Pubblicato il 27/02/2026

N. 00031/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00090/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 90 del 2025, proposto da -OMISSIS- rappresentati e difesi dall’avvocato Gianpiero Luongo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- il Comune di Nago Torbole, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, ai sensi dell’art. 41 del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49 come da ultimo sostituito dall’art. 1 co. 1, del d.lgs. 15 maggio 2023, n. 64, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico ex lege in Trento, largo Porta Nuova n. 9, presso gli uffici della predetta Avvocatura;
- la Provincia Autonoma di Trento, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza prot. n. -OMISSIS- di -OMISSIS- del Responsabile dei servizi tecnico gestionali del Comune di Nago-Torbole per la pretesa “sospensione della lottizzazione abusiva” sulla p.ed. -OMISSIS- C.C. -OMISSIS- e dell'allegato verbale di sopralluogo della polizia locale e dell'Ufficio Tecnico Comunale effettuato in data-OMISSIS-, prot. -OMISSIS- dd. -OMISSIS-, notificati a far data dal-OMISSIS-

- in via subordinata e per quanto occorrer possa, della concessione di edificare in sanatoria prot. n. -OMISSIS-dal Responsabile dei servizi tecnico gestionali del Comune di Nago Torbole, nella parte in cui richiama il parere-OMISSIS-della Commissione Edilizia Comunale espresso nella seduta di data -OMISSIS-che reca: “Parere favorevole per quanto riguarda le strutture fisse, con esclusione dei caravan e delle tende, che non rientrano nella fattispecie prevista dalla legge 47/1985 come struttura da condonare”,

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nago Torbole, e viste la memoria e la documentazione depositate;

Vista la memoria di parte ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice all’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il consigliere IA AN, e uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato il 4 giugno 2025 e depositato il successivo 11 giugno, gli odierni istanti hanno impugnato in via principale l’ordinanza prot. -OMISSIS- del-OMISSIS-, notificata ai predetti in data-OMISSIS-, con la quale il Comune di Nago Torbole, ai sensi dell’art. 130, co. 1, della l.p. n. 1/2008, ha ordinato l’immediata sospensione della lottizzazione abusiva sul compendio immobiliare tavolarmente contraddistinto dalla p.e.d. -OMISSIS- in C.C. -OMISSIS-, così come qualificata a seguito del sopralluogo effettuato in data-OMISSIS-;

- in base a quanto disposto dall’art. 30, co. 7, del d.P.R. n. 380/2001, l’ordine di sospensione ha imposto l’immediata interruzione delle opere in corso e il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse per atto tra vivi; contestualmente dando avviso della possibilità di presentare nel termine di 120 giorni dalla notificazione dell’ordinanza di sospensione la richiesta di autorizzazione alla lottizzazione in sanatoria, così come previsto dall’art. 130, co. 2, della l.p. n.1/2008.

Espongono in punto di fatto che:

- il fondo in interesse è sempre rimasto nella titolarità della famiglia per effetto di successioni mortis causa e di donazioni, e attualmente appartiene in comunione pro indiviso ai ricorrenti, i quali adibiscono tale area fin dal 1975 a campeggio privato per il soggiorno estivo con l’uso di caravan, tende e opere accessorie;

- già nel 1976 era stato attivato l’allacciamento di corrente elettrica, il sistema di approvvigionamento idrico, con successiva presentazione, in data 8 gennaio 1986, della domanda di concessione in sanatoria, con relativo versamento dell’oblazione, per l’utilizzo della-OMISSIS- – nel frattempo destinata dal Piano di fabbricazione a “zona parcheggio” – quale campeggio per roulotte e tende ad uso privato, con stradine e alberazioni interne;

- in particolare, dalla documentazione allegata a tale domanda risultavano inclusi la sopraelevazione di un muro di recinzione e l’installazione di un cancello di ingresso; il posizionamento di sei roulotte-caravans, di quattro tende con struttura in legno annesse alle roulotte; l’installazione di quattro “baracche” (box) adibite a servizi igienici, cucina, deposito attrezzi e garage;

- tale intervento è stato autorizzato ai fini paesaggistici dalla Provincia autonoma di Trento con deliberazione datata-OMISSIS-; mentre, decorsi 24 mesi dalla domanda, la stessa è stata accolta per silenzio-assenso dal Comune;

- nel frattempo, sul piano urbanistico, il PUC è stato sostituito dal primo PRG adottato con deliberazione del commissario ad acta n.-OMISSIS-, e , e approvato dalla Giunta provinciale con deliberazione-OMISSIS-, con destinazione da “zona a parcheggio” all’attuale “RB2 residenziale esistente - verde privato”;

- soltanto il-OMISSIS-, dopo 17 anni dalla presentazione dell’istanza di condono, il Comune di Nago-Torbole ha emesso la concessione in sanatoria consegnata il-OMISSIS-senza traduzione in lingua tedesca, con barrate in rosso, nell’originario progetto, le roulottes e le tende, e con richiamo ad un parere della Commissione edilizia comunale del-OMISSIS-, favorevole con riguardo alle “strutture fisse, con esclusione delle roulotte e delle tende, che non rientrano nella fattispecie prevista dalla legge 47/1985 come struttura da condonare”;

- pertanto, era ragionevole desumere che il Comune avesse assentito lo stato di fatto risultante dal progetto senza una specifica concessione edilizia per caravan e tende in quanto, per un verso, non costituivano strutture fisse e, per altro verso, erano prive di autonoma rilevanza edilizia in quanto assentita nell’ambito della destinazione a campeggio privato;

- la famiglia, pertanto, ha adeguato le opere di urbanizzazione esistenti per una migliore fruibilità del fondo (autorizzazione per allacciamento alla fognatura comunale e scarico acque nere; fornitura acqua potabile ed energia elettrica); ed ha utilizzato negli anni tale area come campeggio privato nei periodi estivi, con aggiunta di due piccoli manufatti ed una roulotte priva di targa, oggetto di una ingiunzione di rimessa in pristino del-OMISSIS-, con la quale – senza alcun rilievo sui caravan preesistenti – è stata intimata la rimozione della “costruzione di un manufatto in ferro e pannelli in policarbonato”; della “costruzione di un manufatto in cartongesso ad uso soggiorno cucina”; e della “posa di roulotte priva di targa”;

- tale ingiunzione è stata eseguita con comunicazione al Comune anche mediante fotografie, da cui si evinceva la perdurante presenza delle tende e dei caravan preesistenti, senza che l’amministrazione osservasse alcunché.

Proseguono i ricorrenti evidenziando che:

- nel corso del successivo decennio, l’uso dell’area come campeggio privato si è protratta senza novità, fatta eccezione per lo spostamento di alcuni manufatti e la sostituzione di caravan usati;

- e tuttavia, senza alcuna formale comunicazione, il 13 agosto 2024 i tecnici del Comune hanno effettuato un sopralluogo presso la proprietà, cui è seguita il 6 marzo 2025 la notifica dell’ordinanza impugnata datata -OMISSIS-,con la quale sarebbero stati accertati degli abusi edilizi, fra cui anche una lottizzazione di terreni a scopo edificatorio in assenza di autorizzazione comunale, con ordina di immediata sospensione della pretesa lottizzazione;

- in particolare, come si evince dal verbale del -OMISSIS-riferitoal sopralluogo, la lottizzazione abusiva sarebbe stata ricondotta alla “costruzione di manufatti ad uso abitativo mediante posa di caravan stabilmente collocati in loco con annesse costruzioni permanenti”, con relativo elenco dei singoli abusi in modo tale da non comprendere a quali interventi si attribuisca un’autonoma valenza abusiva.

Gli odierni istanti si dolgono di tale provvedimento e del presupposto verbale, nonché in via subordinata censurano la concessione in sanatoria, deducendo le censure di:

Con riguardo all’ordinanza prot. n. -OMISSIS- di -OMISSIS- ed allegato verbale di sopralluogo prot. -OMISSIS- dd. -OMISSIS- .

1) VIOLAZIONE DELL’ART. 25 L.P. 23/1992 E DEGLI ARTT. 124 E SS. L.P. 1/2008; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI PRESUPPOSTI ED ISTRUTTORIA; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DI CUI ALL’ART. 97 COST ;

2) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 128, 129 E 130 L.P. 1/2008; ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, SVIAMENTO DI POTERE; CARENZA DI MOTIVAZIONE ;

3) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 30 D.P.R. 380/2001; ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, SVIAMENTO DI POTERE, CONTRADDITTORIETÀ; MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE ED ERRONEA; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E LEGITTIMO AFFIDAMENTO ;

Con riguardo alla concessione di edificare in sanatoria prot.n.-OMISSIS-

4) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 31 LEGGE 47/1985 E DELL’ART. 30 D.P.R. 380/2001; ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, SVIAMENTO DI POTERE, CONTRADDITTORIETÀ; MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE ED ERRONEA; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E LEGITTIMO AFFIDAMENTO .

Hanno quindi chiesto, previa misura cautelare, l’annullamento degli atti impugnati, con il favore delle spese.

B. – Con decreto cautelare n. 17 del 13 giugno 2025 è stata respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

C. – Si è costituito in giudizio il Comune di Nago-Torbole, il quale ha depositato documentazione e, con memoria, ha avversato il ricorso e la contestuale istanza cautelare chiedendone il rigetto; con vittoria di spese.

D. – Alla camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025, presenti i difensori dei ricorrenti e del Comune, come da verbale, il procuratore di parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare, e la Presidente del Collegio, preso atto di tale rinuncia, ha disposto il rinvio per la trattazione del merito all’udienza pubblica del 19 febbraio 2026.

E. – In vista di tale udienza il Comune ha depositato documentazione, e la parte ricorrente, con memoria conclusiva, ha ribadito le argomentazioni esposte nel ricorso insistendo nelle conclusioni e nelle domande esposte.

Quindi, all’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, presenti i difensori delle parti costituite come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dagli odierni istanti in via principale avverso l’ordinanza prot. -OMISSIS- del-OMISSIS-, notificata ai predetti in data-OMISSIS-, con la quale il Comune di Nago Torbole, ai sensi dell’art. 130, co. 1, della l.p. n. 1/2008, ha ordinato l’immediata sospensione della lottizzazione abusiva sul compendio immobiliare tavolarmente contraddistinto dalla p.e.d. -OMISSIS- in C.C. -OMISSIS-, così come qualificata a seguito del sopralluogo effettuato in data-OMISSIS-.

B. – Il ricorso non è fondato.

Il Collegio reputa necessario, prima dell’esame dei singoli motivi, fare una breve premessa sulla situazione attuale e pregressa del terreno in interesse sul piano urbanistico, quale ricostruita e documentata dalla difesa erariale, e non contestata da parte istante.

Va innanzitutto rilevato che il Comune resistente, con la recente variante al P.R.G. del 17 ottobre 2023 – impugnata da due degli odierni ricorrenti con ricorso N.R.G. 118/2024 respinto con sentenza di questo Tribunale n. 183/2025 (in atti) – è stata eliminata la previsione del parcheggio pubblico e destinata una fascia dell’area in interesse a verde pubblico.

Prima di tale variante, il Piano regolatore generale intercomunale dei Comuni di Riva del Garda e -OMISSIS-, per la ex pf-OMISSIS-, prevedeva la destinazione di zona F3 parcheggi pubblici, viabilità e RB2-verde privato.

Inoltre, in base al vecchio programma di fabbricazione, la particella in interesse (ex pf-OMISSIS-) era destinata a pubblica viabilità, senza alcuna possibilità edificatoria o insediativa; e, anche a seguito della variante al Piano di Fabbricazione del 13 ottobre 1979, per l’inserimento di aree a campeggio, tale p.f. -OMISSIS-rimase esclusa dalle zone per campeggi.

Tale variante, poi approvata il 29 agosto 1980, prevedeva per la particella in interesse la destinazione a parcheggio e nuova viabilità (strada per il Porto Pescatori); destinazione a “parcheggio” che si evince, invero, anche dalla relazione tecnica allegata alla domanda di condono, datata 30 dicembre 1985 (in atti).

Deve altresì rilevarsi che:

- il 19 dicembre 1986 fu adottato il Piano Urbanistico Territoriale (PUC) che prevedeva per la p.f. -OMISSIS-la destinazione a parcheggio e strada di progetto; con conseguente adozione, il 29 ottobre 1987, della delibera n.-OMISSIS- di approvazione del parcheggio e strada accesso al Porto Pescatori, e successiva delibera della Giunta Provinciale, del -OMISSIS-, di approvazione del progetto del Comune di Nago Torbole di realizzazione di un parcheggio e strada per porto Pescatori con previsione di esproprio di numerose particelle ed anche dell’area di proprietà in interesse;

- il 1° agosto 1990, il Presidente della Giunta Provinciale ha autorizzato il Comune al piano di espropriazione comprendente anche la-OMISSIS-: atto impugnato da taluni degli odierni ricorrenti con ricorso respinto da questo Tribunale con sentenza n. 141/1992;

- in data 24 giugno 2015 il Consiglio Comunale di Nago-Torbole ha adottato in via definitiva la variante 12 al PRG intercomunale, per reiterazione del vincolo di Piano attuativo di iniziativa pubblica P.F.G. 8 – fascia lago Torbole, con divieto di nuove attività edilizie fino all’approvazione del piano attuativo, in cui è stata inclusa la p.ed. -OMISSIS-; anche la variante n. 13 ha previsto per la p.ed. -OMISSIS- il parcheggio pubblico e la zona RB2 verde privato;

- quindi, a giugno 2023 è stata adottata la variante 14 bis (Ridefinizione disciplina Fascia Lago di Torbole), la quale, per quanto attiene alla p. ed. -OMISSIS-, prevede l’eliminazione della previsione del parcheggio pubblico di progetto, in quanto non è più prevista la nuova strada locale;

- tale variante non sostanziale è stata approvata dalla Giunta Provinciale con delibera del 17 maggio 2024, con una nuova previsione, tra le altre, per zona di verde pubblico, come si evince dalla già citata sentenza di questo Tribunale n. 183/2025.

Da quanto appena esposto e rilevato ne consegue che per gli interventi realizzati nel corso del tempo nell’area in interesse – puntualmente descritti nella memoria del Comune – non vi era, né vi è, alcuna conformità urbanistica, in quanto nessuno strumento di pianificazione approvato nel corso degli anni ha previsto la possibilità di un carico urbanistico, quale quello che consegue ad una destinazione ad uso abitativo della particella.

Per quanto attiene al lungo rapporto tra i ricorrenti e il Comune resistente, le singole tappe delle vicende amministrative e giudiziarie succedutesi sono state puntualmente ricostruite e documentate dalla difesa erariale – e non contestate dalla parte ricorrente – con la memoria di costituzione alla quale si rinvia, in ossequio al principio di sinteticità degli atti ex art. 3 cod. proc. amm..

Ciò premesso, può ora procedersi all’esame delle singole censure.

B.1. – Con il primo motivo i ricorrenti si dolgono – quanto all’ordinanza di sospensione per presunta lottizzazione abusiva, e al presupposto verbale di sopralluogo – della violazione delle garanzie partecipative sotto un duplice profilo.

Evidenziano, in particolare, che il sopralluogo effettuato il 13 agosto 2024 – su cui si basa pressoché interamente l’ordinanza – è stato effettuato senza il doveroso preavviso, come invece previsto dall’art. 124, co. 3, della l.p. n. 1/2008.

Si dolgono, inoltre, della mancata comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione di lottizzazione abusiva.

La prospettazione non può essere accolta.

Con riferimento al primo profilo, va richiamato il citato art. 124, co. 3, il quale, con riferimento all’accesso alle proprietà private, stabilisce che “ 3. Almeno cinque giorni prima dell'inizio delle operazioni il provvedimento è notificato al proprietario e all'attuale possessore, con la specificazione del giorno dell'accesso ”.

Sul punto, convince la difesa del Comune, la quale ha evidenziato, in punto di fatto, il sostanziale raggiungimento dello scopo della norma, che è quello di consentire ai proprietari di organizzarsi per l’accesso ai luoghi.

Invero, nel caso in esame, dall’articolata e completa narrazione dei fatti resa dal Comune si evince che:

- prima del sopralluogo oggetto di contestazione, in data 15 febbraio 2024 è stato effettuato un sopralluogo con documentazione fotografica (in atti), eseguito dalla Polizia Locale alla presenza di una rappresentante del gruppo familiare, in relazione a lavori di posa di manto bituminoso;

- il 3 agosto 2024 uno dei ricorrenti ha inviato una mail (v. documento depositato dal Comune), che faceva seguito ad un incontro con il Sindaco, cui è seguito il sopralluogo del 13 agosto 2024 al quale erano presenti più appartenenti al gruppo familiare, nonché uno degli odierni ricorrenti, senza che sia stata sollevata alcuna obiezione sulle modalità di esecuzione degli accertamenti eseguiti; sopralluogo, peraltro, eseguito a completamento del precedente sopralluogo su citato del 15 febbraio 2024.

Ne consegue il sostanziale raggiungimento dello scopo della norma, che – come chiarito – è quello di consentire ai proprietari di organizzarsi per l’accesso ai luoghi.

Per quanto attiene al secondo profilo – con il quale si lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento – va richiamato l’orientamento anche del Giudice di appello, che si condivide, secondo cui:

- “… non è ravvisabile l’asserita violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in quanto l’ingiunzione di sospensione di ogni opera edilizia e di lottizzazione sul suolo di proprietà degli appellanti, contenuta nell’ordinanza n. 139 del 19 settembre 2008, ha natura cautelare e non sanzionatoria, sicché non sussiste in capo alla pubblica amministrazione un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ai sensi del citato art. 7, essendo giustificata l’omissione di tale obbligo in presenza di ragioni derivanti da particolari esigenze di celerità (cfr. Consiglio Stato, sezione VI, sentenza 9 ottobre 2018, n. 5805; Consiglio Stato, sezione IV, sentenza 11 luglio 2016, n. 3073) …” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 23 novembre 2023, n. 10044);

- “… il provvedimento di sospensione di opere edilizie abusive e di lottizzazione sui suoli edilizi rappresenta un atto vincolato e frutto dell’esercizio doveroso del potere di repressione di opere che comportano trasformazione urbanistica o edilizia in violazione delle prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici o in leggi (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 09/10/2018, n.5805) …” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 settembre 2023, n. 8530);

- “… sulla censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della L. n. 241 del 1990, si ritiene di dover aderire a quell'orientamento giurisprudenziale, richiamato anche dal giudice di prime cure, che qualifica il provvedimento di sospensione come avente natura cautelare e non sanzionatoria e per il quale, dunque, tale obbligo non sussiste …” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 29 dicembre 2022, n. 11620, richiamato da Consiglio di Stato, Sez.VI, 2 marzo 2023, n. 2217, secondo cui si ritiene non necessaria la comunicazione di avvio del procedimento in relazione alle fattispecie di lottizzazione abusiva).

Applicando i su esposti principi al caso in esame, deve osservarsi che l’amministrazione comunale ha accertato non solo e non tanto singoli abusi edilizi, quanto piuttosto la configurazione di una lottizzazione abusiva materiale – avente natura vincolata, in quanto preceduta dall’accertamento di una realtà materiale – durante un lungo lasso di tempo in cui vi sono stati dei sopralluoghi e la situazione era sostanzialmente nota ai ricorrenti, i quali sono stati destinatari di diversi interventi di controllo dell’ente locale nel corso degli anni; sicché, il sopralluogo contestato si pone quale momento finale di un lungo e complesso accertamento da parte dell’ente locale.

Pertanto, alla luce della valutazione complessiva della vicenda come compiutamente ricostruita dalla difesa del Comune, l’eventuale partecipazione procedimentale degli odierni istanti sarebbe stata superflua – né, obiettivamente, i predetti anche nella presente sede hanno evidenziato profili sostanziali che il Comune non avrebbe preso in considerazione – trovando così applicazione la dequotazione dei vizi procedimentali e formali di cui all’art. 21 octies , co. 2, della l. n. 241/1990.

Osserva, d’altro canto il Collegio che neppure con la memoria conclusiva parte istante ha chiarito sotto quale profilo avrebbe potuto fornire ulteriori elementi che l’amministrazione non avrebbe vagliato.

Il primo motivo deve pertanto essere respinto.

B.2. – Con il secondo motivo – dedotto sempre avverso l’ordinanza di sospensione e il presupposto verbale di sopralluogo – i ricorrenti si dolgono della genericità e della presunta indeterminatezza delle contestazioni contenute nel verbale, costituente motivazione per relationem dell’ordinanza di sospensione.

Su tale censura parte ricorrente si sofferma anche nella memoria conclusiva, ribadendo sostanzialmente le argomentazioni già spese in ricorso.

Tale assunto non può trovare condivisione.

Osserva il Collegio che – in disparte la fitta interlocuzione, da anni, tra la parte ricorrente e il Comune su tale questione, quale sintetizzata nella memoria difensiva dell’ente locale – il verbale relativo al sopralluogo del 13 agosto 2024, al quale era presente uno dei ricorrenti, ha un contenuto sufficientemente preciso, tanto da avere consentito alla parte istante di articolare una difesa, come si appurerà in sede di esame del terzo motivo.

Va, in particolare, rilevato che, come si evince dalle premesse del provvedimento e dal verbale impugnati, sono stati contestati sia specifici abusi edilizi, sia – all’interno di tale categoria – la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio in assenza di autorizzazione comunale, con la precisazione per cui taluni manufatti abusivi sono stati oggetto della sanatoria del-OMISSIS- con la prescrizione del divieto di utilizzo a fini abitativi dei manufatti oggetto di condono, e l’ulteriore precisazione che caravan e tende non rientrano tra le strutture da condonare.

Per quanto attiene alla lottizzazione abusiva contestata, questa si basa sulla suddivisione dell’area in quattro aree delimitate con siepi, nonché sulla suddivisione dei contatori dell’energia elettrica con quattro distinte targhette e la realizzazione di viabilità e parcheggi per accedere in modo autonomo alle quattro aree; con relativo elenco con indicazione delle costruzioni.

Non convincono i ricorrenti neppure nella parte in cui assumono la genericità della contestazione degli abusi in quanto non vi sarebbe un riferimento alla tipologia di titolo edilizio ritenuto assente, alla tipologia di abuso contestato e alle conseguenze sanzionatorie.

Deve sul punto osservarsi che – come già chiarito – l’oggetto della contestazione è principalmente la lottizzazione abusiva, con conseguente applicazione dell’art. 130 della l.p. n. 1/2008 e, per l’effetto, l’adozione di un ordine di sospensione della lottizzazione stessa: pertanto, il cuore del contenzioso attiene alla qualificazione della fattispecie quale lottizzazione abusiva sostanzialmente materiale.

Deve altresì rilevarsi che, sebbene parte ricorrente si lamenti della scarsa chiarezza, alla predetta è ben chiaro quali siano gli elementi che avrebbero indotto il Comune a configurare la fattispecie di lottizzazione abusiva materiale, tanto da elencarli puntualmente.

Il provvedimento, del resto – motivato anche per relationem al verbale di sopralluogo – descrive puntualmente e dettagliatamente gli elementi indiziari, dal cui esame nel loro complesso l’ente ha desunto l’intento lottizzatorio, indipendentemente dall’eventuale difformità di singole opere rispetto alla disciplina vigente; sicché, il riferimento ai singoli abusi edilizi si inquadra nella configurazione, da parte dell’ente locale, della fattispecie della lottizzazione abusiva materiale costituente l’oggetto principale della contestazione.

Sul punto, è stato chiarito che “… per valutare un’ipotesi di lottizzazione c.d. materiale appare necessaria una visione d’insieme dei lavori realizzati, ossia una verifica dell’attività edilizia nel suo complesso: sussiste pertanto lottizzazione abusiva c.d. materiale anche laddove per singole opere edilizie sia stato rilasciato un titolo abilitativo e tuttavia, valutata nella sua interezza, l’attività edificatoria abbia determinato una variazione della destinazione d’uso dei manufatti già realizzati, in contrasto con la strumentazione urbanistica vigente; ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di essa, sia stato rilasciato il permesso di costruire” (Cons. St., Sez. VI 19 luglio 2021, n. 5403; 19 giugno 2014, n. 3115) …” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 15 gennaio 2025, n. 313).

Pertanto, ciò che viene in rilievo nel caso in esame è la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio – e non tanto l’eventuale difformità delle singole opere, le quali potrebbero anche essere state condonate (v. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 marzo 2023, n. 2567) – con una valutazione non atomistica, bensì globale delle attività intraprese.

B.3. – Anche il terzo motivo non è fondato.

Con tale censura gli odierni istanti contestano la sussistenza dei presupposti per riscontrare la lottizzazione abusiva, assumendo che non ricorrerebbe nessuna delle ipotesi (lottizzazione abusiva materiale, o negoziale), e che l’assetto attuale sarebbe stato in gran parte assentito dal Comune – e, comunque, puntualmente descritto nella relazione di accompagnamento alla domanda di sanatoria – compatibilmente con la vigente destinazione urbanistica dell’area.

Nella prospettazione dei ricorrenti nulla, in sintesi, sarebbe mutato, se non la sostituzione di caravans vecchi, venendo in rilievo pur sempre strutture con carattere di precarietà, destinate ad uso campeggio temporalmente limitato.

Aggiungono che, con riferimento ad una lottizzazione abusiva su un altro campeggio – al quale il Comune nell’ordinanza ha assimilato quello in interesse – vi sarebbero caratteristiche completamente differenti.

La complessiva prospettazione di parte ricorrente non convince, e il motivo deve essere respinto.

Deve innanzitutto essere richiamato l’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, il quale – per quanto qui di specifico interesse – ricollega la fattispecie della “lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio” ad una attività materiale “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti od adottati, o comunque stabiliti dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.

Si reputa altresì necessario richiamare, seppure brevemente, l’orientamento giurisprudenziale formatosi sulla fattispecie della lottizzazione abusiva materiale – qual è quella sostanzialmente contestata ai ricorrenti – secondo cui:

- tale tipologia di lottizzazione abusiva “… contempla la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici (approvati o adottati), o di quelle stabilite direttamente da norme statali o regionali, sia in assenza del titolo autorizzatorio. L’illecito costituito dalla lottizzazione abusiva, in altri termini, si traduce nel compimento di qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico (Consiglio di Stato, Sez. II, 20 maggio 2019, n. 3215). Tali interventi, devono valutarsi alla luce della ratio dell’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria amministrativa, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell'ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell'espansione abitativa in rapporto agli standard apprestabili (Consiglio di Stato, sez. II, 27 agosto 2021, n. 6060) …” (cfr. Consiglio di Stato n. 313/2025 cit.);

- “… La lottizzazione abusiva è, in definitiva, “un fenomeno unitario che trascende la consistenza delle singole opere di cui si compone e talora ne prescinde (…).

La statuizione, che costituisce il portato di una giurisprudenza consolidata, è coerente con la stessa nozione di abusività della lottizzazione, la quale implica una valutazione non atomistica, bensì globale delle attività intraprese …” (Consiglio di Stato, Sez. II, 30 dicembre 2024, n. 10459).

Applicando i su esposti principi al caso di specie, osserva il Collegio che dalla documentazione versata in atti dal Comune emerge la destinazione a scopo abitativo dei manufatti ivi realizzati, come si evince dalla riscontrata presenza delle seguenti opere, già oggetto di puntuale accertamento già in sede di sopralluogo in data 15 ottobre 2019 anche quale lottizzazione abusiva, con relativo corredo fotografico (v. verbale in atti):

- con particolare riguardo alla realizzazione della lottizzazione abusiva, la stessa è stata descritta con le seguenti azioni: a) costruzione abusiva di un cancello in ferro sul lato nord, sopraelevazione abusiva del muro di cinta in cemento, costruzione abusiva di un box in lamiera di circa mq 10 adibito a deposito materiali; b) posa abusiva di strutture prefabbricate: 2 box in lamiera ondulata uniti fra loro per una superficie di mq 25 ad uso wc-doccia, dormitorio e magazzino; altro box della superficie di mq 4 collocato nella parte nord, e posa di due roulottes; opere tutte oggetto dell’ordine di ripristino del 1977; c) posa di ulteriori roulottes, come da domanda di condono edilizio, con la precisazione in ordine alla eliminazione e/o spostamento delle strutture indicate nell’elaborato grafico allegato alla concessione in sanatoria del-OMISSIS-; e) suddivisione della proprietà in quattro aree parzialmente delimitate con siepi, e impianto di distribuzione energia elettrica con contatori privati; f) strutture comuni, quali la roulotte adibita a deposito e il garage oggetto di sanatoria continuo alla cucina, WC e doccia;

- viene altresì riportata: la realizzazione di manufatti ad uso abitativo mediante posa di roulotte stabilmente collocate, e costruzioni permanenti con intelaiatura in legno e/o metallo con pavimentazione rigida e copertura e pareti in tessuto; costruzioni dotate di acqua corrente, energia elettrica e scarichi fognari, scaldabagno.

A tale sopralluogo – come riferito dalla difesa erariale, e non contestato ex adverso – è seguito un ulteriore sopralluogo del 15 febbraio 2024, in quanto erano stati notati dei lavori in corso, di posa di manto bituminoso.

Quindi, si è approdati al sopralluogo ultimo – oggetto del contendere – il quale costituisce la fase finale di un lungo e complesso accertamento descritto dal Comune; sopralluogo, durante il quale non si appuravano significative differenze rispetto ai pregressi accertamenti, riportati nel dettaglio, fatta eccezione per la demolizione del manufatto abitativo sul lotto n. 1 e dalla posa nella stessa posizione di due gazebo; e nel quale si è precisato che – in base alla successione cronologica delle immagini ottenute – è stato possibile verificare che i manufatti indicati come “costruzioni” sono presenti nella stessa posizione almeno dal 2005, desumendone – senza contestazione sul punto – che non si tratta di installazioni stagionali ad uso campeggio (v. verbale in atti).

In tale verbale viene ribadito quanto già indicato in occasione del sopralluogo di ottobre 2019 in ordine alla realizzazione di una sopraelevazione abusiva di recinzione in rete metallica e filo spinato, completata in alcuni tratti con del filo spinato e pannelli in legno ed in graticciato di cannucce palustri, oltre ad una siepe con altezza variabile da 2,50 a 3,40 m per aumentare l’effetto di cortina ed impedire l’introspezione dalla via comunale; indicando anche la presenza di un cancello di accesso pedonale nell’angolo sud ovest, ed uno carrabile sul lato Nord dotato di telecamera di videosorveglianza.

Per quanto attiene alla realizzazione di viabilità e parcheggi, nell’ultimo sopralluogo posto alla base dell’ordinanza impugnata, è stata altresì indicata la realizzazione di un vialetto con pavimentazione in ghiaia delimitato da cordonate, utilizzato per accedere in modo autonomo a due aree indicate, con realizzazione di un altro viale nella porzione a nord per accedere in modo autonomo alle due aree e utilizzazione di entrambi gli spazi di accesso anche per il parcheggio delle autovetture, e la realizzazione di uno spazio attrezzato per il deposito delle biciclette (con relativo corredo fotografico).

L’Amministrazione ha, pertanto, indicato tutti gli indici sintomatici della lottizzazione abusiva, facendo chiaramente riferimento alla trasformazione del territorio mediante opere edilizie e alla trasformazione di roulotte in unità abitative sostanzialmente permanenti.

Deve anche precisarsi che, ai fini abitativi, non può giovare ai ricorrenti la concessione in sanatoria del-OMISSIS-, in quanto in tale provvedimento è stato precisato che i manufatti potranno essere utilizzati non a fini abitativi, ma solo come locali ad uso accessorio (depositi o ripostigli); e, del resto, la Commissione Edilizia aveva reso parere favorevole per le strutture fisse, “con esclusione delle roulottes e delle tende, che non rientrano nella fattispecie prevista dalla legge 47/1985 come struttura da condonare…”.

Deve anche ribadirsi che – come già rilevato in ordine allo stato urbanistico dell’area in interesse – la destinazione a scopo abitativo concretamente impressa non risulta compatibile con la destinazione urbanistica dell’area, né con l’assetto derivante dalla concessione in sanatoria rilasciata il-OMISSIS-.

Sotto tale profilo, si presenta pertanto del tutto irrilevante il condono di singole opere (peraltro talune non più esistenti, o spostate), il quale non incide sulla configurazione della lottizzazione abusiva, per la quale rileva piuttosto una visione di insieme dei lavori realizzati e, pertanto, la verifica dell’attività edilizia nel suo complesso (v. Consiglio di Stato n. 313/2025 e n. 10459/2024 citate).

Pertanto, dalla completa ricostruzione dei fatti fornita dalla difesa del Comune emerge che – contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, sul presunto silenzio del Comune fino al sopralluogo oggetto di contestazione – l’ente locale ha nel tempo monitorato e sanzionato singoli aspetti, per poi (a prescindere dai singoli abusi) sostanzialmente valutare l’insieme delle opere nell’ottica della lottizzazione abusiva materiale; lottizzazione, caratterizzata dalla formazione della viabilità interna, dalla suddivisione, dalla formazione della recinzione, facendo un parallelismo con la lottizzazione abusiva realizzata sul campeggio “al Cor”.

Su tale punto, ad avviso dei ricorrenti la situazione della loro area sarebbe diversa rispetto alla vicenda della vicina lottizzazione, in quanto in quel caso – a parte il carattere abusivo anche degli allacci – la dimensione dell’insediamento era notevole (17 lotti abusivi, frazionamento con vendita dei singoli lotti), con un’occupazione dei lotti con roulotte collocate in modo stabile e continuativo in quanto senza ruote e quindi non più agevolmente oggetto di eventuale spostamento, con costruzioni annesse collocate stabilmente dotate di intelaiature in metallo o legno di carattere permanente.

E, tuttavia – in disparte quanto già chiarito sulle caratteristiche delle costruzioni collocate dai ricorrenti – come emerge dalla difesa del Comune, la parte oggi in interesse costituiva parte di una più vasta lottizzazione abusiva su un altro campeggio, che si era tradotta (anche) nella suddivisione di detto vecchio campeggio con vendita delle singole porzioni a diversi proprietari.

Sul punto convincono le difese del Comune, in quanto viene in considerazione lo stesso luogo con un assetto analogo, avuto riguardo alla trasformazione del territorio a scopo abitativo con il posizionamento di roulotte trasformate di fatto in unità abitative, con analoga realizzazione di allacciamenti e scarichi.

Del resto, con riferimento specifico ai lavori svolti, dal corredo fotografico versato in atti dal Comune emerge la presenza di un insediamento abitativo.

Pertanto, da tutti gli elementi emersi in sede di sopralluogo – in estrema sintesi, la presenza di caravan stabili sul terreno connessi ad altri manufatti ad uso abitativo con allacciamenti ai servizi elettrici e idrici – l’Ufficio ne ha, correttamente, desunto non una semplice attività di campeggio, ma un uso stabile di tali costruzioni con contestuale lottizzazione tramite divisione in quattro aree abitative.

Il carattere tendenzialmente stabile delle costruzioni si evince anche dalla parte del provvedimento, nel quale si fa anche riferimento al posizionamento delle costruzioni descritte nella Tabella 1 almeno dal 2005, quali installazioni non già stagionali ad uso campeggio, ma quali manufatti ad uso sostanzialmente abitativo (vedasi anche il corredo fotografico allegato dal Comune).

Sul punto, deve ribadirsi come non sia dirimente la circostanza che alcuni manufatti siano stati sanati, sia in quanto non risulta che lo siano stati per uso abitativo; sia, in quanto detti manufatti fanno parte integrante di un insediamento destinato di fatto ad un uso abitativo, correttamente inquadrato dall’ente locale quale lottizzazione abusiva.

Non può accogliersi neppure il profilo con il quale parte ricorrente si duole della lesione del legittimo affidamento asseritamente ingenerato per il decorso del tempo.

Invero, deve in primo luogo osservarsi che – tenendo conto dell’evolversi sul piano fattuale della vicenda e del susseguirsi negli anni dell’attività di controllo dell’ente locale – già su un piano concreto è da escludersi che possa essere nato un affidamento della parte privata, non essendovi in concreto una prolungata inerzia del Comune, che a più riprese ha effettuato i controlli.

Pertanto, la conoscenza della complessiva situazione – in uno ai riscontrati abusi nel corso degli anni, e ai conseguenti provvedimenti di ripristino – non consentono di configurare in capo ai ricorrenti alcuna posizione di legittimo affidamento.

Inoltre, e in generale, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il decorso del tempo non implica un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell’abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, e la lottizzazione abusiva è un illecito permanente che produce una deviazione dagli scopi stabiliti dalla pianificazione urbanistica (tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2648; 30 gennaio 2023, n. 1051).

Parte ricorrente non convince neppure nella parte in cui sostiene l’inapplicabilità della fattispecie della lottizzazione abusiva, invocando il comma 10 dell’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, il quale esclude dall’ambito di applicazione della norma sulla lottizzazione abusiva le divisioni ereditarie, le donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed i testamenti, nonché gli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù; tutte ipotesi che non si rinvengono nel caso in esame, in cui sussiste una comunione pro indiviso e nella quale, tuttavia, vi è stato in concreto – come accertato in sede di sopralluogo – il sostanziale frazionamento del terreno.

Con riferimento alla doglianza – adombrata in vari punti del ricorso - relativa alla mancata traduzione in lingua tedesca della concessione in sanatoria, per consolidato orientamento la mancata traduzione del provvedimento nella lingua conosciuta dal destinatario non inficia la validità dell’atto qualora tale omissione non abbia impedito l’impugnazione, risultando del tutto ininfluente la violazione formale, da ritenersi mera irregolarità (v., da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, 31 gennaio 2024, n. 950); e, nel caso in esame, la mancata traduzione in lingua tedesca non ha impedito ai ricorrenti di fare valere le loro ragioni in giudizio.

B.4. – Il quarto motivo non è fondato.

Parte ricorrente contesta in via subordinata la concessione in sanatoria del-OMISSIS-, ove interpretata nel senso che caravans e tende siano da qualificare quali opere stabili come tali urbanisticamente rilevanti, in assenza di sostanziali modifiche dal 2003.

Anche tale censura non può essere accolta.

Deve innanzitutto rammentarsi che, come chiaramente precisato nella concessione in sanatoria, i manufatti avrebbero potuto essere utilizzati non a fini abitativi, ma solo come locali ad uso accessorio (depositi o ripostigli); e la Commissione Edilizia aveva reso parere favorevole per le strutture fisse, “ con esclusione delle roulottes e delle tende, che non rientrano nella fattispecie prevista dalla legge 47/1985 come struttura da condonare …”.

Ne consegue che – in disparte la fondatezza dell’eccezione, sollevata dalla difesa del Comune, di tardiva impugnazione di tale atto – al fine di respingere tale censura è sufficiente osservare che, come già rilevato, il limitato condono non incide sulla configurazione della fattispecie di lottizzazione abusiva.

C. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso in esame in quanto infondato deve essere rigettato, con salvezza di tutti gli atti impugnati.

D. – Le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano in favore del Comune di Nago-Torbole nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto del valore indeterminabile della controversia, della media complessità delle questioni giuridiche affrontate, e in ragione della concreta attività difensiva svolta.

Nulla deve, invece, statuirsi con riguardo alla Provincia Autonoma di Trento, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido tra di loro, al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Nago-Torbole, che liquida in € 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge; nulla spese con riguardo alla Provincia Autonoma di Trento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA RI, Presidente

IA AN, Consigliere, Estensore

Giacomo Bernardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AN	RA RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.