Pubblicato il 26/03/2026

N. 00181/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00348/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 348 del 2021, proposto da OM LI, AN MA LI, AN CI, rappresentati e difesi dall'avvocato Marta Mengozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Xxi Aprile 11;

contro

Comune di Avezzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della delibera del Consiglio Comunale di Avezzano n. 33 del 23.6.2021, notificata ai ricorrenti in data 30 giugno 2021, avente ad oggetto “Procedimento di riconoscimento del pubblico uso su viabilità ricadente sulla proprietà LI/CI (eredi Resta)”;

- di ogni altro atto presupposto o conseguente, collegato o comunque connesso;

e per l'effettiva ed integrale ottemperanza alla sentenza TAR Abruzzo, L'Aquila, 3 marzo 2021, n. 94.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Avezzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 marzo 2026 il dott. IA EN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono proprietari di diverse aree site nel Comune di Avezzano, località Chiusa Resta, tra cui quelle oggetto del presente ricorso, censite in catasto al Foglio 24, particelle nn. 2248, 1853 e 754. Nel corso degli anni su dette particelle sono state costruite opere di interesse pubblico (rete fognaria, acquedotto, marciapiedi, rete elettrica) e le stesse risultano inserite negli strumenti urbanistici comunali, senza che sia mai stato adottato un decreto di esproprio.

I ricorrenti, pertanto, dopo aver proposto al Comune di Avezzano istanza ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e non aver ricevuto alcun riscontro, hanno adìto questo Tribunale con ricorso NRG 145/2019 chiedendo di accertare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale; il giudizio si è concluso con la sentenza n. 94 del 03/03/2021 con cui la domanda attorea è stata accolta e per l’effetto il Comune di Avezzano è stato condannato a provvedere sulla istanza di parte ricorrente con l’effettiva definizione del procedimento ex art. 42-bis nel termine di 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza.

Successivamente, il Consiglio Comunale ha adottato la deliberazione n. 33 del 23/06/2021 (notificata ai ricorrenti in data 30/06/2021) con cui, in asserita ottemperanza della citata sentenza di questo Tribunale, è stata riconosciuta l’esistenza sulle particelle controverse di un uso pubblico mediante possesso qualificato e ininterrotto ab immemorabilii o comunque l’esistenza di una servitù di uso pubblico in virtù dell’istituto della cd. dicatio ad patriam .

2. Avverso la predetta deliberazione sono insorti i ricorrenti (AN LI e OM LI e AN MA LI, i quali agiscono anche in qualità di eredi di MA RI LI, deceduta successivamente alla proposizione del ricorso) i quali hanno affidato il gravame alle seguenti censure:

I. Nullità per violazione e elusione di giudicato ex art.21-septiesdella legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 prot. 1 Cedu. Eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti.

In via subordinata

II. Violazione e falsa applicazione art. 10-bis legge n. 241/1990 per mancata comunicazione agli istanti dei motivi ostativi all’accoglimento della loro richiesta; violazione delle disposizioni della legge n. 241/1990 sulla partecipazione degli interessati al procedimento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione. Violazione dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 prot. 1 Cedu.

III. Sulla inesistenza di presupposti dell’uso ab immemorabili e della dicatio ad patriam. Eccesso di potere per travisamento e falsità dei presupposti, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 1 Prot. 1 Cedu e della giurisprudenza della Corte europea. Violazione delle norme di legge e principi giurisprudenziali in tema di dicatio ad patriam. Sviamento.

3. Il Comune di Avezzano si è costituito in giudizio e ha depositato documentazione e memoria ex art. 73 c.p.a. con cui ha eccepito, in rito, il difetto di giurisdizione del giudice adìto perché la controversia avrebbe ad oggetto l’accertamento della sussistenza di un diritto di uso pubblico su aree di proprietà privata e l’inammissibilità del ricorso per mancanza di lesività dell’atto impugnato. Nel merito, è stata dedotta l’infondatezza del gravame.

4. In vista della data di udienza, le parti si sono scambiate memorie conclusionali.

5. Da ultimo, all’udienza straordinaria di smaltimento del 13/03/2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è fondato e da accogliere nei limiti di seguito precisati.

7. In via preliminare, prima ancora di esaminare le eccezioni di rito formulate dal Comune resistente, si impone a questo Collegio di interpretare l’atto impugnato; invero, solo dopo aver interpretato l’atto ed aver quindi individuato il portato precettivo della deliberazione del Consiglio Comunale n. 33 del 23/06/2021 sarà possibile scrutinare le eccezioni preliminari e le censure attoree.

Ebbene, sul punto, il Collegio ritiene che con il succitato provvedimento il Comune abbia inteso definire il procedimento iniziato con l’istanza dei ricorrenti avanzata ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, contestualmente eseguendo il dictum di cui alla sentenza di questo Tribunale n. 33/2021. Questa circostanza emerge non soltanto dal fatto formale che nella deliberazione impugnata è espressamente affermato che “…mediante adozione del provvedimento di riconoscimento dell’uso pubblico sulle citate viabilità di cui allegato A1, il Comune ottempera alla sentenza TAR n. 94 del marzo 2021, in quanto la stessa va interpretata nel senso che spetta al Comune la decisione sul contenuto sostanziale da dare al provvedimento di definizione dell’istanza avanzata dai Sigg.ri LI/CI, perché si tratta di attività discrezionale della P.A. per la quale residuano margini di discrezionalità ed adempimenti istruttori…”, ma anche e soprattutto perché il provvedimento impugnato deve essere inteso anche quale atto implicito di rigetto della istanza attorea; invero, l’affermazione che sui beni oggetto di controversia esiste un uso pubblico è logicamente e giuridicamente incompatibile con la pretesa occupazione sine titulo delle aree in questione, con la conseguenza che di tale riconoscimento è un implicito corollario il rigetto dell’istanza ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.

Il Collegio ritiene, in definitiva, che il provvedimento impugnato debba essere interpretato anche come un atto implicito di rigetto della istanza attorea. Invero, la consolidata giurisprudenza amministrativa è nel senso di ritenere la ammissibilità e legittimità del provvedimento amministrativo implicito, allorquando la fattispecie di riferimento e il provvedimento espresso consentano di ricostruirne in termini univoci e certi il dispositivo e la motivazione; ex multis , si può citare Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 gennaio 2025, n. 237 secondo cui “In conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034; Id., sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; Id., sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499; Id., sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112), il provvedimento implicito ricorre qualora l'amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quando, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l'atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest'ultima sia l'unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà. Sulla base delle esposte premesse, la problematica del provvedimento amministrativo implicito si riduce, allora, alla prefigurazione delle sue condizioni di ammissibilità (ovvero dei presupposti di fatto idonei alla ricostruzione, in via inferenziale, della volontà tacita dell'amministrazione). L'elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine (cfr., Consiglio di Stato sez. V n. 589 del 2019; sez. IV, n. 2456 del 2018 cit.): a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l'atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell'azione amministrativa; b) che, per un verso, la manifestazione di volontà "a monte" provenga da un organo amministrativo competente e nell'esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l'atto implicito "a valle" (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione); c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21 septies, legge 241 del 1990); d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l'atto implicito deve essere l'unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione); e) che, in ogni caso, emergano (avuto riguardo al concreto andamento dell'iter procedimentale e alle effettive acquisizioni istruttorie: cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1034 del 2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato”.

E nel caso di specie ricorrono tutte le anzidette condizioni posto che esiste un atto amministrativo dal quale desumere l’atto implicito, la manifestazione di volontà proviene dallo stesso organo competente ad adottare l’atto implicito, non è normativamente imposto il rispetto di una forma solenne e dall’atto espresso e dal comportamento complessivamente tenuto dal Comune è possibile desumere in modo non equivoco la volontà provvedimentale, che è appunto quella di respingere l’istanza ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.

8. Ricostruiti in questi termini il contenuto del provvedimento impugnato, discende innanzitutto l’infondatezza delle eccezioni di rito formulate dal Comune.

E, infatti, trattandosi di diniego dell’istanza ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, è evidente la giurisdizione del giudice amministrativo a decidere la controversia posto che il procedimento amministrativo in questione rientra pacificamente nella giurisdizione amministrativa, discutendosi dell’esercizio di un potere; sul punto, può essere citata la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 19 aprile 2022, n. 2905 secondo cui “ L'accertamento sul carattere pubblico di una strada non eccede, in verità, l'ambito della competenza del giudice amministrativo se costituisce il presupposto per l'adozione del provvedimento amministrativo contestato. Sebbene, infatti, la valutazione in ordine alla contestazione dei provvedimenti di classificazione di una strada — come di proprietà pubblica o dedita all'uso pubblico — sia rimessa alla competenza del giudice civile, involgendo pretese di accertamento di un diritto soggettivo, nondimeno, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo allorquando la verifica (ex art. 8 c.p.a .) in ordine all'esistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada o della sua demanialità è finalizzata solo a stabilire se i gravati provvedimenti comunali ripristinatori siano o meno legittimi.”.

Inoltre, trattandosi di un provvedimento definitivo di rigetto, risulta altresì evidente l’immediata lesività dell’atto e dunque la sua impugnabilità dinnanzi a questo Tribunale.

9. Passando al merito delle censure attoree, dall’interpretazione del provvedimento impugnato come (anche) rigetto dell’istanza presentata dai ricorrenti ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 discende innanzitutto l’infondatezza del primo motivo di ricorso; la deliberazione gravata, infatti, ha dato esatta ottemperanza alla sentenza di questo Tribunale n. 94 del 03/03/2021 che, va puntualizzato, accogliendo la domanda dei ricorrenti aveva accertato l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione e aveva condannato il Comune di Avezzano a provvedere in via definitiva sulla istanza di parte ricorrente con l’effettiva definizione del procedimento ex art. 42-bis; dal dictum giurisdizionale, invece, non discendeva come conseguenza anche l’accoglimento della pretesa attorea, rimanendo il Comune titolare del potere discrezionale di valutare l’istanza e potendo tale potere discrezionale del tutto legittimamente sfociare nella valutazione di respingere l’istanza per la ritenuta assenza dei presupposti di legge (nel caso di specie, il Comune ha ritenuto che non si fosse mai verificata l’occupazione sine titulo perché i beni sarebbero sempre rimasti di proprietà privata dei ricorrenti, sebbene sugli stessi insistesse un uso pubblico).

La censura è dunque infondata.

10. Il Collegio ritiene invece fondato il secondo motivo di ricorso.

Come correttamente osservato dai ricorrenti, infatti, nel caso di specie è palese la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 da parte del Comune resistente; non risulta, infatti, né è stato dedotto dall’Amministrazione che sia mai stato inviato ai ricorrenti il preavviso di rigetto.

Inoltre, come ancora correttamente evidenziato dai ricorrenti, la mancanza in questione si è risolta in una grave ed effettiva violazione delle garanzie procedimentali dei ricorrenti; questi ultimi, infatti, non hanno avuto alcuna occasione di interloquire con l’Amministrazione, mentre un dialogo effettivo e collaborativo tra le parti sarebbe stato con tutta evidenza necessario e opportuno, stante la complessità degli accertamenti di fatto necessari per valutare l’istanza e la delicatezza degli interessi sottostanti.

Sul punto, è sufficiente rilevare come la delibera impugnata si fondi, tra le altre cose, su una petizione del 1970 e su un documento del 1927 e dunque su elementi lontani nel tempo e dal controverso valore probatorio, che non sono, almeno ad una prima valutazione, risolutivi per ritenere sussistente (o meno) il dedotto uso pubblico; una effettiva interlocuzione con i ricorrenti e una leale collaborazione tra le parti, invece, avrebbero con tutta probabilità consentito di basare la decisione pubblica su un più adeguato supporto istruttorio e su una migliore valutazione e un miglior bilanciamento degli interessi contrapposti (è invero verosimile che di alcuni elementi possano essere in possesso i ricorrenti e non il Comune).

Né è condivisibile quanto affermato dal Comune in sede di memorie, ovverosia che l’atto non sarebbe annullabile ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990 perché, in esito all’attività istruttoria che avrebbe confermato al di là di ogni dubbio l’esistenza di un uso pubblico, la decisione sarebbe stata vincolata; come esposto, infatti, gli accertamenti di fatto e di diritto che l’Amministrazione era chiamata ad effettuare erano di particolare complessità e difficoltà e non è seriamente sostenibile che la sussistenza del diritto di uso pubblico fosse del tutto evidente, emergendo, al contrario, dalla documentazione agli atti, l’obiettiva difficoltà di ricostruire con esattezza l’andamento della vicenda e di accertare quindi se le opere in contestazione siano state costruite dal Comune ovvero dai ricorrenti e dai loro danti causa.

La censura è dunque fondata perché è mancato il contraddittorio procedimentale e questo si appalesa oggettivamente utile per ricostruire i complessi fatti di causa; a tal proposito, ex multis , si può citare T.A.R. Napoli Campania, Sez. V, 3 settembre 2019, n. 4442, secondo cui “Il provvedimento di acquisizione sanante non si sottrae all'applicazione delle generali regole di partecipazione procedimentale, al fine di consentire al privato di interloquire concretamente con l'Amministrazione procedente prima dell'adozione dell'atto ed esporre le valide soluzioni alternative, anche al fine di addivenire a una eventuale conclusione concordata della vicenda; le superiori considerazioni devono essere coniugate con il valore necessariamente sostanziale delle garanzie partecipative, che non possono ritenersi violate per il mero fatto dell'omissione di una comunicazione stabilita dalla legge, o in ragione dell'incompletezza del suo contenuto, ma solo quando si verifica l'effettiva frustrazione della possibilità per l'interessato di sottoporre all'Amministrazione dati di fatto o di diritto idonei ad incidere sulla determinazione finale”.

11. Dalla fondatezza della seconda censura discende l’accoglimento del gravame, con assorbimento dell’ulteriore motivo di ricorso proposto; al riguardo, si rende opportuno rammentare che “l'accoglimento della censura infraprocedimentale comporta la regressione del procedimento” e che pertanto “ a fronte di un diniego, ove questo sia annullato il Giudice non può soffermarsi sulla spettanza del bene della vita, ma deve restituire all'amministrazione il potere di provvedere, affinché questa si ridetermini, seppure con il vincolo conformativo del giudicato formatosi ”, da ciò discendendo che l'Amministrazione “dovrà nuovamente soffermarsi sull'istanza evidenziando, ove sussistano e con il necessario atto di preavviso, tutti gli eventuali profili ostativi” (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2330/2018).

In conclusione, assorbiti gli ulteriori profili di censura, il ricorso va accolto nei limiti sopra precisati e, per l'effetto, l'impugnato provvedimento deve essere annullato, fatti salvi gli ulteriori atti che l’Amministrazione adotterà.

12. Sussistono giustificati motivi, attesa la specificità della fattispecie trattata, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’atto impugnato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA AN, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

IA EN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA EN	MA AN

IL SEGRETARIO