Pubblicato il 24/03/2026

N. 00539/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00237/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 237 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Parenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto Prot. n. -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- del 27 ottobre 2025;

nonché di ogni ulteriore atto e provvedimento antecedente, conseguente, successivo e/o in ogni modo comunque connesso – ivi compresi gli ulteriori atti istruttori – se ed in quanto illegittimo e lesivo degli interessi del ricorrente ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 il dott. PA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierno ricorrente, sottocapo di 1^ Classe della Capitaneria di Porto di Rimini, in data 14 giugno 2021 è stato condannato con sentenza definitiva della Corte d'Appello di Messina con sentenza n. -OMISSIS- alla pena di anni due e mesi cinque di reclusione per il reato di maltrattamenti contro familiari e conviventi ex art. 572 c.p..

Successivamente, con ordinanza n. -OMISSIS- del 29 marzo 2023, il Tribunale di Sorveglianza di Messina ha concesso all’odierno ricorrente l'affidamento in prova al servizio sociale per l'espiazione della pena in regime alternativo alla detenzione, con decorrenza dal 22 aprile 2023 al 22 aprile 2025, mediante attività lavorativa svolta presso la Capitaneria di Porto di Rimini ove è stato destinato, con parere favorevole della Magistratura di Sorveglianza e degli Uffici di Sorveglianza del Ministero.

Il ricorrente è stato destinatario della sanzione di stato della sospensione disciplinare di mesi due, comminatagli a seguito di rituale “inchiesta formale”, con Decreto Dirigenziale n. -OMISSIS- REG -OMISSIS- del 24.01.2023.

Successivamente, con il decreto ministeriale -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- del 27 ottobre 2025, l'Amministrazione resistente ha disposto la sospensione del ricorrente dall'impiego ai sensi dell'art. 914, d.lgs. n. n. 66/2010 (Codice dell'Ordinamento 3 Militare), con decorrenza dal 22 aprile 2023 al 22 aprile 2025, con ciò determinando la riduzione a metà degli assegni per tale periodo.

Avverso il suddetto provvedimento il ricorrente ha proposto impugnazione avanti al Tar Lazio, che, con ordinanza n. -OMISSIS- del 5 febbraio 2026, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale in favore dell’intestato TAR Emilia – Romagna, avanti al quale è stato depositato ricorso in riassunzione in data 9 febbraio 2026.

A fondamento dell’impugnazione il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi, in sintesi:

1. l’Amministrazione avrebbe erroneamente applicato l’art. 914, d.lgs. n. 66/2010, in quanto la sospensione dall’impiego a seguito di condanna penale deve essere necessariamente disposta durante l’espiazione della pena detentiva stessa, anche se scontata in regime alternativo alla detenzione, mentre, nel caso di specie, il ricorrente aveva completato l’espiazione della pena già il 22 aprile 2025, ben prima dell’adozione del provvedimento impugnato;

2. il provvedimento impugnato sarebbe anche tardivo, in quanto l’Amministrazione sarebbe stata a conoscenza della situazione giuridica del ricorrente sin dal 22 aprile 2023, data di inizio dell'affidamento in prova, come attestato dal “verbale di sottoposizione alle prescrizioni”; un lasso di tempo di due anni e mezzo dalla piena conoscenza dei fatti prima di procedere all’adozione del provvedimento sanzionatorio, senza alcuna idonea motivazione o giustificazione, sarebbe eccessivo; peraltro, secondo il ricorrente, la retribuzione percepita nel periodo in discussione non sarebbe derivata da causa illecita, né tantomeno da indebita percezione di somme in buona fede, come nell’ipotesi scolastica dell’errore di calcolo dell’Amministrazione che attribuisca un compenso maggiore del dovuto, posto che l’odierno ricorrente ha fornito quotidianamente le sue prestazioni, ha ricevuto la corrispondente regolare retribuzione e, quindi, ogni ripetizione della stessa da parte dell’Amministrazione risulterebbe illegittima;

Il ricorrente ha, altresì, chiesto la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno ingiusto « derivante da una condotta illegittima e omissiva, atteso che la P.A., priva di discrezionalità, ha omesso di adottare tempestivamente gli atti dovuti, violando i propri obblighi di legge. L’omissione è causalmente connessa al pregiudizio subito, nonostante la buona fede del ricorrente, che ha continuato a svolgere la propria prestazione lavorativa realizzando il rapporto sinallagmatico. L’eventuale esecuzione del provvedimento impugnato aggraverebbe ulteriormente il danno, ledendo sia l’interesse legittimo al buon andamento della P.A., sia il diritto patrimoniale alla retribuzione per l’attività effettivamente svolta. Ricorrono pertanto tutti i presupposti dell’azione risarcitoria ex art. 30 c.p.a. — illegittimità, colpa, danno ingiusto e nesso causale — con conseguente richiesta di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, oltre accessori di legge ».

Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa per resistere al ricorso.

All’esito dell’udienza del 11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso da parte del Presidente del Collegio della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.

Il Collegio ritiene sussistano i presupposti per definire il ricorso con sentenza in forma semplificata.

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

L’amministrazione resistente, infatti, ha fatto specificamente applicazione dell’art. 914 C.O.M., disponendo a carico del ricorrente la “sospensione dall’impiego a seguito di condanna penale”, per il periodo dal 22 aprile 2023 al 22 aprile 2025, cioè, a ben vedere, “retroattivamente”.

L’art. 914 C.O.M. (recante “Sospensione a seguito di condanna penale”), «la sospensione dall’impiego è applicata ai militari durante l'espiazione di pene detentive, anche se sostituite in base alle disposizioni dell’ordinamento penitenziario».

Si tratta di una previsione normativa che certamente vincola l’amministrazione: l’espressione “è applicata” sta ad indicare come, a fronte di una condanna – evidentemente definitiva – all’espiazione di pene detentive, la sospensione dall’impiego si imponga come atto vincolato.

D’altronde, il fatto che si tratti di atto vincolato, non significa altresì, automaticamente, che venga in rilievo un “effetto automatico”, conseguente alla condanna all’espiazione di pene detentive.

Infatti, la norma presuppone uno specifico atto “applicativo” da parte dell’Amministrazione competente, la quale deve, quindi, “disporre” la sospensione, e non meramente accertare l’intervenuto effetto ex lege sospensivo del rapporto di impiego.

Esclusa, quindi, la natura meramente “accertativa” del provvedimento amministrativo di cui all’art. 914, occorre chiedersi se tale disposizione ammetta una possibile applicazione “retroattiva” del provvedimento sospensivo, se cioè sia legittimo e coerente con la finalità perseguita dall’art. 914 C.O.M. disporre “ora per allora” la sospensione per il periodo in cui il militare ha eseguito la pena detentiva o sostitutiva, e, conseguentemente, il particolare regime giuridico relativo al rapporto di servizio correlato all’effetto sospensivo.

A tal riguardo, infatti, come indicato anche nel provvedimento impugnato, va rammentato che l’art. 920, comma 1, C.O.M. (Norme comuni in materia di sospensione dall'impiego), prevede che « al militare durante la sospensione dall'impiego compete la metà degli assegni a carattere fisso e continuativo ».

Ai fini pensionistici, peraltro, mentre la seconda parte del primo comma dell’art. 920 prevede che « agli effetti della pensione, il tempo trascorso in sospensione dal servizio è computato per metà », l’art. 1847, comma 2, precisa che « il tempo trascorso durante la sospensione dall'impiego è computato in ragione della metà, ferma restando l'integrale non computabilità dei periodi di detenzione per condanna penale, dei periodi di aspettativa per motivi privati e di quelli trascorsi in qualità di richiamati senza assegni ».

La sospensione prevista dall’art. 914 C.O.M. si affianca sia alle cc.dd. sospensioni “precauzionali”, facoltativa e obbligatoria, degli artt. 915, 916 e 917 C.O.M., sia alla c.d. sospensione disciplinare, provvedimento sanzionatorio “di stato”, previsto dall’art. 1357, lett. a) e b): d’altronde, la disposizione normativa in esame nel presente giudizio differisce, per finalità e caratteristiche, rispetto alle ipotesi sospensive di cui agli artt. 916, 917 e 1357, C.O.M., presentando elementi di similarità solo con la previsione dell’art. 915 C.O.M..

Infatti, la sospensione disciplinare è, come detto, una sanzione: ha una finalità specificamente punitiva, in considerazione di una violazione grave sul piano disciplinare tanto da determinare una conseguenza “di stato” sul militare.

La natura sanzionatoria della fattispecie giustifica l’applicazione in favore del militare di una serie di tutele e di principi tipici della materia delle sanzioni amministrative.

Le fattispecie di cui agli artt. 916 e 917, invece, hanno una funzione tipicamente cautelare e, come dice lo stesso nome che le caratterizza, “precauzionale”, nonché strumentale, rispetto ad un possibile provvedimento disciplinare futuro, perché finalizzate, sostanzialmente, a preservare l’interesse pubblico prevalente laddove un determinato soggetto sia “imputato per un reato da cui può derivare la perdita del grado” ovvero sottoposto a “procedimento disciplinare di stato instaurato per fatti di notevole gravità da cui possa derivare la perdita del grado”.

L’art. 915 C.O.M. (recante “Sospensione precauzionale obbligatoria”), invece, prevede che la sospensione precauzionale dall'impiego è sempre applicata nei confronti del militare se sono adottati a suo carico: a) il fermo o l'arresto; b) le misure cautelari coercitive limitative della libertà personale; c) le misure cautelari interdittive o coercitive, tali da impedire la prestazione del servizio; d) le misure di prevenzione provvisorie, la cui applicazione renda impossibile la prestazione del servizio.

Come si può notare, la sospensione obbligatoria è correlata ad una limitazione della libertà personale, misura che in re ipsa determina l’impossibilità di svolgere la prestazione lavorativa correlata al rapporto di servizio, ovvero, ad una misura cautelare o di prevenzione il cui effetto sia comunque quello di rendere “impossibile la prestazione del servizio”.

In tal caso, quindi, l’effetto sospensivo è semplicemente giustificato dall’impossibilità sopravvenuta del debitore - il militare – ad eseguire la propria prestazione lavorativa, incidendo, quindi, sul sinallagma del rapporto di servizio, facendo venire meno, temporaneamente, la corrispettività tra il diritto alla retribuzione e l’obbligo di prestare l’attività lavorativa.

L’art. 915 C.O.M., quindi, in combinato disposto con l’art. 920, comma 1, consente di “riequilibrare” parzialmente, contemperando tutti gli interessi in gioco (tra cui il diritto del militare a non essere privato del tutto dei mezzi di sostentamento), il sinallagma contrattuale, riducendo la retribuzione spettante al militare e sostanzialmente riducendo quanto dovuto anche a titolo pensionistico.

Si comprende, quindi, come, a fortiori , la finalità che precede sia riscontrabile anche nella previsione dell’art. 914 C.O.M. in esame.

Infatti, la sospensione va “applicata” durante l’espiazione della pena detentiva o sostitutiva in quanto nel suddetto periodo la limitazione della libertà personale che caratterizza la pena il militare viene ad essere impossibilitato a svolgere le proprie mansioni tipiche per l’Amministrazione di appartenenza.

In effetti, laddove il militare debba eseguire una pena detentiva, ovvero una pena sostitutiva che non gli consenta di svolgere l’attività “tipica”, si assiste al medesimo disequilibrio nel rapporto di servizio che non solo giustifica, ma impone all’Amministrazione di non corrispondere la retribuzione oltre a quanto previsto dall’art. 920, comma 1.

Ecco allora che l’applicazione della sospensione ex art. 914 C.O.M. è non solo vincolata, ma anche necessitata sul piano dell’equilibrio del rapporto di servizio.

Non si tratta di applicare una sanzione, né una misura precauzionale in vista di un possibile provvedimento disciplinare (perdita del grado), ma di una ipotesi normativa di “riequilibrio” del rapporto di servizio che deve essere disposta dall’Amministrazione, in relazione al periodo nel quale il militare, eseguendo la pena, non ha svolto attività lavorativa.

Ne consegue che la c.d. “retroattività” lamentata da parte ricorrente di regola non è illegittima, qualora, come generalmente accade e salvo casi eccezionali, il militare, nell’espiare la pena detentiva o sostitutiva non abbia potuto svolgere attività lavorativa nell’ambito dell’Amministrazione di appartenenza; parimenti, non può nemmeno lamentarsi la violazione di un ragionevole termine per disporre la suddetta sospensione, in quanto il fatto che quest’ultima si applichi “durante” l’espiazione della pena non attiene al momento in cui il provvedimento applicativo deve intervenire, ma inerisce il periodo nel quale possono prodursi gli effetti della sospensione.

D’altronde, dall’esame degli atti di causa, emerge come il caso in esame rientri proprio in uno di quei casi eccezionali nei quali l’applicazione dell’art. 914 C.O.M. deve avvenire tenendo conto della particolarità della fattispecie concreta.

Infatti, da un lato, è documentale che il ricorrente ha regolarmente espiato la propria pena in regime alternativo, mediante affidamento in prova al S.S., così come disposto con ordinanza del Tribunale di Sorveglianza di Messina, n. -OMISSIS-, del 29 marzo 2023, tanto da ottenere la liberazione anticipata, con ordinanza n. -OMISSIS- del 22 aprile 2025 dell'Ufficio di Sorveglianza di Bologna e la comunicazione di espiazione della pena in regime alternativo alla detenzione del 22 aprile 2025 da parte della Procura Generale presso la Corte d'Appello di Messina.

Dall’altro lato, però, l’Amministrazione resistente non ha tenuto conto del fatto che il ricorrente, durante il periodo di affidamento al S.S., è stato specificamente autorizzato, in data 24 aprile 2023, dal Magistrato di sorveglianza a svolgere attività lavorativa presso la Capitaneria di porto di Rimini, (si veda doc. 3 fasc. parte ricorrente), ovvero proprio l’Amministrazione di appartenenza del ricorrente.

Nel provvedimento impugnato nulla si dice al riguardo, non avendo l’Amministrazione dato conto di eventuali elementi che escludano o chiariscano se e in che misura il ricorrente non abbia svolto attività lavorativa in conformità a quanto invece autorizzato.

Da ciò, e salvi specifici accertamenti da parte dell’Amministrazione al riguardo, consegue l’illegittimità del provvedimento di sospensione impugnato, il quale, in accoglimento del ricorso, con riguardo alla domanda caducatoria, nei limiti e per le ragioni che precedono, deve essere annullato, fatto salvo il riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione in conformità a quanto fin qui esposto.

Per quanto concerne, invece, la domanda risarcitoria dedotta da parte ricorrente, va rilevato come la stessa non possa essere accolta, in quanto parte ricorrente, anzitutto, non ha dedotto in ricorso in modo specifico i danni conseguenza, patrimoniali e non patrimoniali che avrebbe subito.

Tale allegazione è avvenuta solo nella memoria depositata in data 9 marzo 2026, mentre, quantomeno in nuce , gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria devono essere comunque contenuti nella domanda introduttiva del giudizio, laddove con essa venga già formulata la domanda risarcitoria.

In ogni caso, con riguardo ai pregiudizi lamentati nella predetta memoria, occorre rilevare quanto segue.

Per quanto concerne i c.d. danni non patrimoniali, il ricorrente afferma che il provvedimento impugnato avrebbe causato al ricorrente un grave danno non patrimoniale, «consistente nella lesione della dignità personale e professionale, nell'ansia e nello stress derivanti dall'incertezza sulla propria posizione lavorativa ed economica, e nel pregiudizio alla reputazione».

Si tratta anzitutto di deduzioni generiche e che non danno contezza di concreti e puntuali pregiudizi effettivamente subiti dal ricorrente.

In secondo luogo, va rammentato che, ai sensi dell’art. 2059 c.c., il danno non patrimoniale è risarcibile solo nei casi determinati dalla legge.

Come noto, « Il danno non patrimoniale derivante dalla lesione di diritti inviolabili della persona, come tali costituzionalmente garantiti, è risarcibile -sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 2059 c.c.- anche quando non sussiste un fatto-reato, né ricorre alcuna delle altre ipotesi in cui la legge consente espressamente il ristoro dei pregiudizi non patrimoniali, a tre condizioni: (a) che l'interesse leso -e non il pregiudizio sofferto- abbia rilevanza costituzionale (altrimenti si perverrebbe ad una abrogazione per via interpretativa dell'art. 2059 c.c., giacché qualsiasi danno non patrimoniale, per il fatto stesso di essere tale, e cioè di toccare interessi della persona, sarebbe sempre risarcibile); (b) che la lesione dell'interesse sia grave, nel senso che l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità (in quanto il dovere di solidarietà, di cui all'art. 2 Cost., impone a ciascuno di tollerare le minime intrusioni nella propria sfera personale inevitabilmente scaturenti dalla convivenza); (c) che il danno non sia futile, vale a dire che non consista in meri disagi o fastidi, ovvero nella lesione di diritti del tutto immaginari, come quello alla qualità della vita od alla felicità » (Cass. civ., Sez. Un., 11 novembre 2008 n. 26972).

Nel caso di specie, non si versa in una ipotesi di reato, non si rinviene una disposizione che preveda espressamente la risarcibilità del danno non patrimoniale per ogni ipotesi di provvedimento amministrativo illegittimo, né, tantomeno, per la tipologia di provvedimento oggetto del presente giudizio, e non risultano ricorrere i presupposti indicati dall’insegnamento giurisprudenziale che precede.

Per quanto concerne, poi, il danno patrimoniale, il ricorrente lamenta che «Il provvedimento impugnato comporta la decurtazione della metà degli assegni per il periodo dal 22.04.2023 al 22.04.2025, ai sensi dell'art. 920, comma 1, del C.O.M.. Tale decurtazione costituisce un danno patrimoniale certo e attuale, che il ricorrente sta subendo in conseguenza dell'illegittimo provvedimento. ….L'eventuale decurtazione della retribuzione violerebbe quindi il principio di tutela

dell'affidamento e l'art. 1 del Protocollo CEDU ».

Il ricorrente, d’altronde, non ha dedotto in modo preciso e puntuale di aver già subito delle trattenute per effetto del provvedimento impugnato, e, comunque, l’annullamento del provvedimento di sospensione, laddove non venga seguito da atti dell’Amministrazione di riesercizio del medesimo potere qui oggetto di contestazione, determinerebbe, comunque, l’obbligo dell’Amministrazione di procedere alla restituzione delle eventuali somme trattenute indebitamente per effetto della sospensione disposta con il provvedimento impugnato, venendosi a determinare, in caso contrario, un indebito oggettivo correlato al rapporto di servizio sopra ricordato.

Pertanto, la domanda risarcitoria, allo stato, deve essere respinta.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;

respinge la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA TI, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

PA NI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA NI	PA TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.