Pubblicato il 09/05/2025

N. 00836/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01925/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la OS

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1925 del 2024, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Arezzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Pasquini e Lucia Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SO RO, DR EN, IC Barbini, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento n. 2391 del 1.10.2024, con cui il Comune di Arezzo ha annullato in autotutela l’autorizzazione unica n. 1733 del 18.12.2023, rilasciata in favore di IT ai sensi dell’art. 44 CCE, per l’installazione di una stazione radio base per la telefonia mobile (Cod. Sito IN I239AR_AR CHIMERA 2 - Cod. Sito VODAFONE 3RM07522_AR CHIMERA 2 - Cod. Sito TIM ART04D_AR SICILIA) e ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale e comunque connesso, tra cui gli atti inerenti all’istruttoria, la comunicazione di avvio del procedimento, nonché, ove occorrer possa, il “Piano territoriale per la minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 60 del 27.4.2017.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Arezzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il dott. Pierpaolo Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Infrastrutture Wireless Italiane S.p.a. (di seguito, IN), operatore di primaria importanza nel settore della progettazione, realizzazione ed esercizio di infrastrutture per la comunicazione elettronica e le telecomunicazioni, ha ottenuto dal Comune di Arezzo, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, l’autorizzazione n. 1733 del 18 dicembre 2023 a installare presso il sito di via Sicilia s.n.c. una nuova stazione radio base per telefonia cellulare, identificata come “I239AR – AR Chimera 2”.

Nelle more dell’avvio dei lavori e delle verifiche esperite dal Comune in ordine alla corretta localizzazione del manufatto, l’autorizzazione è stata impugnata dinanzi a questo T.A.R. da alcuni cittadini residenti in prossimità del nuovo impianto.

Con sentenza n. 970 del 25 luglio 2024, quel ricorso è stato dichiarato inammissibile e irricevibile.

Frattanto, il Comune aveva instaurato il procedimento diretto all’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione, che veniva portato a termine con il provvedimento n. 2391 del 1 ottobre 2024, in epigrafe, adottato ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 e contenente il contestuale ordine di ripristino dello stato dei luoghi interessati dalla realizzazione della nuova S.R.B..

1.1. L’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione n. 1733/2023 è impugnato da IN S.p.a. sulla scorta di due motivi in diritto.

1.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Arezzo, per resistere al gravame.

1.3. Nella camera di consiglio del 19 dicembre 2024, il collegio ha accolto la domanda cautelare formulata in seno al ricorso introduttivo ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di discussione nel merito.

1.4. Nell’udienza del 20 marzo 2025, la causa è stata quindi trattenuta per la decisione sulla base degli scritti difensivi delle parti.

2. È impugnato in via principale il provvedimento n. 2391/2024, con cui il Comune di Arezzo ha annullato d’ufficio l’autorizzazione n. 1733/2023, rilasciata alla ricorrente IN S.p.a. ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una nuova stazione radio base per la telefonia mobile.

Con il primo motivo di ricorso, IN sostiene che l’atto impugnato sarebbe innanzitutto affetto da carenza di motivazione e violazione di legge, segnatamente dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, giacché non solo i presunti vizi del titolo sarebbero insussistenti, ma il Comune avrebbe anche omesso di esplicitare le ragioni di interesse pubblico prevalenti rispetto alla posizione giuridica dell’operatore, radicatasi per effetto dell’atto favorevole rilasciato all’esito di una scrupolosa attività istruttoria e con il parere positivo di tutte le autorità coinvolte. L’amministrazione procedente si sarebbe limitata a rilevare l’illegittimità dell’autorizzazione, senza spiegare perché dovrebbe reputarsi prevalente l’interesse alla rimozione di un impianto comunque funzionale a consentire la regolare fruizione dei servizi da parte dell’utenza, ed avrebbe agito unicamente per assecondare le rimostranze di alcuni privati residenti nelle vicinanze della nuova S.R.B., pur nella consapevolezza della legittimità dell’autorizzazione rilasciata. Nessun rilievo potrebbe infine attribuirsi ai riferimenti, contenuti nel provvedimento impugnato, alla mancata attivazione dell’impianto e alla disponibilità manifestata dall’amministrazione a cooperare con IN nella ricerca di una localizzazione alternativa.

Con il secondo motivo, la società ricorrente lamenta che il Comune di Arezzo avrebbe disatteso le osservazioni da essa presentate a seguito dell’avvio del procedimento, di nuovo senza spiegare le ragioni delle proprie scelte. Nessuno degli argomenti allegati dal Comune per avvalorare l’illegittimità dell’autorizzazione annullata sarebbe condivisibile, ivi inclusa la prospettata contrarietà dell’autorizzazione al Piano comunale di localizzazione delle stazioni radio base, approvato ai sensi della legge regionale toscana n. 49/2011 e mai tempestivamente aggiornato. In ogni caso, in via dichiaratamente condizionata, la ricorrente estende l’impugnazione allo stesso Piano, qualora ritenuto ostativo al rilascio dell’autorizzazione. Neppure l’argomento della vicinanza della S.R.B. ad alcune abitazioni e l’asserito impatto visivo giustificherebbe l’autotutela, dal momento che eventuali rischi per la salute sarebbero da escludersi alla luce dei controlli effettuati dall’A.R.P.A.T. e che la visibilità dell’impianto dalle abitazioni vicine costituirebbe un fenomeno inevitabile.

La difesa comunale replica che, trattandosi di impianto non incluso nel Piano di localizzazione delle stazioni radio base, esso avrebbe potuto essere autorizzato solo in presenza di motivate ragioni di indifferibilità e urgenza, come stabilito dall’art. 10 della l.r. n. 49/2011. La mancanza di tali presupposti vizierebbe l’autorizzazione rilasciata a IN e le ragioni di interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento, puntualmente esposte nel provvedimento impugnato, consisterebbero da un lato nell’esigenza di salvaguardare la pianificazione comunale degli impianti di telecomunicazione, dall’altro nella tutela dell’interesse collettivo dei numerosi cittadini costituitisi in comitato per osteggiare la realizzazione dell’impianto di via Sicilia.

2.1. Il ricorso è fondato.

2.1.1. L’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 subordina l’esercizio del potere di autotutela, nelle forme dell’annullamento d’ufficio, al ricorrere di un presupposto “rigido” costituito dall’illegittimità dell’atto da annullare, e dell’ulteriore presupposto ancorato invece a un concetto indeterminato che coincide con l’interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento, diverso dal mero ripristino della legalità violata e da apprezzarsi anche tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Si tratta di un potere connotato da un elevato coefficiente di discrezionalità, improntato alla ricerca del corretto equilibrio fra la legittimità dell’azione amministrativa e la tutela dell’affidamento e della stabilità degli effetti giuridici prodotti dal provvedimento viziato, e che si esprime attraverso una valutazione comparativa sulla quale l’amministrazione procedente è tenuta a motivare, dando conto della contemporanea sussistenza dei presupposti di legge (giurisprudenza granitica, fra le moltissime cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 settembre 2024, n. 7370; id., sez. IV, 8 aprile 2024, n. 3205; id., sez. V, 23 febbraio 2024, n. 1830; id., sez. VI, 21 novembre 2023, n. 9962).

Nella specie, il provvedimento impugnato identifica il vizio dell’autorizzazione rilasciata alla ricorrente IN nella duplice violazione dell’art. 10 della legge regionale n. 49/2011 e nel difetto di motivazione, per non essere l’impianto di via Sicilia previsto dal Piano comunale per la localizzazione delle stazioni radio base e per non essere stata dimostrata, nell’ambito del procedimento conclusosi con il rilascio dell’autorizzazione, l’indifferibilità e urgenza dell’intervento. IN, inoltre, non avrebbe esposto le ragioni tecniche ostative alla realizzazione della S.R.B. presso siti alternativi.

Le ragioni di interesse pubblico concreto e attuale, giustificative dell’annullamento d’ufficio, andrebbero poi individuate nella salvaguardia della pianificazione comunale, basata sui criteri localizzativi di cui all’art. 11 della citata l.r. n. 49/2011 e sulla conforme rilevazione del territorio comunale, nonché nelle “ ragioni di interesse collettivo degli abitanti del quartiere che hanno chiesto al Comune di fare quanto in suo potere per addivenire ad una diversa collocazione dell'antenna autorizzata con il suddetto provvedimento, anche qualora possa significare resistere in un eventuale giudizio promosso da IN; tali ragioni si sono espresse nella formazione di un comitato volontario costituitosi su iniziativa di numerosi cittadini, con un'istanza formale presentata dal Comune (1.800 firme), ed in numerose iniziative di mobilizzazione ”.

Nel provvedimento impugnato si aggiunge che IN non sarebbe titolare di alcun affidamento tutelabile, visto che immediatamente dopo il rilascio dell’autorizzazione si sarebbe “ reso necessario attivare prima nuovi approfondimenti istruttori conseguentemente ad un'erronea rappresentazione dell'impianto presente nella documentazione presentata da IT stessa ”, e sarebbero state altresì “ avviate interlocuzioni e confronti per una diversa localizzazione dell'impianto ” a cui IN si sarebbe opposta per mere ragioni commerciali. Da qui la prevalenza dell’interesse del Comune e della comunità di quartiere sull’interesse della ricorrente al mantenimento dell’autorizzazione, interesse suscettibile di essere soddisfatto mediante la disponibilità del Comune a cooperare nell’individuazione di un sito alternativo.

Tanto premesso, è di tutta evidenza che la volontà di salvaguardare la pianificazione degli impianti, allegata dal Comune, nella sostanza coincide con l’esigenza di vedere rispettata la norma asseritamente violata, ossia l’art. 10 l.r. n. 49/2011, che, come detto, subordina il rilascio dell’autorizzazione all’inserimento della stazione radio base nel piano o programma comunale degli impianti di telecomunicazioni. In altri termini, il generico riferimento al rispetto della pianificazione territoriale non esprime un interesse generale ulteriore e diverso da quello al ripristino della legalità violata, tanto più che, laddove rinvia alla relazione tecnica commissionata a terzi (lo Studio Bionoise) ai fini della migliore localizzazione degli impianti di telefonia sul territorio, il Comune non evidenzia profili specifici di criticità, tali da legittimare l’intervento in autotutela.

Quanto al riferimento agli interessi degli abitanti del quartiere interessato dalla presenza del nuovo impianto di IN, costituitisi nei comitati di via Sicilia e di via Emilia, ancora una volta l’allegazione del Comune è generica e non individua alcuno specifico fattore di danno (per una fattispecie analoga, cfr. T.A.R. OS, sez. I, 9 luglio 2024, n. 850). È vero che in altra parte del provvedimento – quella dedicata al difetto di motivazione dell’autorizzazione annullata – si fa menzione dei “gravi problemi” occasionati dalla densità abitativa dei luoghi, dalla presenza di recettori sensibili e dall’impatto visivo del manufatto per una “ posizione troppo a ridosso delle abitazioni ”, ma il tema non è in alcun modo sviluppato: il provvedimento non chiarisce, infatti, in cosa consisterebbero concretamente i problemi legati all’impianto, che, a quanto consta dall’istruttoria procedimentale, è conforme ai limiti di campo elettromagnetico stabiliti dalla normativa statale di settore (il d.P.C.M. 8 luglio 2003) e non rappresenta dunque un fattore di rischio per la salute pubblica (si vedano, in atti, i pareri positivi rilasciati dall’A.R.P.A.T. e, soprattutto, la corrispondenza intercorsa fra A.R.P.A.T. e Comune di Arezzo il 1 ottobre 2024, ove si ribadisce come il rispetto dei limiti di esposizione stabiliti dalle fonti statali, non modificabili in senso più restrittivo e cautelativo da parte dei Comuni, non consenta di opporre al titolare dell’autorizzazione e dell’impianto l’esistenza di un rischio per la salute prevalente sull’esigenza di garantire lo svolgimento del servizio pubblico di TLC. Per inciso, dalla stessa corrispondenza emerge, significativamente, che nel territorio comunale sarebbero presenti S.R.B. pur sempre rispettose dei limiti, ma ben più impattanti di quella di via Sicilia).

Non è poi noto quali sarebbero i “recettori sensibili” cui il provvedimento accenna, mentre, per il profilo dell’impatto visivo della stazione radio base, si ricorda che sul piano strettamente urbanistico l’intervento ha natura di opera di urbanizzazione primaria ed è pertanto compatibile con qualsiasi destinazione di zona, in ossequio al principio della necessaria capillarità della distribuzione degli impianti per la telefonia mobile (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 luglio 2022, n. 5629; id., 1 luglio 2022, n. 3084). Né, d’altro canto, l’atto impugnato prefigura l’intenzione di porre rimedio a specifiche violazioni dei vincoli paesaggistici gravanti sull’area.

I rilievi appena svolti mostrano l’inconsistenza delle ragioni di interesse pubblico addotte dall’amministrazione resistente a sostegno della scelta di annullare d’ufficio l’autorizzazione n. 1733/2023. E altrettanto inconsistenti sono gli argomenti adoperati per escludere la configurabilità in capo a IN di un affidamento qualificato in ordine alla conservazione del titolo, dato che l’iniziale equivoco circa la corretta localizzazione dell’impianto era stato autonomamente risolto dallo stesso Comune, che aveva consentito la ripresa dei lavori in un primo momento sospesi; così come IN non era in alcun modo tenuta, dopo il rilascio dell’autorizzazione, a trasferire l’impianto in un sito alternativo, se del caso in co-ubicazione con altro gestore, e del tutto lecitamente ha ritenuto di non aderire alle opzioni prospettate dal Comune, senza che tale rifiuto possa in qualche misura inficiare l’affidamento maturato dalla ricorrente.

2.1.2. Il ricorso è altresì fondato in relazione alle censure volte a far valere l’insussistenza del primo presupposto dell’autotutela, vale a dire l’illegittimità dell’autorizzazione rilasciata a IN e oggetto dell’annullamento d’ufficio.

Sul punto, si richiamano le considerazioni già svolte in ordine all’inconsistenza dei “gravi problemi” asseritamente provocati dalla presenza del nuovo impianto, considerazioni che consentono anche di escludere la configurabilità di corrispondenti vizi motivazionali dell’autorizzazione n. 1733/2023, annullata d’ufficio.

Del pari va escluso che quest’ultima sia stata rilasciata in violazione dell’art. 10 co. 1 e 4 della legge regionale n. 49/2011.

L’art. 9 della citata l.r. n. 49/2011 pone a carico dei Comuni l’onere di aggiornare la propria programmazione relativa alla localizzazione delle infrastrutture e degli impianti per le telecomunicazioni, sulla base delle proposte contenute nei programmi di sviluppo della rete presentati dai gestori entro il 31 ottobre di ogni anno. L’obbligatorietà dell’aggiornamento si ricava dalla previsione di cui al quinto comma dell’art. 9, in forza del quale il programma comunale degli impianti ha durata almeno triennale “ ed è aggiornato, qualora necessario, in relazione alle esigenze di aggiornamento dei programmi di sviluppo della rete di cui al comma 2 ”: in questo senso non lasciano dubbi il tenore letterale della disposizione, con l’uso – dal valore tipicamente imperativo – del verbo “aggiornare” all’indicativo presente (passivo), e il riferimento alle esigenze di aggiornamento emergenti dai programmi di sviluppo presentati dai gestori, che implica in capo ai Comuni un obbligo quantomeno di verificare il contenuto di detti programmi di sviluppo e di adottare i provvedimenti consequenziali.

Ne discende – come oramai a più riprese affermato dalla giurisprudenza della Sezione – che il mancato aggiornamento del programma comunale di localizzazione degli impianti di T.L.C. non giustifica di per sé il diniego dell’autorizzazione richiesta per un impianto che il gestore abbia tempestivamente inserito nel proprio programma di sviluppo della rete, non potendo il Comune opporre al richiedente un mancato aggiornamento della pianificazione imputabile, di fatto, a propria inerzia (cfr. T.A.R. OS, sez. I, 9 aprile 2024, n. 395; id., 26 marzo 2024, n. 349, id., 13 novembre 2023, n. 1034; Cons. Stato, sez. VI, ord. 18 dicembre 2020, n. 7310).

Se così è, il rilievo della mancata previsione della S.R.B. di via Sicilia nel programma comunale degli impianti non integra un vizio dell’autorizzazione n. 1733/2023, ove si consideri che l’impianto I239 AR – Chimera 2 era stato inserito da IN nel programma annuale di sviluppo della rete e che, sulla programmazione proposta da IN, il Comune di Arezzo avrebbe dovuto pronunciarsi espressamente e non limitarsi a opporre il mancato doveroso aggiornamento della propria pianificazione.

Correlativamente, l’autorizzazione a suo tempo rilasciata a IN non può dirsi viziata dalla mancata indicazione delle motivate ragioni di indifferibilità e urgenza richieste dall’art. 10 co. 4 l.r. n. 49/2011 per gli impianti non inseriti nel programma comunale, poiché l’assenza di motivate ragioni di urgenza può, a sua volta, essere non pretestuosamente opposta al richiedente a condizione che il Comune si sia determinato, “a monte”, sulla richiesta di aggiornamento del programma.

3. L’acclarata insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’autotutela conduce all’accoglimento del ricorso, con assorbimento dell’impugnativa proposta in via di subordine nei confronti del Piano comunale degli impianti.

3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la OS (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato in via principale.

Condanna il Comune di Arezzo alla rifusione delle spese processuali, che liquida in euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierpaolo Grauso, Presidente FF, Estensore

Silvia De Felice, Primo Referendario

Davide De Grazia, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierpaolo Grauso

IL SEGRETARIO