Pubblicato il 16/02/2026

N. 00494/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02619/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2619 del 2025, proposto da
MO IN, rappresentato e difeso dall'avvocato Sebastiano Licciardello, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Acireale, via Musumeci n. 31 e con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC licciardello@pec.studiolicciardello.it;

contro

Comune di Modica, non costituito in giudizio;

nei confronti

RI RI, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Molè, con domicilio digitale eletto ai sensi dell’art. 25 c.p.a. presso l’indirizzo PEC salvatore.mole@avvragusa.legalmail.it;

per l'annullamento

del silenzio serbato dall’amministrazione sulla richiesta di accesso agli atti di cui alla nota n. prot. 50719 del 8/10/2025 della nota prot. 57294/2025 del 14/11/2025 ad oggetto “ richiesta di accesso a documenti amministrativi ” a firma responsabile della Sezione “Archivio e protocollo” del Comune di Modica ricevuta dal ricorrente via mail, con cui il Comune comunica, allegandola, l’opposizione all’accesso della controinteressata;

e per la condanna

dell’amministrazione ad esibire tutte gli atti del “fascicolo tecnico amministrativo completo di disegni, elaborati tecnici e delle autorizzazioni e parere Genio Civile, Soprintendenza” e quant’altro contenuto nel fascicolo edilizio relativo al fabbricato sito in Modica via San Benedetto da Norcia 4, intestato alla ditta RI RI.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della sig.ra RI RI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 il dott. VA US NT TO e uditi i difensori della parte ricorrente e della parte controinteressata, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 4 dicembre 2025 e depositato in data 5 dicembre 2025 il deducente ha rappresentato quanto segue.

Il ricorrente è proprietario di un immobile sito in via Rosso n. 73-75-77 nel Comune di Modica; l’immobile si trova sotto un costone di roccia nella cui sommità insiste l’immobile della controinteressata.

Quando sono iniziati i lavori di realizzazione dell’immobile sopra il costone il ricorrente ha segnalato all’Amministrazione comunale cedimenti di pietrisco (“ lo scorso sabato 30 novembre 2013 si è invece verificata la caduta di un masso di dimensioni non indifferenti ”: nota del 4 dicembre 2013 prot. n. 61110), evidenziando che appariva ragionevole pensare che i cedimenti fossero connessi ai lavori edilizi nella sommità del costone che richiedono “ l’utilizzo di un escavatore/martello pneumatico ” e che pertanto determinano vibrazioni sul complesso roccioso.

Conclusa la costruzione non si avranno più crolli significativi dal costone fino a quando non sono ripresi i lavori di ristrutturazione per destinare l’immobile a struttura recettiva; invero, risulta che la controinteressata ha iniziato nell’immobile di via San Benedetto da Norcia nel 2023 attività di “ Affittacamere per brevi soggiorni, case ed appartamenti per vacanze, bed and breakfast, residence ”.

I Vigili del fuoco sono stati chiamati ad intervenire il 9 luglio 2021 a seguito di caduta di pietrisco dal costone; il Comune ha disposto una ispezione dei luoghi e la ditta incaricata del rilievo geostrutturale della parete con due relazioni, del 27 luglio 2021 e del 27 agosto 2021, ha individuato lo stato di fatto del costone roccioso e gli interventi da eseguire sulla parete.

Il capo Settore della Protezione Civile del Comune di Modica, con atto del 1° settembre 2021 prot. n. 40886, ha concludo in questi termini: “ nel breve termine si può escludere il rischio di crolli o cadute di volume, perché in assenza di eventi esterni imprevedibili (quali eventi metereologici rilevanti, sisma incendio) o interventi antropici ” (che - per la parte ricorrente - non possono che essere quelli eseguiti sulla sommità del costone ove insiste l’immobile della controinteressata).

Nel 2023, l’immobile sulla sommità diviene un B&B/casa vacanza; nel 2025 si è verificato una nuova caduta di pietrisco e massi dalla parete rocciosa sull’immobile sottostante, che è stato transennato.

I Vigili del fuoco sono intervenuti in data 28 luglio 2025 segnalando che “ nel cortiletto di un’abitazione privata vi era un pezzo di roccia che si era staccata dal soprastante costone roccioso ”, precisando che “ per la salvaguardia dell'incolumità pubblica e privata si facevano intervenire sul posto sia il proprietario che i vigili urbani con quest'ultimi si concordava che l'accesso alla casa e al cortile venisse interdetta all'accesso fino alla messa in sicurezza del sovrastante costone ”. Relativamente alle cause della caduta di massi i Vigili del fuoco hanno evidenziato che “ si presume per infiltrazioni di acqua, vegetazione, vibrazioni ” (per la parte ricorrente, non possono non essere causate da lavori che si sono svolti sulla sommità del costone).

In data 1° agosto 2025 il ricorrente ha avanzato istanza di accesso all’Amministrazione comunale chiedendo copia del verbale della Polizia municipale redatto in occasione dell’intervento del 28 luglio 2025; in questo si legge che “ è stata posta una transenna al fine di evitare l’accesso all’area e all’immobile. L’immobile risulta essere di proprietà del dott. MO IN ”.

E’ stata altresì trasmessa al ricorrente una nota della Protezione Civile del Comune di Modica del 14 agosto 2025 ove si legge: “ in esito al sopralluogo ed a seguito di accertamenti catastali si è riscontrato che il costone roccioso da cui sono caduti i detti massi rappresentato catastalmente al foglio 231 particella 13002 è di proprietà della signora RI RI nata a [...] il [...] . Per quanto sopra non potendosi escludere la possibilità di ulteriori distacchi e cadute di massi e/o vegetazione, si ritiene sia opportuno disporre alla predetta ditta proprietaria del costone roccioso in questione, e in particolare in corrispondenza del tratto interessato sottostante di via Rosso, l'obbligo di effettuare, nell'immediato, le necessarie opere di messa in sicurezza dello stesso ai fini dell'eliminazione definitiva di ogni possibile pericolo, provvedendo, altresì, al controllo e bonifica dell'intero fronte di proprietà, non limitandosi quindi, ai tratti ove si sono verificati crolli di materiale. Dell'attività svolta e di quelle avviate dovrà essere prodotta idonea documentazione a firma di tecnico abilitato da cui si possa evincere la insussistenza di condizioni di pericolo, ovvero l'adeguatezza di eventuali attività svolte in ordine alla eliminazione dei rischi e del pericolo presente ”.

Il ricorrente ha quindi chiesto l’accesso all’intero fascicolo edilizio relativo all’immobile realizzato sopra il costone di roccia, con istanza prot. n. 50719 dell’8 ottobre 2025.

L’Amministrazione comunale, in data 25 ottobre 2025, ha informato la sig.ra RI RI, in qualità di controinteressata, dell’istanza di accesso in questione; la controinteressata ha notificato in data 4 novembre 2025 al Comune di Modica la propria opposizione ritenendo, fra l’altro, che dovesse prevalere il diritto alla propria riservatezza sull’interesse del proprietario dell’immobile sottostante.

In data 14 novembre 2025 il ricorrente ha ricevuto una PEC del Comune di Modica contenente la nota prot. 57294/2025 del 14 novembre 2025 ad oggetto “ richiesta di accesso a documenti amministrativi ”, indirizzata anche alla parte controinteressata, nella quale si richiama l’istanza di accesso presentata dal deducente e l’opposizione formulata dalla controinteressata, con i relativi allegati.

Infine, nella successiva nota del 25 ottobre 2025 il Comune di Modica ha informato il deducente che “ ai sensi dell’art. 46 comma 10 del citato regolamento, decorsi 30 giorni dalla presentazione, la richiesta di accesso è da intendersi respinta ”.

Con l’atto introduttivo del giudizio, dunque, il ricorrente ha avanzato le domande in epigrafe.

1.1. Il Comune di Modica non si è costituito in giudizio.

1.2. Si è costituita in giudizio la controinteressata sig.ra RI RI che, in sintesi, ha eccepito l'inammissibilità dell'istanza di accesso presentata dal ricorrente per la sua natura esplorativa, finalizzata ad un controllo generalizzato sull'attività edilizia della medesima controinteressata e sull'operato dell'Amministrazione, nonché la carenza del nesso di strumentalità tra la motivazione addotta e la documentazione richiesta; inoltre, la parte controinteressata ha argomentato in ordine alla natura privatistica della controversia e all'abuso dello strumento dell'accesso agli atti, concludendo nel senso della potenziale responsabilità del Comune per la manutenzione del costone e l'ulteriore profilo di sviamento dell'istanza di accesso.

La parte controinteressata ha altresì depositato documenti e replica.

1.3. Alla camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026, presenti i difensori della parte ricorrente e della parte controinteressata, dopo la discussione il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Con unico articolato motivo di ricorso sono stati dedotti i vizi di Violazione dell’art. 22 della legge n. 241/1990; Violazione del dpr 12 aprile 2006, n. 184.

Per l’esponente, in sintesi, il silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sull’istanza di accesso e, comunque, l’arresto procedimentale che sembra contenere la nota del 14 novembre 2025, appaiono illegittimi; invero, con la citata nota del 14 novembre 2025, con la quale è stata comunicata al ricorrente l’opposizione della controinteressata, il Comune di Modica sembra dare alla citata opposizione una efficacia preclusiva al diritto di accesso.

Tuttavia, evidenzia l’esponente, per la giurisprudenza la mancata ostensione dei documenti del fascicolo edilizio intestato alla controinteressata non può fondarsi sull’opposizione della medesima controinteressata manifestata in risposta alla notifica dell’istanza di accesso.

Per la parte ricorrente, inoltre, nella vicenda in esame sono stati forniti all’Amministrazione comunale sia elementi di precisa identificazione dell’immobile, sia elementi di identificabilità del medesimo (o, catastalmente, dell’interno e/o subalterno) per il tramite del titolare del diritto di proprietà; inoltre, il deducente ha argomentato in ordine all’interesse qualificato alla ostensione quale proprietario degli immobili che non può utilizzare per la caduta di pietrisco e massi dal costone roccioso sovrastante.

Per l’esponente, inoltre, data empirici mettono in evidenza che la detta caduta possa essere imputata alla costruzione ed ai successivi lavori di ristrutturazione (all’uopo la parte ricorrente ha richiamato gli eventi occorsi dal 2013 – in coincidenza con i lavori di realizzazione dell’immobile – e le note della Protezione civile del Comune di Modica del 1° settembre 2021 e del 14 agosto 2025 nonché la relazione dell’intervento dei Vigili del fuoco del 28 luglio 2025).

In conclusione, il ricorrente ha evidenziato di aver interesse ad accedere ai documenti richiesti e che il Comune di Modica è tenuto a mettere a disposizione il fascicolo edilizio completo di tutta la documentazione, inerente immobile in questione, dovendo il giudice adito in sede di ricorso ex art. 116 c.p.a. valutare nel merito la fondatezza della pretesa ostensiva in considerazione degli elementi addotti a fondamento della stessa.

2. La parte controinteressata ha contrastato le domande articolate dalla parte ricorrente chiedendo, in via principale, di rigettare il ricorso proposto, in quanto inammissibile e comunque manifestamente infondato e, per l'effetto, di confermare la piena legittimità del diniego di accesso opposto dal Comune di Modica.

3. Il ricorso merita di essere accolto, nei sensi e nei termini in appresso specificati.

3.1. Va osservato preliminarmente che il giudizio in materia di accesso ex art. 116 cod. proc. amm. è un giudizio di impugnazione - merito, nel senso che il meccanismo di instaurazione è di tipo impugnatorio, ma è diretto non alla mera eliminazione dell’atto impugnato (come l’ordinario giudizio impugnatorio che si conclude con una sentenza costitutiva), ma alla pronuncia di una decisione sul rapporto in funzione sostitutiva dell’Amministrazione; in tal senso il giudizio in materia di accesso è un “giudizio sul rapporto”, poiché oggetto del giudizio è l’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso, che si conclude, ove l’accertamento abbia avuto esito positivo, con una sentenza di condanna dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 116, comma 4, cod. proc. amm., all’esibizione e, ove previsto, alla pubblicazione dei documenti richiesti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2022, n. 3454; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. V, 22 luglio 2025, n. 2754).

3.2. Sempre in via preliminare, occorre osservare che dalla nota prot. n. 57294 del 14 novembre 2025 sembra potersi evincere un “arresto” dell’Amministrazione comunale – in ordine alla valutazione dell’istanza di accesso presentata dal deducente - in ragione dell’opposizione formulata dalla parte controinteressata.

Orbene, pare opportuno ribadire che l'Amministrazione destinataria di una istanza di accesso non può legittimamente assumere a fondamento del diniego la mancanza del consenso da parte del soggetto controinteressato, atteso che la normativa in materia di accesso agli atti, lungi dal rendere i controinteressati arbitri delle richieste che li riguardano, rimette sempre all'Amministrazione destinataria della richiesta di accesso il potere di valutare la fondatezza della richiesta stessa, anche in contrasto con l'opposizione eventualmente manifestata dai controinteressati. È onere, infatti, dell’Amministrazione, in caso di opposizione del controinteressato valutare i contrapposti interessi, al fine di individuare quello prevalente, ai sensi dell'art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. V, 4 aprile 2025, n. 1145).

3.3. Premesso quanto sopra, l’eccezione di inammissibilità dell’istanza di accesso per manifesta natura esplorativa e per il divieto di controllo generalizzato sull'attività edilizia della controinteressata e sull'operato dell'Amministrazione, frapposta dalla parte controinteressata, è priva di base.

L’istante, invero, ha chiaramente identificato l’oggetto della pretesa ostensiva (fascicolo tecnico completo), individuando il soggetto destinatario degli atti in questione (sig.ra RI RI) e la struttura edilizia interessata, identificata anche attraverso la relativa ubicazione.

Come chiarito dalla giurisprudenza, la posizione procedimentale dell’istante “ non può certamente essere aggravata (art. 18 della legge n. 241 del 1990) ponendogli a carico anche l’indicazione puntuale e precisa del contenuto e degli estremi dei titoli da visionare (di cui presume ragionevolmente l’esistenza ma ne ignora l’effettiva esistenza), dovendo ritenersi sufficiente una richiesta, come quella formulata, in grado di consentire all’amministrazione, senza spendere attività di formazione ed elaborazione di dati, l’individuazione della pratica edilizia così da estrapolare i titoli che hanno legittimato i relativi interventi ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2024, n. 8885).

L’avanzata istanza di accesso, contrariamente a quanto eccepito dalla parte controinteressata, non ha natura esplorativa in quanto:

- da un lato, ha ad oggetto una specifica documentazione in possesso dell'Amministrazione comunale, indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto (cfr. supra );

- dall’altro lato, detta documentazione è pertinente rispetto alla condizione dell’istante, in ragione della eventuale correlazione (il cui accertamento non è demandato alla presente sede) fra le attività di trasformazione edilizia (legittimate dagli ipotizzati titoli rilasciati dal Comune resistente) avvenute sulla parte sovrastante il costone roccioso e la caduta di pietrisco e massi dal medesimo costone sull’immobile sottostante di proprietà del ricorrente.

Merita di essere precisato, inoltre, che non potendosi ravvisare nell’istanza di accesso proposta un profilo di genericità (cfr. supra ) e sussistendo a fondamento della medesima istanza l'interesse all'ostensione della documentazione indicata (cfr. infra ), deve escludersi una preordinazione della stessa istanza ad un controllo generalizzato sull'attività amministrativa.

Va poi evidenziato – quanto all’interesse sotteso alla pretesa ostensiva – che, in termini generali, il “ diritto di accesso dell’istante a conoscere i titoli edilizi rilasciati in un’area confinante a quella di propria proprietà deve ritenersi […] sufficientemente circostanziato e munito dei requisiti richiesti dalla legge […]”; ed invero, comprovata la vicinitas , come nel caso in esame, deve “ riconoscersi la sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata (nesso strumentale) ai documenti dei quali è stato chiesto l'accesso ” (cfr. cit. Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2024, n. 8885).

Inoltre, come più di recente evidenziato dalla giurisprudenza, dal combinato disposto degli artt. 20 e 27 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 “ si evince un obbligo di pubblicazione dei titoli edilizi e un dovere di controllo sull’attività edilizia, anche su sollecitazione del privato cittadino […] Tali disposizione non possono che essere interpretata nel senso che tale onere di pubblicazione è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo "diffuso" sull'attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire […] I titoli edilizi sono, infatti, atti pubblici, perciò chi esegue le opere neppure può opporre un diritto di riservatezza ” (cfr. cit. Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2024, n. 8885).

3.4. Anche l’ulteriore eccezione frapposta dalla parte controinteressata - circa la carenza del nesso di strumentalità tra la motivazione addotta e la documentazione richiesta - si rivela infondata.

È ben vero che la motivazione sottesa all’istanza è quella della “ Mancata manutenzione e messa in sicurezza del sottostante costone roccioso che ha provocato danni alle sottostanti abitazioni potendo causare anche alterazioni e ferite a persone ”; il Collegio rileva, inoltre, che nella motivazione dell’istanza vi è un chiaro riferimento alle note comunali prot. 41241/2025 e 1640/PL/2025, ove vengono in evidenza gli eventi – in due distinte occasioni - dei distacchi e cadute di “sassi” e “massi” dalla roccia soprastante l’immobile di proprietà della parte ricorrente.

Ne consegue che la motivazione dell’istanza di accesso non può dirsi scollegata dai documenti richiesti, dovendosi evidenziare, in particolare, che la parte ricorrente con l’ostensione anelata sarebbe in grado di appurare:

- l’avvenuto rilascio (o meno) da parte dell’Amministrazione comunale di titoli per la manutenzione o messa in sicurezza del costone roccioso;

- quali interventi edilizi siano stati assentiti in concreto dalla P.A. in relazione al soprastante immobile e quali prescrizioni siano state eventualmente dettate in ragione della peculiare conformazione dei luoghi (in tesi, onde evitare fenomeni quali quelli verificatisi).

Sul punto va ribadito che il requisito della vicinitas “ attribuisce di per sé un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere non solo gli atti e i documenti del procedimento abilitativo delle attività edilizie del confinante […] La posizione del vicino, in quanto qualificata e differenziata e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa, è sufficiente, ai sensi dell'art. 22, l. n. 241 del 1990, a legittimare il diritto di accesso alla documentazione amministrativa richiesta ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 9 dicembre 2025, n. 7940).

3.5. Va infine evidenziato - quanto all’argomento della parte controinteressata circa la natura privatistica della controversia e all'abuso dello strumento dell'accesso agli atti - che il diritto di accesso può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall'esercizio di rimedi di natura civilistica, sicché l'accesso non può precludersi adducendo come ragione la possibilità di azionare i rimedi previsti dal codice civile in relazione alle tipiche controversie tra privati.

Sarà sul punto sufficiente ricordare che, per insegnamento giurisprudenziale consolidato, l’accesso difensivo è autonomo “ rispetto alle altre azioni giurisdizionali esercitabili presso plessi diversi della giustizia amministrativa, qualificandosi in questo senso l’accesso difensivo, quale forma di tutela complementare e concorrente ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 novembre 2024, n. 8846).

L’ulteriore argomento articolato dalla parte controinteressata - circa il carattere non pacifico della titolarità (passiva) dell'obbligo di manutenzione del costone roccioso sulla stessa parte e sulla possibilità che tale onere incomba invece, in tutto o in parte, sul Comune di Modica – si rivela inidoneo a precludere il soddisfacimento della pretesa ostensiva della parte ricorrente.

Deve ribadirsi, invero, che la valutazione in ordine al legame tra finalità dichiarata e documento richiesto va effettuata in astratto, senza apprezzamenti sull'eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre, risultando sufficiente che la documentazione richiesta costituisca mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, non dovendo rappresentare uno strumento di prova diretta della lesione di tale interesse; è quindi precluso sia all'Amministrazione detentrice del documento sia al Giudice adito ai sensi dell' art. 116 cod. proc. amm. qualunque valutazione ex ante sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato o instaurando, salva l'evidente ed assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive (ipotesi qui non ricorrente): il diritto all'accesso non può dunque essere ostacolato ogniqualvolta sussista la possibilità che dall'ostensione dei documenti derivi una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive (cfr. T.A.R., Campania, Napoli, sez. II , 28 novembre 2025, n. 7725).

4. In conclusione, in accoglimento del ricorso proposto, nei sensi e nei termini precisati, deve essere annullato il tacito diniego di accesso e ordinato all’intimato Comune di Modica di consentire alla parte ricorrente l’accesso (sotto forma di visione ed estrazione di copia) alla documentazione richiesta con istanza in data 8 ottobre 2025, entro il termine di 30 (trenta) giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, o dalla notificazione a cura di parte ove antecedente.

5. Le spese di lite seguono la soccombenza nei rapporti fra la parte ricorrente ed il Comune intimato e sono liquidate come da dispositivo, mentre possono essere compensate fra le parti private stante i peculiari interessi sottesi alla posizione soggettiva delle stesse.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il tacito diniego di accesso e ordina all’intimato Comune di Modica di consentire alla parte ricorrente l’accesso alla documentazione richiesta con istanza in data 8 ottobre 2025, nel rispetto delle modalità ed entro il termine sopra stabilito.

Condanna l’intimato Comune di Modica al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, liquidate in complessivi €. 1.000,00 (Euro mille/00), oltre accessori di legge, mentre compensa le spese di lite nei rapporti fra le parti ricorrente e controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE NA NE, Presidente

VA US NT TO, Primo Referendario, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA US NT TO	SE NA NE

IL SEGRETARIO