Pubblicato il 13/06/2025

N. 01034/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01953/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AL

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1953 del 2024, proposto da:
Gruppo San Michele s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura C.I.G. B2181A4FD5, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

nei confronti

di AM s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Top Multiservice soc. coop., non costituito in giudizio.

per l'annullamento

- del decreto del Ministero dell’Interno n. R0000259 del 07.11.2024, successivamente conosciuto, recante l’aggiudicazione al costituendo R.T.I. AM - Top Multiservice del lotto n. 3 AL C.I.G. B2181A4FD5 della gara relativa al servizio di ristorazione a basso impatto ambientale presso le sedi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco;

- del decreto n.197 dell’11.09.2024 di nomina della commissione giudicatrice, dei verbali di gara n.1 del 19.09.2024, n. 2 del 25.09.2024, n. 3 del 26.09.2024; della nota della Direzione Centrale per l’Innovazione Tecnologica, la Digitalizzazione e per i Beni e le Risorse Logistiche e Strumentali prot. 31461 del 16.10.2024, del verbale di gara n. 4 del 17.10.2024, della relazione conclusiva del Responsabile Unico di Progetto relativa al Lotto 3 AL, la nota Reg. Int. Dir. 0000168 del 07.11.2024, nonché il verbale conclusivo di verifica dei requisiti del 13.11.2024;

- ove occorrente, del bando, del disciplinare, del capitolato speciale d’appalto e di tutti gli elaborati progettuali a base di gara, ove interpretati ed applicati in senso diverso rispetto ai motivi di ricorso ed in particolare ove interpretati ed applicati nel senso di consentire la presentazione di un’offerta economica superiore all’importo previsto a base di gara;

- di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale che, comunque, possa ledere gli interessi della società ricorrente, ivi compresa il provvedimento di aggiudicazione efficace frattanto adottato, il contratto d’appalto frattanto intervenuto tra l’appaltante e il R.T.I. aggiudicatario e l’eventuale consegna del servizio in via d’urgenza;

nonché per la condanna dell’amministrazione resistente,

quale tutela risarcitoria in forma specifica e previa declaratoria di nullità e/o inefficacia del contratto nelle more eventualmente sottoscritto, ad aggiudicare in via definitiva la gara alla società ricorrente, con subentro della stessa nel contratto d’appalto, essendo all’uopo disponibile ovvero per il risarcimento per equivalente pecuniario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di AM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Arturo Levato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Gruppo San Michele con ricorso principale agisce per l’annullamento del provvedimento n. R0000259 del 7.11.2024, adottato dal Ministero dell’Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, contenente l’aggiudicazione al costituendo R.T.I. AM-Top Multiservice del lotto n. 3 AL della gara relativa al servizio di ristorazione a basso impatto ambientale, presso le sedi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, dall’1.01.2025 al 31.12.2027, instando altresì per il subentro nel contratto ovvero per il risarcimento del danno.

Con bando pubblicato il 14.06.2024 il Ministero ha indetto l’indicata selezione pubblica suddivisa in n. 19 lotti, prevedendo per il lotto AL un importo a base di gara di euro 2.961.443,00 al netto dell’i.v.a., così composto, a norma del paragrafo 3, pagg. 11 e 12 del disciplinare: A) importo a base di gara soggetto a ribasso euro 1.423.474,62; B) costo della manodopera non soggetto a ribasso euro 1.532.368,38; C) oneri per la sicurezza da interferenze non soggetti a ribasso euro 5.600,00; A) + B) + C) importo complessivo posto a base di gara, euro 2.961.443,00.

In esito all’esame delle offerte è risultato aggiudicatario il raggruppamento AM.

A seguito dell’accesso alla documentazione di gara, la ricorrente ha tuttavia individuato una serie di cause di esclusione della compagine controinteressata: l’offerta economica di importo superiore rispetto all’ammontare previsto a base della selezione; diverse carenze dell’offerta tecnica, quali la mancata allegazione degli atti di impegno dei distributori alla fornitura dei prodotti indicati in offerta in caso di aggiudicazione, dello schema riepilogativo d’offerta nonché del progetto di assorbimento del personale ai fini del rispetto della stabilità occupazionale.

In particolare, con riguardo alla verifica delle offerte economiche di cui al verbale n. 3 del 26.09.2024, la commissione non avrebbe illegittimamente riscontrato la causa di esclusione del superamento della base di gara.

È infatti emersa una presunta “ incongruenza ”, per entrambe le offerte degli operatori economici, tra il “ valore complessivo offerto ” ed il “ Documento A e B ”, entrambi da produrre a norma dell’art. 16 del disciplinare. Con successiva nota prot. 31461 del 16.10.2024 la stazione appaltante ha rilevato la presenza di « due criticità, collegate tra loro: la prima è relativa alla non coincidenza nell’importo offerto tra i due documenti di offerta (quello generato dal sistema e quello presentato dai concorrenti denominato “Documento A e B”); la seconda, consiste invece in una non coerente attribuzione automatica del punteggio economico, che in alcuni casi risulta particolarmente evidente ».

In difformità dalla legge di gara si è pertanto ritenuto di superare le criticità, ricalcolando le offerte economiche, individuandole nel “ totale imponibile ” offerto di cui al “ Documento A e B ”, sì da considerarlo come prezzo offerto, P.O., ai fini della corretta attribuzione del punteggio previsto dal disciplinare. Inoltre è stata considerata come base d’asta, B.A., sempre ai fini del calcolo del punteggio, l’importo complessivo indicato nel paragrafo del disciplinare di gara in corrispondenza di ciascun lotto, dato dalla somma della quota dell’importo a base di gara soggetta a ribasso e della quota dell’importo a base di gara relativa al costo della manodopera non soggetta a ribasso, esclusi gli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.

Con tali parametri è stato quindi disposto il ricalcolo dei punteggi dell’offerta economica e, per il lotto 3, come da verbale n. 4 del 17.10.2024, alla società ricorrente è stato assegnato un punteggio per l’offerta economica di 11,13, che sommato al punteggio attribuito per l’offerta tecnica di 61,41, ha portato ad un complessivo di 72,54. Il R.T.I. AM ha invece ottenuto per l’offerta economica il punteggio di 4,75, che sommato al punteggio già conseguito per l’offerta tecnica di 70,99 ha determinato un complessivo di 75,74.

La deducente prospetta quindi l’illegittimità delle determinazioni gravate per violazione degli artt. 3, 70 e 108 D. Lgs. n. 36/2023, violazione della legge di gara e vizio di eccesso di potere.

1.1. Resiste con articolata memoria il Ministero dell’Interno.

2. Il raggruppamento aggiudicatario AM ha confutato le deduzioni dell’esponente e proposto ricorso incidentale condizionato all’eventuale accoglimento delle censure dell’esponente principale.

3. Con ordinanza 96/2025 è stata disposta una celere trattazione del merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

4. All’udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con la prima censura del ricorso principale l’esponente lamenta l’illegittima mancata esclusione del raggruppamento aggiudicatario, il quale avrebbe presentato un’offerta economica superiore alla base di gara, in contrasto con la previsione dell’art. 16 del disciplinare, secondo cui il documento di “ Offerta Economica ” contiene « i valori inseriti dal concorrente nella/e apposita/e scheda/... I valori offerti verranno riportati su una dichiarazione generata dal Sistema in formato pdf “Documento di Offerta Economica”, che il concorrente dovrà caricare a Sistema dopo averla: i. scaricata e salvata sul proprio PC; ii. sottoscritta digitalmente ». Lo stesso art. 16 puntualizza infine “ Sono inammissibili le offerte economiche che superino l’importo a base d’asta ”.

Nello specifico, la ricorrente precisa che l’importo a base di gara, per come indicato in narrativa, corrisponde alla somma delle voci: A) importo a base di gara soggetto a ribasso di euro 1.423.474,62; B) costo della manodopera non soggetto a ribasso di euro 1.532.368,38; C) oneri della sicurezza a base d’appalto non ribassabili euro 5.600,00; A) + B) + C) importo complessivo posto a base di gara, euro 2.961.443,00.

Tuttavia, l’offerta economica presentata dal R.T.I. AM è uguale ad euro 2.973.374,58, maggiore sia dell’importo complessivo a base di gara di euro 2.961.443,00 sia dell’importo a base di gara al netto dei costi della sicurezza da interferenze, pari ad euro 2.955.843,00. Ciò risulterebbe evincibile dalla somma dell’importo sub A) pari ad euro 1.324.869,87 e dell’importo sub B) di euro 1.648.504,71, superiore a quello posto a base di gara.

Sostiene altresì la ricorrente che sarebbe inconferente invece il “ Documento A e B ”, previsto dall’art. 16 come meramente accessorio rispetto alla “ Offerta Economica ” vera e propria, cosicché del tutto erroneamente la commissione di gara, a fronte dell’incongruenza dell’offerta dell’aggiudicataria, avrebbe considerato rilevanti gli importi indicati nel “ Documento A e B ”, ponendosi in contrasto con la lex specialis e giungendo a manipolare le offerte economiche mediante un ricalcolo delle stesse nel verbale di gara n. 4 del 17.10.2024, così da attribuire al raggruppamento AM un’offerta di euro 2.857.238,25, di cui euro 1.648.504,71 relativi ai costi della manodopera.

La controinteressata obietta che in base al disciplinare di gara la stazione appaltante ha predisposto il “ Documento A e B ”, riepilogativo, contenente il “ Documento A ” -con gli importi previsti a base di gara, comprensivo di manodopera e al netto degli oneri della sicurezza da interferenze non soggetti a ribasso- e il “ Documento B ” su cui inserire i ribassi offerti, evincendosi da tale documento riepilogativo l’importo complessivo offerto pari ad euro 2.857.238,25, comprensivo della manodopera e al netto degli oneri da interferenze non soggetti a ribasso, non potendo rilevare in senso contrario il “ Documento di Offerta Economica ” come invece sostenuto dalla ricorrente.

In ogni caso, l’indicazione di un costo della manodopera superiore a quello previsto dalle regole di gara non potrebbe in alcun modo essere causa di esclusione, a maggior ragione nel caso in cui ciò sia connesso alla necessità di riassorbire personale uscente.

Ad avviso della difesa erariale, invece, gli assunti della ricorrente risulterebbero infondati, poiché nella procedura in esame la base d’asta è determinata “a misura” e non “a corpo”, e pertanto il superamento della stessa base d’asta dovrebbe avvenire con l’offerta di un prezzo unitario per il pranzo e per la cena superiore al prezzo unitario stimato pari a 9,00 euro per pasto. Tuttavia, in base agli atti di gara gli operatori economici concorrenti hanno offerto, rispettivamente, euro 8,13 ed euro 8,70, non superando la base d’asta fissata. Inoltre, la presenza di un errore di impostazione previsto nel sistema avrebbe indotto la stazione appaltante di riformulare le offerte.

La censura è fondata.

Rileva il Collegio, in prima battuta, che non risulta condivisibile l’assunto della difesa erariale, secondo cui l’appalto in esame sarebbe a misura e non a corpo, cosicché l’offerta economica sarebbe determinata dai prezzi unitari.

Invero, nella lex specialis non è rinvenibile alcun elemento espresso da cui ricavare in termini univoci la natura dell’appalto a misura, mentre il riferimento contenuto nell’art. 16 del disciplinare, secondo cui sono inammissibili “ le offerte economiche che superino l’importo a base d’asta ”, depone nel senso contrario a quello prospettato dalla stazione appaltante, poiché non potrebbe prevedersi la descritta ipotesi di inammissibilità in presenza di un valore unitario a base di gara.

L’offerta economica presentata dal R.T.I. primo graduato, pari ad euro 2.973.374,58, è poi da ritenersi maggiore dell’importo complessivo posto a base d’asta di euro 2.961.443,00 e ciò in ragione di una serie di elementi concordanti.

Nello specifico, ai fini della individuazione della complessiva proposta avanzata da ciascun operatore è da ritenersi che assuma rilievo esclusivo il documento di “ Offerta Economica ”, il quale ai sensi dell’art. 16 del disciplinare contiene « i valori inseriti dal concorrente nella/e apposita/e scheda/e… riportati su una dichiarazione generata dal Sistema in formato pdf “Documento di Offerta economica” », che indica il “ valore complessivo offerto ”.

Il richiamato art. 16 del disciplinare distingue invero tra il documento di “ Offerta Economica ” e gli “ ulteriori elementi di offerta economica - Documenti A e B ”, i quali essendo “ ulteriori ” sono quindi da considerarsi accessori e non rilevanti rispetto al parametro per determinare la conformità dell’offerta alla base di gara, conformità evincibile di contro dal documento di offerta economica.

Alla luce di quanto evidenziato, pertanto, l’offerta economica del controinteressato risulta così composta: importo a base di gara sub A), assoggettato a ribasso, euro 1.324.869,87; b) costo della manodopera sub B) euro 1.648.504,71. La somma complessiva risulta così pari ad euro 2.973.374,58, maggiore di conseguenza dell’importo massimo a base di gara di euro 2.961.443,00.

A supporto di tale assunto emergono le risultanze del verbale n. 3 del 26.09.2024, il quale individua distintamente nella busta B il “ Valore complessivo offerto ”, evincibile dal documento di “ Offerta Economica ”, e il “ Documento A e B ”, nonché le risultanze del verbale n. 4 del 17.10.2024 in base al quale il “ valore complessivo offerto ” dal R.T.I. AM è pari ad euro 2.987.774,58, superiore pertanto al massimo posto a base di gara.

Tali circostanze integrano una causa di esclusione dell’operatore economico per violazione dell’art. 70 comma 4, lett. f) D. Lgs. n. 36/2023, in base al quale sono inammissibili le offerte “ il cui prezzo supera l'importo posto a base di gara, stabilito e documentato prima dell'avvio della procedura di appalto ”, risultando analoga previsione nell’art. 16 del disciplinare.

In senso contrario, non può assumere rilievo l’assunto della controinteressata, secondo cui sarebbe possibile proporre un costo della manodopera in aumento rispetto al corrispondente importo a base di gara, risultando sul punto cogente la prescrizione dell’art. 70 comma 4, lett. f) D. Lgs. n. 36/2023, attestante la necessità che la l’offerta economica complessiva dell’operatore economico non debba risultare superiore alla base di gara.

Sotto concorrente profilo, poi, la riparametrazione del prezzo prevista dal richiamato art. 16, eseguita dalla stazione appaltante, presuppone in ogni caso la conformità dell’offerta economica complessiva all’importo massimo previsto dal bando, nella fattispecie tuttavia non sussistente secondo quanto chiarito.

Da ultimo, la nota prot. 31461 del 16.10.2024, con cui la stazione appaltante -a fronte delle due criticità relative alla non coincidenza nell’importo offerto tra i due documenti di offerta e alla non coerente attribuzione automatica del punteggio economico- ha ricalcolato le offerte economiche, individuandole nel “ totale imponibile ” offerto di cui al “Documento A e B”, ha di fatto introdotto un criterio interpretativo per l’individuazione dell’offerta economica disancorato dal regime evincibile dalla lex specialis . Sul punto, non è poi supportato da alcun riscontro documentale l’assunto della difesa erariale che l’intervento correttivo della stazione appaltante sarebbe derivato da “ un errore di impostazione del Sistema utilizzato per la negoziazione telematica ”, nello specifico dall’inserimento a sistema del “ valore al netto dei CMO (precisamente la sola voce A presente nella tabella al par. 3 del disciplinare di gara) in luogo del valore complessivo di questi (sommatoria A e B) ”.

6. Attesa la fondatezza, con valenza assorbente, dell’esaminata censura, è pertanto disposto l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione n. R0000259 del 7.11.2024, in conseguenza dell’illegittima mancata esclusione dalla procedura selettiva della prima graduata, con declaratoria di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato.

7. Può pertanto essere scrutinato il ricorso incidentale escludente proposto dal R.T.I. AM.

7.1. Con un primo rilievo la deducente incidentale lamenta l’illegittima mancata esclusione del Gruppo San Michele, per violazione dell’art. 15, in combinato con quanto previsto a pag. 3 del capitolato speciale in materia di “ requisiti obbligatori degli alimenti ”, in base ai quali i partecipanti avrebbero dovuto fornire a pena di esclusione una dichiarazione di impegno o contratto preliminare relativamente ai fornitori dei prodotti IGP, DOP e convenzionali indicati in offerta, tuttavia non allegata dalla seconda graduata.

La censura è infondata.

Per un verso, dall’elaborato tecnico del gruppo San Michele non risulta alcun impegno espresso della società di avvalersi di distributori, fermo il rilievo che il capitolato tecnico non prevede la produzione degli impegni dei fornitori quale requisito minimo dell’offerta. Per altro verso, la necessità di produrre a pena di esclusione i contratti preliminari sottoscritti con i produttori di derrate alimentari non è del pari rinvenibile nella lex specialis , considerato inoltre che a pag. 6 del capitolato tale produzione documentale è inserita tra i requisiti facoltativi.

7.2. Le residue censure, essendo finalizzate a contestare l’assegnazione alla seconda graduata di una serie di punteggi e non avendo quindi carattere escludente, sono inammissibili, non sussistendo in capo alla ricorrente incidentale l’interesse al relativo scrutinio, in conseguenza dell’esclusione della stessa dalla procedura selettiva.

8. Il ricorso incidentale è pertanto respinto.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AL (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso principale e per l’effetto annulla il provvedimento di aggiudicazione prot. n. R0000259 del 7.11.2024;

- dichiara l’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato;

- rigetta il ricorso incidentale.

Condanna la resistente amministrazione e la controinteressata al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente nella misura di euro 3.000,00 ciascuna, oltre accessori di legge, con distrazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario, Estensore

Cristiano De Giovanni, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Arturo Levato	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO