Pubblicato il 20/03/2026

N. 01360/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05117/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LO

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 116 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5117 del 2025, proposto da
Multimedica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Bellocchio, Maria Silvia Ciampoli e Alberto Cappellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione LO, non costituita in giudizio;

per l'accertamento

- dell'illegittimità del diniego opposto all'istanza di accesso in data 9.10.2025 dalla Regione, mediante il suo protratto e significativo silenzio;

- del diritto della società Multimedica S.p.A., ai sensi degli artt. 22, 23, 24 e 25 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e succ. mod. ad esaminare integralmente i dati e la documentazione richiesta alla Regione LO con l’istanza di accesso in data 9 ottobre 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 la dott.ssa CO PL e udito per la parte ricorrente il difensore, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) La società Multimedica, ente unico gestore dell’omonimo IRCCS di Sesto San Giovanni (MI) e dell’Ospedale San Giuseppe di Milano, entrambe strutture accreditate e convenzionate con l’ATS della Città Metropolitana di Milano per l’erogazione di prestazioni di ricovero e ambulatoriali per conto e a carico del SSN, con ricorso notificato il 5/12/2025 e depositato il successivo 19/12/2025 è insorta avverso il diniego tacito di accesso, serbato dalla Regione LO in relazione alla documentazione richiesta con istanza del 9 ottobre 2025.

In dettaglio, si legge nel ricorso come l’istanza (depositata in atti di causa come doc. 1) abbia riguardato:

«a)» la documentazione attestante il valore complessivo delle prestazioni erogate nel 2023 dalle strutture sanitarie lombarde (sia pubbliche, sia private) a favore di pazienti residenti in altre regioni, con l’indicazione del valore di produzione erogato dalle strutture lombarde a favore di ciascuna singola regione;

«b)» la documentazione attestante il valore complessivo delle prestazioni sanitarie erogate nel 2023 a favore di cittadini lombardi da strutture sanitarie site in altre regioni, con l’indicazione del valore di produzione erogato da ciascuna singola regione a favore di cittadini lombardi;

«c)» la documentazione da cui risulti il valore complessivo della produzione relativa alle prestazioni di ricovero erogate nel 2023 dalle strutture accreditate e a contratto con la Regione LO (sia pubbliche che private) a favore dei pazienti residenti in altre regioni, con l’esplicitazione del valore complessivo della produzione per “fuori regione” resa nel 2023 dai soli erogatori privati, indicando sia il valore complessivo della produzione resa da tutti gli erogatori privati complessivamente considerati, sia il dato di produzione di ciascun erogatore privato lombardo;

«d)» la documentazione da cui risulti l’entità complessiva delle prestazioni di ricovero finanziate da Regione LO nel 2023 alle strutture lombarde accreditate e a contratto (sia pubbliche sia private) per le prestazioni rese a favore dei pazienti residenti in altre regioni, con l’esplicitazione del valore complessivo della produzione finanziata nel 2023 ai soli erogatori privati, indicando sia il valore complessivo della produzione per “fuori regione” finanziata a tutti gli erogatori privati lombardi complessivamente considerati, sia il dato della produzione finanziata relativamente a ciascun singolo erogatore privato lombardo;

«e)» la documentazione attestante le determinazioni assunte e gli specifici calcoli effettuati in sede di compensazione interregionale per determinare gli importi spettanti nel 2023 a ciascuna regione per le prestazioni erogate a favore dei pazienti provenienti da altre regioni, con l’esplicitazione del valore a titolo di compensazione a ciascuna regione riconosciuto;

«f)» la documentazione attestante i calcoli effettuati in sede di compensazione interregionale per la determinazione dell’importo riconosciuto e liquidato nel 2023 alla Regione LO a titolo di compensazione interregionale per le prestazioni sanitarie erogate in detto esercizio a favore dei pazienti residenti in altre regioni.

2) Il ricorso è affidato ad un unico motivo, con cui si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e 25 della l. 7 agosto 1990, n. 241, la falsa applicazione dell’art. 2 del DPR 12 aprile 2006, n. 184, nonché, l’eccesso di potere sotto il profilo dell’assoluto difetto di motivazione, oltre alla violazione dei principi di buon andamento e trasparenza.

Al riguardo, l’esponente ha chiarito come la differenziazione e qualificazione della propria situazione giuridica debba essere rinvenuta nella propria posizione di soggetto concessionario di pubblico servizio, accreditato dalla Regione LO e a contratto con l’ATS di Milano per l’erogazione di prestazioni sanitarie – sia di ricovero e cura, sia di specialistica ambulatoriale e diagnostica strumentale – a favore e a carico del SSN, oltreché soggetto titolare e gestore di una struttura riconosciuta come Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (I.R.C.C.S.), erogante prestazioni specialistiche di alta complessità.

La rilevanza dell’interesse all’esame dei dati e documenti oggetto dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 9 ottobre 2025 sarebbe, poi, da ravvisare nella necessità della ricorrente di comprendere e valutare le ragioni dell’abbattimento subito nell’esercizio 2023, quanto alla produzione di ricovero erogata a favore di pazienti residenti in altre regioni e, nello specifico, le ragioni del mancato riconoscimento, a seguito dell’intervenuta compensazione interregionale, di ulteriori rimborsi per tali prestazioni, oltre quelli assegnati a titolo di budget di struttura per detto esercizio. Sotto questo profilo, quindi, la rilevanza si ricollegherebbe, per un verso, al diritto di cura, trattandosi nel caso specifico di prestazioni di alta complessità erogate da un I.R.C.C.S.; e, per altro verso, al diritto di difesa dei propri interessi, atteso che la conoscenza dei dati richiesti potrebbe consentire alla società Multimedica di avanzare ulteriori pretese, quanto all’esercizio 2023, a copertura degli abbattimenti subiti.

3) Nessuno si è costituito per la parte intimata.

4) Il 23/12/2025 la ricorrente ha depositato in giudizio un parziale riscontro alla predetta istanza di accesso, ad essa trasmesso il 19/12/2025 dalla Regione LO, siccome avente ad oggetto: « i prospetti contenenti i dati della mobilità di ricovero e cura attiva e passiva 2023 (…) suddivisi tra Erogatori Pubblici, IRCCS privati ed Erogatori del Privato Accreditato per ogni Regione di Addebito del flusso SDO » (cfr. il doc. 2 dei depositi di parte ricorrente).

5) Indi, in vista della camera di consiglio fissata per la trattazione del ricorso, l’esponente ha allegato e documentato che, con nota in data 29 gennaio 2026 (depositata sub doc. 3), la D.G. Welfare, ad integrazione di quanto osteso in data 19 dicembre 2025, ha ad essa ulteriormente trasmesso: i) con riferimento a quanto richiesto alla lettera e) dell’istanza di accesso, l’Accordo interregionale per la compensazione della mobilità sanitaria e il “ File A ” (depositati sub docc. 4 e 5), precisando che «[p] er il calcolo delle tariffe relative alla mobilità interregionale 2023 è stato utilizzato quanto previsto nell’Accordo interregionale per la compensazione della mobilità sanitaria allegato. I singoli importi riconosciuti dalle altre regioni sono rappresentati nel “File A con integrazione 2023 ”»; ii) con riferimento a quanto richiesto alla lettera f) dell’istanza di accesso, l’« TE AR » (depositata sub doc. 6) e la « tabella C (suddivisa in 5 file) » (depositati sub docc. 7a, 7b, 7c, 7d, 7e); mentre, con riferimento a quanto richiesto alla lettera d), sempre nella predetta risposta regionale si legge che: « si nega l’accesso non ravvedendo un interesse diretto e giuridicamente rilevante bensì un controllo generalizzato sull’operato della Regione ».

6) Ritenendo illegittimo il perdurante diniego di accesso, così come da ultimo manifestato dalla Regione in relazione a quanto richiesto alla lettera d) dell’istanza di accesso, l’esponente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, rappresentando che, contrariamente a quanto affermato dalla Regione LO nella nota del 29/01/2026, si tratterebbe, qui, di documentazione la cui conoscenza sarebbe necessaria per permettere alla ricorrente di verificare la legittimità dell’abbattimento da essa subito (di circa € 500.000,00) in relazione alle prestazioni erogate nel 2023 a favore dei pazienti residenti in altre regioni. Per tale esercizio, ha aggiunto ancora l’istante, la DGR della LO n. XII/1827, del 2024, nell’assegnare a ciascun erogatore un budget per le prestazioni de quibus , avrebbe, al contempo, espressamente previsto che “ qualora dovessero rendersi disponibili ulteriori risorse, il budget assegnato per le prestazioni da erogare ai pazienti fuori regione potrà essere soggetto ad ulteriori conguagli positivi per le strutture sanitarie che abbiano prodotto un volume di prestazioni superiore allo stesso ”.

L’esponente ha, poi, rappresentato come sarebbe necessario ottenere da parte della Regione dei chiarimenti, rispetto ai dati ostesi, ossia: (x) rispetto alla « Tabella A », non risultando comprensibile se i dati in essa contenuti siano dati di “ produzione ” o di “ finanziato ” (invero, ha spiegato sul punto l’istante, mentre dal tenore letterale delle tabelle parrebbe trattarsi di dati di produzione, dalla nota della Regione del 29.01.2026 sembrerebbe trattarsi di importi riconosciuti); nonché, (y) rispetto al complesso della documentazione trasmessa, non risultando comprensibile se gli importi indicati come spettanti alla Regione LO a seguito del riparto della compensazione interregionale siano anche già stati liquidati (cioè effettivamente riconosciuti e versati alla Regione stessa).

7) Alla camera di consiglio del 17 febbraio 2026, presente l'avv. M. S. Ciampoli per la parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

8) Preliminarmente, il Collegio ritiene utile rammentare come, per costante giurisprudenza, il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, non abbia sostanzialmente natura impugnatoria, ma sia rivolto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, si atteggia quale " giudizio sul rapporto ", come del resto si evince dall'art. 116, comma 4, del d. lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, " ordina l'esibizione dei documenti richiesti " (cfr. Cons. Stato, IV, 10-02-2026, n. 1090; id., ord. 20-04-2023 n. 4023; id., III, 01/03/2021, n. 1717; id., Adunanza plenaria, 2-04-2020, n. 10; TAR Sicilia, Catania, V, 16-02-2026, n. 494; TAR Puglia, Lecce, II, 9-02-2026, n. 170; TAR LO, Milano, I, 15-12-2025, n. 4142; id., V, 22-07-2025, n. 2754). Si tratta, allora, di « un giudizio di impugnazione – merito » (così, Cons. Stato, V, 3-05-2022, n. 3454), nel senso che il meccanismo di instaurazione è sì di tipo impugnatorio, ma diretto non alla mera eliminazione dell’atto impugnato (come nell’ordinario giudizio impugnatorio che si conclude con una sentenza costitutiva), bensì alla pronuncia di una decisione sul rapporto in funzione sostitutiva dell’amministrazione.

Ne consegue, fra l’altro, che:

«- qualora, nel corso del giudizio sopravvengano determinazioni della pubblica amministrazione detentrice dei documenti, che, rivalutando l’originaria istanza, acconsenta all’ostensione parziale degli atti richiesti (nell’ottica, dunque, del riesercizio del medesimo potere in corso del giudizio), il ricorrente non è tenuto ad impugnarli con motivi aggiunti, poiché l’accertamento definitivo del diritto contenuto in sentenza si impone su ogni sopravvenuta determinazione dell’amministrazione;

- diversamente, in caso di giudizio impugnatorio in senso stretto, il ricorrente è tenuto ad impugnare gli atti di riesercizio del potere adottati in pendenza del giudizio per estendere ad essi gli effetti dell’eventuale pronuncia caducatoria del giudice, altrimenti limitata al solo atto impugnato (e, per questo verso, non più utile per il ricorrente, dovendosi, pertanto, concludere il giudizio, in mancanza di impugnazione, con pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse);

- il giudice dell’accesso è tenuto, invece, ad esaminare il contenuto degli atti sopravvenuti di riesercizio del potere nel corso di giudizio al fine di valutare se permanga l’interesse del ricorrente alla pronuncia di merito (e, dunque, nell’ottica della permanenza delle condizioni dell’azione al momento della decisione del giudizio), potendo accadere che atti sopravvenuti di ostensione dei documenti adottati dall’amministrazione soddisfino appieno l’interesse del ricorrente rendendo non più necessaria la pronuncia di merito; (…)» (così, la sentenza del Cons. Stato, V, n. 3454/2022, cit.). Sicché, compito del giudice è di valutare le ragioni addotte dalle parti con riferimento all’interesse a vedere ostesi o meno determinati documenti e non la mera legittimità in sé degli atti che hanno caratterizzato l’iter procedimentale e processuale seguito (cfr. Cons. Stato, VI, ord. 24-05-2024, n. 4647).

8.1) Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, il Collegio ritiene che l’interesse al ricorso permanga, nonostante le risposte medio tempore fornite dalla Regione, non costituitasi in giudizio, all’istanza di accesso.

Difatti, si tratta di riscontri che, o non rendono del tutto intellegibili i dati ostesi (in particolare, con riferimento: i) alla succitata « Tabella A », ove non si comprende se i dati in essa contenuti siano dati relativi alla produzione o al finanziato; ii) al complesso della documentazione trasmessa, ove non si comprende se gli importi indicati come spettanti alla Regione LO a seguito del riparto della compensazione interregionale siano stati o meno effettivamente riconosciuti e liquidati in favore della Regione stessa), ovvero, non riconoscono l’accesso su una parte degli atti oggetto dell’istanza del 9/10/2025 e, in particolare, in relazione a quanto ivi richiesto alla lettera d).

9) In un caso e nell’altro, il Collegio ritiene fondate le suesposte censure, specie laddove lamentano la violazione della normativa di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990.

Invero, nella specie, è ravvisabile un interesse giuridicamente rilevante della società ricorrente, quale concessionaria di pubblico servizio, accreditata e convenzionata con l’Amministrazione regionale per l’erogazione di prestazioni sanitarie, alla conoscenza di documenti asseritamente necessari per comprendere le ragioni dell’abbattimento subito, nell’esercizio 2023, in ordine alla valorizzazione delle prestazioni di ricovero erogate a favore di pazienti residenti in altre regioni.

Si tratta, evidentemente, di un interesse in funzione partecipativa, che si protende, tuttavia, ad abbracciare, se del caso, anche una finalità c.d. difensiva, ossia di tutela degli interessi dell’istante laddove emergessero i presupposti per reclamare ulteriori somme, eventualmente dovute dall’Amministrazione in ordine al predetto esercizio sanitario.

Si tratta, quindi, di una richiesta di accesso che, contrariamente a quanto, per vero apoditticamente affermato in sede procedimentale dalla Regione (cfr. la risposta del 29 gennaio 2026 della DGW, depositata sub doc. 3, sopra riportata), non presenta un carattere meramente esplorativo, dato che è riferita ad una documentazione puntualmente identificata, la cui conoscenza è preordinata a favorire la partecipazione della ricorrente all’attività amministrativa svolta dalla Regione in relazione al rapporto concessorio sopra indicato, nonché, se del caso, a curare e difendere gli interessi della ricorrente medesima scaturenti dal predetto rapporto.

Sussiste, pertanto, il prescritto nesso di strumentalità tra l’interesse diretto, concreto e attuale dell’istante e i documenti oggetto di accesso (cfr. sulla nozione normativa di « documento amministrativo », suscettibile di formare oggetto di istanza di accesso documentale: Cons. St., Ad. Pl. 25-09-2020, n. 19, per cui detta nozione « è ampia e può riguardare ogni documento detenuto dalla pubblica amministrazione o da un soggetto, anche privato, alla stessa equiparato ai fini della specifica normativa dell’accesso agli atti, e formato non solo da una pubblica amministrazione, ma anche da soggetti privati, purché lo stesso concerna un’attività di pubblico interesse o sia utilizzato o sia detenuto o risulti significativamente collegato con lo svolgimento dell’attività amministrativa, nel perseguimento di finalità di interesse generale »), in assenza, oltretutto, di fattispecie ostative all’accesso, così come in concreto azionato, in funzione sia partecipativa che difensiva (così, TAR LO, Milano, V, 24-03-2025, n. 1038; id., 2-12-2024, n. 3436; id., IV, 16-01-2025, n. 160; TAR Piemonte, II, 11-07-2024, n. 865; Cons. Stato, III, n. 8831/2024 cit.), del resto non allegate da parte dell’intimata Regione, non costituita in giudizio.

Nondimeno, a proposito dell’accesso c.d. difensivo, è utile soggiungere come, stando all’orientamento costante della giurisprudenza, tanto la pubblica amministrazione detentrice del documento quanto il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso non siano tenuti a svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso - qui insussistente -, di una evidente, assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 (cfr., TAR LO, Milano, IV, 16-01-2025, n. 160; id., 14-10-2024, n. 2668).

Per tale via, si comprende come l’accesso debba essere riconosciuto e garantito nella sua strumentalità rispetto ad ogni forma di tutela, sia giudiziale che stragiudiziale, anche se meramente prospettica e potenziale, perché, per un verso, esso costituisce di per sé un bene della vita meritevole di riconoscimento e salvaguardia indipendentemente dalla lesione della correlata e sottostante posizione giuridica (cfr. Cons. Stato, III, 17-03-2017, n. 1213); e, per altro verso, l’opzione in ordine ai rimedi da attivare ove l’interessato ritenesse, nella sua autonomia decisionale, lesa la propria situazione giuridica soggettiva, non può essere rimessa, per giunta in via anticipata, all’Amministrazione o al soggetto depositario dei documenti (cfr. Cons. Stato, V, 27-06-2018, n. 3953; id., V, 2-10-2019, n. 6603).

10) In conclusione, quindi, assorbiti i profili non espressamente scrutinati, il ricorso deve essere accolto, con conseguente accertamento del diritto all’ostensione completa di tutti i documenti oggetto dell’istanza del 9 ottobre 2025, con i chiarimenti e le precisazioni necessarie a rendere intellegibili i documenti ostesi, e con la condanna dell’intimata Regione a consentire detto accesso entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla notifica ovvero se antecedente dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

11) Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LO (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi, per gli effetti e nei termini di cui in motivazione.

Condanna la Regione LO a rifondere le spese di lite alla ricorrente, liquidandole nella somma complessiva di € 1.500,00, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN IE, Presidente

CO PL, Consigliere, Estensore

Andrea Lipari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO PL	AN IE

IL SEGRETARIO