizioni dell’art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 in forza del quale “ in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale ”) né, tanto meno, quelli dell'art. 54 del d.lgs. n.267/2000, in forza del quale “ il Sindaco quale Ufficiale di Governo, adotta con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica ” (art. 54, co. 4), necessariamente “ diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione ” (co. 4 bis)”;

- “l’istruttoria, che avrebbe dovuto dimostrare l’esistenza dei presupposti di esercizio dei poteri “contingibili e urgenti”, da atto di una situazione di “pericolo” del tutto ipotetica, che giammai potrebbe essere fronteggiata con i poteri extra ordinem del Sindaco”;

- “la disciplina dettata dall'art. 4 comma 1, lett. a), l. n. 36 del 2001 riserva allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di esposizione e degli obiettivi di qualità, secondo il principio di precauzione”;

- “ad oggi, non vi è alcun pericolo per l’incolumità pubblica che non possa essere adeguatamente fronteggiato con gli strumenti ordinari”;

- “travisamento dei presupposti di fatto e di diritto legittimanti la adozione dell’ordinanza, non risultando in alcun modo indicato in che modo tali impianti sarebbero idonei a ledere la incolumità pubblica ed a connotare il requisito dell’“urgenza” a provvedere”;

- “il divieto di installazione e attivazione di 5G, adottato dal Sindaco, è mera conseguenza di infondate preoccupazioni, ponendosi in violazione delle disposizioni normative che affidano ad altri Enti la competenza a valutare la compatibilità delle emissioni con i limiti di emissione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità che il Legislatore italiano ha introdotto in maniera addirittura più cautelativa, (nei centri urbani, come noto, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità fissano in 6 V/m il limite di emissione, mentre in Europa, tale limite varia da 41 a 61 V/m)”;

- l’ordinanza impugnata “non ha tenuto in conto che attualmente le Agenzie per la Protezione dell’Ambiente (ARPA) hanno costituito - con la collaborazione e sotto l’egida del SNPA (Sistema Nazionale di Protezione Ambientale), costituito in seno all’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale) - un Gruppo di Lavoro che ha messo a punto un documento di indirizzo finalizzato a rendere omogenei su tutto il territorio nazionale e del tutto attendibili i criteri di valutazione applicati dalle ARPA per rendere i loro pareri di conformità elettromagnetica anche per questa nuova tecnologia”;

- “la decisione di imporre una moratoria ingiustificata alla sperimentazione ed installazione di impianti di telecomunicazioni in tecnologia 5G sul territorio comunale viene a frustrare del tutto la ratio sottesa agli artt. 86 e 87 del citato Codice delle Comunicazioni, ispirata a finalità acceleratorie di favore per la pronta e spedita realizzazione della rete di telefonia mobile, nella sua incontrovertibile funzione di infrastruttura strategica per lo sviluppo del Paese”;

- “l’azione condotta dal Comune di Alessano appare viziata da grave sviamento perché alla base del grave provvedimento ostativo adottato è sottesa una malcelata volontà di impedire a tutti i costi e con argomentazioni indimostrate la realizzazione di una rete di pubblica utilità di ultima generazione”;

- il “Sindaco del Comune di Alessano, imponendo una sospensione/divieto di installazione e diffusione della tecnologia 5G, ha, ingiustificatamente, violato la normativa comunitaria e, in particolare, il Piano di Azione per il 5G della Commissione Europea (c.d. Action Plan) di cui alla Comunicazione del 14.09.2016 COM (2016) 588, finalizzato al raggiungimento di obiettivi comuni per lo sviluppo delle reti 5G e dei relativi servizi”;

- il “provvedimento impugnato, in quanto volto ad inibire l’installazione di impianti per la sperimentazione e l’attivazione del servizio di telefonia mobile denominato 5G, costituisce fonte di gravissimi danni economici per la ricorrente”.

2. Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Ministero dell'Interno, il Sindaco del Comune di Alessano nella qualità di Ufficiale di Governo e la Prefettura di Lecce.

In particolare, la difesa erariale ha eccepito che “l’Amministrazione dell’Interno risulta del tutto estranea alla controversia, trattandosi di atti adottati dall’ente locale nell’ambito della propria competenza, i cui relativi effetti non possono essere ascritti all’Amministrazione statale”.

3. Nella pubblica udienza del 25.6.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. In via preliminare, deve essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dalla difesa erariale con conseguente estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno : “ l’imputazione giuridica allo Stato degli effetti delle ordinanze contingibili e urgenti adottate dal Sindaco ha natura meramente formale, in quanto quest’ultimo, pur agendo nella veste di ufficiale di Governo, resta incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale, con la conseguente imputabilità dell’atto al Comune e non allo Stato, al pari della conseguente responsabilità ” ( tra le altre, Cons. Stato, Sez. II, 1.7.2020, n. 4193; Sez. IV, 29.4.2014, n. 2221; Sez. V, 13.7.2010, n. 4529).

5. La domanda di annullamento è fondata per tutte le motivazioni compiutamente esposte nella sentenza di questa Sezione n. 814 del 24.6.2024 in riferimento ad una vicenda speculare a quella in esame, che meritano di essere integralmente condivise e recepite: “ Meritevole di accoglimento è l’azione impugnatoria per l’assorbente considerazione che, nella specie, risultano del tutto carenti i presupposti previsti dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267 per l’adozione dell’ordinanza extra ordinem quale è quella in contestazione.

Come è noto, le ordinanze contingibili e urgenti rappresentano l’estrinsecazione di un potere amministrativo contenutisticamente atipico, derogatorio, in quanto tale, del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi.

La giurisprudenza, sul punto, ha chiarito che: “trattandosi di manifestazione di un potere residuale e atipico, a rischio di frizione con il principio di legalità dell’azione amministrativa, il suo esercizio legittimo è condizionato dall’esistenza dei presupposti tassativi, di stretta interpretazione di pericolo per l’igiene, sanità o incolumità pubblica; pericolo che deve essere dotato del carattere della eccezionalità tale da rendere indispensabile interventi immediati e indilazionabili (Cons. Stato sez. V, 16.2.2010, n. 868, Cons. Stato, sez. V, 20.02.2012, n. 904).

Consegue da tale orientamento che il potere in concreto esercitato deve essere caratterizzato dalla provvisorietà e temporaneità quanto agli effetti e dalla proporzionalità rispetto al pericolo da ovviare (Cons. St., Sez. V, 14.11.2017, n. 5239).

La sussistenza, in concreto, di tali presupposti deve risultare dalla motivazione del provvedimento sindacale.

Ciò, per pacifica e condivisa giurisprudenza anche in presenza di ordinanze adottate in tema di sistemi radianti di telefonia mobile (TAR Campania Napoli, sentenza n. 332472020; TAR Sicilia Catania, sez. I, 13.12.2021, n. 3733, TAR Puglia Lecce, Sez. II, 22.06.2023 n. 806, Id. Sez. I, 16.10.2023 n. 1134).

Il Collegio, applicando le coordinate ermeneutiche richiamate al caso di specie, condivide le doglianze attoree.

L’ordinanza sindacale di che trattasi risulta, quanto agli effetti, sprovvista di qualsivoglia carattere di temporaneità e provvisorietà; la stessa sembra limitare sine die qualsivoglia sperimentazione o installazione del 5G nel territorio comunale.

Né poi, al di là delle mere affermazioni di principio, emerge dal contenuto del gravato provvedimento extra ordinem l’imprescindibile giudizio sulla proporzionalità della misura adottata rispetto al pericolo cui ovviare in concreto.

L’ordinanza del Sindaco di … infatti, al di là del richiamo agli studi sull’astratta pericolosità dei campi elettromagnetici analoghi a quello di cui si discute, e della dichiarata applicazione del principio di precauzione, risulta essere stata emessa in difetto di qualsiasi accertamento concreto dell’effettivo pericolo grave ed attuale per la pubblica incolumità ”.

Dalle considerazioni che precedono deriva l’illegittimità del provvedimento impugnato, che pertanto deve essere annullato, con assorbimento delle restanti censure.

6. La domanda risarcitoria deve essere respinta in ragione della mancata dimostrazione degli elementi costitutivi del fatto illecito.

7. Il parziale accoglimento del ricorso giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- dichiara la carenza di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno e, di conseguenza, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

- accoglie in parte il ricorso nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla l'ordinanza n. 21 del 10.4.2020;

- respinge la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario, Estensore

Elio Cucchiara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO