Pubblicato il 16/12/2025

N. 22639/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06215/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6215 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Aitherco2 S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati RA Paolo Francica, Carlo Lucioni, Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Principe Amedeo n. 3;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Lazio n. 9;

nei confronti

BI Mazzocchi, Lepton S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Lirosi, Elisabetta Gardini, Dario Cavazzuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ing. CO S.r.l. Società D’Ingegneria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Vivani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
GR RA CO, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Ferrua Magliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota, prot. n. GSE/P20220002634, adottata il 22.03.2022 avente ad oggetto “Attività di controllo documentale di cui alla lettera prot. GSE/P20210008791 del 22 marzo 2021 per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell'Allegato A alla presente comunicazione, il cui Soggetto Proponente è la società AitherCO2 S.p.A. Comunicazione di esito.”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Aitherco2 S.p.A. il 21/11/2022:

- della nota prot. n. GSE/P20220021114 del 02.08.2022, recante “Attività di controllo documentale, di cui alla lettera prot. GSE/P20210008791del 22/03/2021, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici riportati nell'allegato A alla comunicazione del 22/03/2022 (prot. GSE/P20220007634) in cui il Soggetto Proponente è AitherCO2 S.p.A. – Richiesta restituzione incentivi”, trasmessa via pec ad AitherCO2 S.p.A. il 02.08.2022;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., di BI Mazzocchi e della Lepton S.r.l., della Ing. CO S.r.l. Società d’Ingegneria, di GR RA CO e di ND EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 ottobre 2025 la dott.ssa IO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento del 22 marzo 2022 con cui il GSE ha disposto la decadenza dagli incentivi già riconosciuti per oltre 120 progetti standardizzati di efficienza energetica, presentati tra il 2012 e il 2014, e realizzati in ambito domestico e terziario. I progetti risultavano approvati in vigenza del D.M. 28 dicembre 2012.

1.1. Con successivi motivi aggiunti, la società ha impugnato il secondo provvedimento, adottato in esecuzione del primo, con cui il Gestore ha richiesto la restituzione di 31.590 TEE, corrispondenti all’importo complessivo di € 6.232.966,66.

2. L’attività di controllo è stata avviata dal GSE ai sensi dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017, mediante richieste istruttorie inviate alla società, con cui è stata sollecitata la trasmissione di documentazione tecnica e amministrativa ritenuta essenziale per la verifica della spettanza del beneficio. In particolare, il Gestore ha richiesto: i contratti o le dichiarazioni liberatorie dei soggetti beneficiari; la documentazione tecnica degli interventi; i dati di consumo ante e post intervento; le evidenze fiscali delle spese; i file riepilogativi delle schede; nonché le autodichiarazioni circa il rispetto del divieto di cumulo.

3. Con il ricorso introduttivo, la società ricorrente ha articolato plurime censure avverso il provvedimento di decadenza adottato dal GSE.

In primo luogo, ha contestato la legittimità dell’applicazione dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 a progetti approvati sotto la vigenza del D.M. 28 dicembre 2012, ritenendo che tale disposizione avrebbe introdotto ex novo obblighi documentali non previsti dalla normativa applicabile ratione temporis e che, pertanto, non potevano essere retroattivamente imposti al soggetto proponente, in violazione dei principi di legalità, irretroattività e tutela dell’affidamento.

Ha, quindi, sostenuto che la documentazione richiesta dal Gestore nell’ambito del controllo istruttorio – in particolare, i contratti con i beneficiari, le schede tecniche, le evidenze fiscali e i dati di consumo ante e post intervento – non era nella disponibilità della società, ma esclusivamente del progettista BI Mazzocchi, la cui condotta omissiva, intervenuta successivamente alla realizzazione dei progetti, avrebbe reso impossibile adempiere agli obblighi istruttori.

Sotto il profilo procedimentale, la ricorrente ha lamentato la violazione del termine di conclusione del procedimento, deducendo che il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato ben oltre il termine ordinatorio di 180 giorni decorrente dalla richiesta iniziale di documentazione, con conseguente illegittimità per tardività dell’azione amministrativa.

Ha inoltre invocato l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, come modificato dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, assumendo che, in ogni caso, il potere esercitato dal GSE si sarebbe tradotto in una forma di autotutela oltre i limiti temporali normativamente consentiti, con conseguente violazione dei principi di certezza del diritto e di stabilità degli effetti giuridici.

A fondamento di tutte le censure, la ricorrente ha richiamato i principi generali di buona fede, proporzionalità e legittimo affidamento, che ritiene lesi da un intervento amministrativo sopraggiunto a distanza di anni dall’approvazione e dall’erogazione degli incentivi..

4. I terzi evocati in giudizio si sono costituiti resistendo alle deduzioni del ricorrente e negando ogni responsabilità in merito alla mancata disponibilità della documentazione, rilevando che l’onere probatorio e documentale ricadeva integralmente sull’odierna ricorrente quale soggetto proponente e titolare della relazione con il GSE.

5. Si è costituito in giudizio anche il GSE, chiedendo il rigetto del ricorso. In particolare, il GSE ha osservato che l’obbligo di conservazione e tracciabilità documentale era già pienamente vigente all’epoca dei fatti, risultando dalle schede standardizzate approvate dall’AEEG (oggi ARERA) e dalle Linee Guida EEN 9/11. Il controllo ex art. 12 D.M. 2017, secondo la prospettazione difensiva, costituirebbe esercizio di un potere vincolato, volto a verificare la sussistenza dei presupposti oggettivi e documentali per la fruizione del beneficio.

6. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha, inoltre, impugnato il successivo provvedimento di recupero economico dei TEE già riconosciuti, censurando l’asserita genericità della motivazione sulla quantificazione, e ribadendo le precedenti doglianze anche in relazione alla misura restitutoria.

7. All’udienza del 17 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso introduttivo e il successivo ricorso per motivi aggiunti sono infondati e vanno integralmente respinti.

9. Come emerge dagli atti di causa, i progetti oggetto di contestazione da parte del GSE erano stati presentati dalla società ricorrente tra il 2012 e il 2014, dunque sotto la vigenza del D.M. 28 dicembre 2012, e approvati sulla base delle schede tecniche standardizzate all’epoca vigenti. Tuttavia, i provvedimenti impugnati sono stati adottati all’esito di un controllo documentale avviato nel 2021, in applicazione dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017, norma che consente al GSE di verificare, anche a distanza di tempo e in via successiva, la permanenza dei presupposti oggettivi per l’erogazione degli incentivi, al fine di assicurare la legalità nell’impiego delle risorse pubbliche.

10. La società ricorrente ha censurato il provvedimento di decadenza per una pluralità di ragioni, tanto sul piano sostanziale quanto su quello procedimentale.

Sotto il primo profilo, ha contestato la legittimità dell’applicazione dell’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017 a progetti approvati sotto la previgente disciplina del D.M. 28 dicembre 2012, assumendo che tale norma avrebbe introdotto obblighi documentali nuovi, non ricavabili dalla regolazione vigente al momento della presentazione delle schede, e dunque non applicabili retroattivamente. In questo contesto, ha anche sostenuto che la documentazione richiesta in sede di controllo fosse nella disponibilità esclusiva del progettista e non della società proponente, a causa di fatti sopravvenuti e non imputabili alla sua volontà.

Sotto il profilo procedimentale, ha lamentato la violazione del termine di conclusione del procedimento, ritenendo che l’adozione del provvedimento oltre i 180 giorni previsti per la fase istruttoria ne determinasse l’illegittimità. Ha inoltre invocato l’applicazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, come novellato dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, sostenendo che il provvedimento impugnato costituirebbe un esercizio tardivo del potere di autotutela. Ha infine dedotto un vizio di illegittimità derivata, ritenendo che il D.M. 11 gennaio 2017, su cui si fonda il potere esercitato dal GSE, sarebbe esso stesso affetto da invalidità per contrasto con i principi di legalità, irretroattività e tutela del legittimo affidamento.

10.1.Tali doglianze non meritano accoglimento.

11. Le doglianze connesse all’asserita violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e, più in generale, all’applicazione della disciplina sopravvenuta di cui all’art. 56 del d.l. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120/2020, non sono fondate.

11.1. In primo luogo, va chiarito che il provvedimento impugnato non costituisce esercizio di un potere discrezionale di autotutela, ma rappresenta l’esito di un procedimento di verifica e controllo vincolato, espressamente previsto dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e dall’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017. Come chiarito dalla giurisprudenza (ex multis, TAR Lazio, Sez. V-ter, sent. n. 5720/2025; n. 19800/2023), tale attività di controllo ha natura accertativa e vincolata e non presuppone alcuna valutazione di opportunità comparativa né il bilanciamento tra interesse pubblico e affidamento del privato, propri dell’autotutela classica.

11.2. In questa prospettiva, non risulta applicabile al caso di specie la novella di cui all’art. 56 del d.l. n. 76/2020, la quale ha introdotto un nuovo comma 3 all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, subordinando l’adozione di provvedimenti di decadenza alla verifica dei presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Come affermato in più pronunce di questo Tribunale e del Consiglio di Stato, tale disposizione non ha carattere retroattivo né natura di interpretazione autentica e non può essere applicata a procedimenti che – pur avviati dopo la sua entrata in vigore – non rientrano nella sfera dell’autotutela discrezionale (cfr. Cons. Stato, sez. II, sent. n. 4977/2024; TAR Lazio, Sez. V-ter, n. 5720/2025).

11.3. In ogni caso, nella fattispecie, la ricorrente non ha fornito la documentazione richiesta, nemmeno in sede di proroga dei termini, ostacolando di fatto ogni verifica sulla veridicità delle dichiarazioni rese in sede di presentazione delle RVC. Tale inadempimento impedisce di accertare se ricorressero o meno i presupposti di legittimità del riconoscimento dell’incentivo, con la conseguente impossibilità di attivare meccanismi attenuativi o valutazioni sulla proporzionalità dell’intervento. In simili ipotesi, la stessa giurisprudenza ha escluso l’applicabilità della disciplina sull’autotutela, poiché l’impossibilità di compiere un’istruttoria completa esclude in radice anche la possibilità di applicare i limiti temporali previsti dall’art. 21-nonies (TAR Lazio, Sez. V-ter, n. 19800/2023; n. 6554/2021).

11.4. Deve inoltre osservarsi che la documentazione richiesta dal GSE non può ritenersi ultronea, ma è funzionale a verificare la veridicità e l’attendibilità delle autodichiarazioni rese dalla società – in particolare in merito all’identità dei clienti finali, al titolo di disponibilità degli immobili e al rispetto del divieto di cumulo con altri incentivi – come previsto dall’art. 14 delle Linee guida EEN 9/2011 e dall’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012. L’assenza di tale documentazione, dunque, non rappresenta un mero vizio formale, ma incide su un presupposto essenziale per la legittima erogazione dei titoli di efficienza energetica.

12. Va poi detto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la disposizione richiamata non ha introdotto ex novo un obbligo documentale, ma si è limitata a conferire una base regolamentare a un potere di verifica che trovava già fondamento nel sistema normativo e tecnico previgente. Anche per i progetti presentati in vigenza del D.M. 28 dicembre 2012 risultava applicabile un sistema articolato di fonti che imponeva, in capo al soggetto proponente, l’onere di rendere disponibili – anche successivamente – tutti gli elementi documentali idonei a dimostrare l’effettiva realizzazione dell’intervento, il possesso dei requisiti tecnici, la titolarità dei rapporti con i beneficiari e la conformità ai criteri di ammissibilità.

Tale obbligo discendeva non solo dalla natura stessa dell’incentivo, ma anche dalle schede tecniche standardizzate, dalle Linee Guida EEN 9/11 e dalle deliberazioni dell’Autorità (AEEG, ora ARERA), le quali costituivano parte integrante del sistema regolatorio applicabile ratione temporis . Alla luce di ciò, l’asserita retroattività dell’art. 12 del D.M. 2017 risulta infondata: il potere di controllo esercitato dal GSE nel 2021 si basa su fonti preesistenti e non viola alcun divieto di applicazione retroattiva.

13. Non è fondata neppure la doglianza concernente il tempo trascorso tra la presentazione dei progetti e l’attività di controllo. Come precisato dalla giurisprudenza di questa Sezione ( ex multis , TAR Lazio, Sez. V-ter, nn. 15821/2025, 17517/2025, 17519/2025), i controlli sugli incentivi pubblici non sono soggetti a termini decadenziali, né configurano una forma di autotutela sanzionatoria, ma costituiscono esercizio di un potere vincolato finalizzato a garantire la legalità dell’azione amministrativa e il corretto impiego delle risorse pubbliche. Come affermato dal Consiglio di Stato (sez. II, n. 3654/2024), la verifica può essere attivata in qualsiasi momento, anche a distanza di tempo, a condizione che il controllo sia funzionale ad accertare la sussistenza dei requisiti legittimanti l’attribuzione del beneficio.

13.2. Nel caso di specie, il decorso temporale risulta ampiamente giustificato dalla complessità dell’istruttoria, dalla necessità di chiarimenti tecnici e dalle richieste di proroga avanzate dalla stessa ricorrente, nonché dal coinvolgimento della Guardia di Finanza. Inoltre, proprio l’inadempimento documentale della società ha reso più lungo e difficoltoso l’accertamento, che non poteva essere concluso fino a quando non fosse verificabile la riconducibilità dell’intervento ai clienti dichiarati e la mancanza di cumulo con altri incentivi.

13.3. Pertanto, la doglianza relativa all’eccessiva durata del procedimento è priva di fondamento, risultando coerente con la natura vincolata del potere esercitato, il quale, come sopra evidenziato, non è assoggettato a termine di decadenza e non ricade nella sfera dell’autotutela discrezionale.

14. Quanto alla carenza documentale, essa assume rilievo sostanziale e non può essere derubricata a semplice vizio formale. Il GSE ha inviato richieste istruttorie puntuali, con le quali ha sollecitato l’invio di specifici documenti: tra questi, i contratti con i beneficiari, i dati di consumo ante e post intervento, le schede tecniche, la rendicontazione fiscale e le dichiarazioni relative al divieto di cumulo. La documentazione trasmessa in riscontro dalla ricorrente si è rivelata generica e lacunosa, priva degli elementi minimi necessari a verificare l’effettiva esecuzione degli interventi e la fondatezza delle dichiarazioni rese in fase di richiesta. La mancata esibizione di tale documentazione integra una violazione significativa del sistema di rendicontazione, idonea a giustificare la decadenza, indipendentemente da ogni profilo soggettivo o di buona fede.

15. Non può essere condivisa nemmeno la difesa della ricorrente che ha tentato di attribuire la responsabilità della carenza documentale a soggetti terzi (in particolare al progettista Mazzocchi), evocati nel presente giudizio. È principio consolidato che la responsabilità della gestione e conservazione documentale, così come quella della rendicontazione, ricade esclusivamente sul soggetto proponente, unico titolare del rapporto concessorio il quale assume su di sé il rischio contrattuale e organizzativo della corretta esecuzione e rendicontazione del progetto. Anche qualora alcuni documenti fossero stati materialmente predisposti da consulenti esterni, spettava comunque alla società beneficiaria assicurarne la custodia e l’esibizione nei termini richiesti.

D’altro canto, i soggetti terzi evocati si sono regolarmente costituiti in giudizio e hanno respinto ogni addebito, affermando di non essere mai stati incaricati formalmente della conservazione della documentazione e di non aver mai intrattenuto rapporti diretti con il GSE. Le loro difese, confermate dall’esito di primo grado del giudizio civile instaurato dalla ricorrente nei confronti di alcuni di essi, confermano che non vi era alcun obbligo autonomo gravante sugli stessi e che ogni responsabilità organizzativa e gestionale faceva capo unicamente ad AITHERCO2.

16. Quanto al richiamo al principio del legittimo affidamento, esso non è pertinente nella fattispecie in esame. La percezione di un incentivo pubblico non determina il consolidamento di un diritto soggettivo in assenza dei presupposti legittimanti. È principio pacifico in giurisprudenza che l’affidamento non può essere invocato da chi si trovi in una situazione di oggettiva illegittimità, o comunque non suffragata da documentazione idonea a comprovare il titolo al beneficio. In altri termini, l’avvenuta erogazione di TEE non esclude la possibilità di controlli successivi, né può impedire l’adozione di un provvedimento di decadenza ove venga accertata, come nel caso di specie, la mancanza della documentazione prescritta.

17. Per quanto concerne, infine, il provvedimento di recupero oggetto di impugnazione con motivi aggiunti, va osservato che esso costituisce un atto strettamente consequenziale alla decadenza e trova il proprio fondamento nel principio dell’indebito oggettivo. Non si tratta di un atto discrezionale, ma di un atto dovuto, volto a ristabilire l’equilibrio economico turbato dall’indebita erogazione dell’incentivo.

18. Infondata risulta la doglianza relativa alla determinazione dell’importo da restituire, oggetto del provvedimento di recupero adottato dal GSE. Dall’analisi della documentazione versata in atti emerge che il Gestore ha proceduto ad una quantificazione dell’indebito fondata su criteri oggettivi, trasparenti e perfettamente verificabili, conformi ai principi più volte affermati dalla giurisprudenza amministrativa della Sezione in materia di Titoli di Efficienza Energetica.

È infatti costante l’indirizzo secondo cui, una volta accertata la decadenza dal beneficio, l’Amministrazione è tenuta al recupero integrale del controvalore economico dei TEE indebitamente riconosciuti, determinato in base ai prezzi effettivi di mercato e secondo una metodologia uniforme e non discrezionale, idonea a riflettere il valore reale dei certificati nel periodo di emissione (cfr. TAR Lazio, Sez. V-ter, in più pronunce del 2024 e 2025 aventi ad oggetto analoghi recuperi ex post ).

In applicazione di tali principi, il GSE ha ricostruito per ciascun anno – dal 2012 al 2021 – il numero dei TEE oggetto di recupero, distinguendoli per trimestre e tipologia, e ha applicato per ogni blocco temporale il prezzo medio ponderato registrato sul mercato dei titoli secondo i dati ufficiali del Gestore dei Mercati Energetici (GME). Tale criterio, ampiamente valorizzato dalla giurisprudenza quale parametro oggettivo e non manipolabile, consente di determinare un importo corrispondente al valore reale dei titoli nel periodo di competenza, scongiurando margini discrezionali e assicurando coerenza con il principio di integrale reintegrazione del pregiudizio erariale.

18.1. Il riepilogo allegato al provvedimento indica con chiarezza l’importo da recuperare per ciascun periodo, sino a giungere alla determinazione finale pari a € 6.232.966,66. Si tratta di una ricostruzione contabile completa e intellegibile, che soddisfa l’onere motivazionale richiesto nei procedimenti di recupero di incentivi pubblici e risulta perfettamente coerente con l’orientamento della Sezione secondo cui, in assenza di un prezzo amministrativamente prefissato, l’unico criterio ragionevole è quello ancorato ai valori di mercato effettivamente registrati nei periodi di riferimento.

18.2. A fronte di ciò, la ricorrente non ha fornito alcun elemento concreto volto a contestare la correttezza dei dati utilizzati, né ha proposto un criterio alternativo che potesse evidenziare un diverso valore dei titoli o un errore nella quantificazione delle quantità. Le sue deduzioni si sono risolte in una contestazione meramente assertiva, priva di specifiche allegazioni tecniche e, pertanto, inidonea a incrinare la presunzione di legittimità dell’operato dell’Amministrazione.

18.3. In mancanza di elementi idonei a dimostrare un vizio metodologico o contenutistico nella determinazione del quantum , la relativa censura deve essere rigettata, dovendosi ritenere corretta, proporzionata e adeguatamente motivata la quantificazione dell’indebito operata dal GSE.

19. In conclusione, tutti i motivi di ricorso – sia quelli introdotti con l’atto introduttivo, sia quelli formulati nei motivi aggiunti – si rivelano infondati in fatto e in diritto e conseguentemente tanto il ricorso introduttivo quanto i motivi aggiunti devono essere respinti.

20. In considerazione della complessità tecnica e normativa della vicenda e della risalenza della lite, sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

RA Elefante, Consigliere

IO LI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO LI	IT AR

IL SEGRETARIO