Pubblicato il 13/12/2025

N. 02019/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02568/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2568 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Takeda Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Zoppellari, GA Grande e MAteresa Badolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ST - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Vecchione e Riccardo Vecchione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Ipsen S.p.A. e della Csl Behring S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione di indizione D.G. n. 841 del 30.6.2025, della Lettera di invito, dell’Elenco lotti e di tutti i documenti costituenti la lex specialis dell’“appalto specifico ESTARSDAFA03 procedura PR02 D e procedura PR02 D1 per fornitura di specialità medicinali rispettivamente in n. 120 lotti e n. 36 lotti” con particolare riguardo al Lotto n. 2595 “variazioni” (CIG B772CBFEC0);

- dei chiarimenti resi da ESTAR e, in particolare, dei “chiarimenti lotto 2595” pubblicati in data 21.7.2025;

per quanto occorrer possa

- della Determinazione di istituzione D.G. n. 568 del 6.5.2025, del Disciplinare di gara e del Capitolato Normativo e Prestazionale del “sistema dinamico di acquisizione ai sensi dell’art. 32 del codice dei contratti pubblici per la fornitura di specialità medicinali per il fabbisogno 2025-2029 delle Aziende Sanitarie della Regione Toscana - ESTARSDAFA03”;

- di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposti, conseguenti o connessi, anche non cogniti, ivi espressamente ricompresi tutti i verbali delle operazioni concorsuali;

e per la condanna

dell’Amministrazione intimata al risarcimento del danno patito dalla società ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da TAKEDA ITALIA S.P.A. il 17.10.2025:

- della Determinazione del Direttore di Area n. 1160 del 19.9.2025, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto specifico “ESTARSDAFA03PR02 D - sistema dinamico di acquisizione fornitura di specialità medicinali 2025-2029 per le AASS Regione Toscana ESTARSDAFA03 appalto specifico ESTARSDAFA03PR02 D per fornitura di specialità medicinali: aggiudicazione lotti e presa atto lotti deserti/non aggiudicabili”, in particolare, per quanto di interesse in questa sede, del Lotto n. 2595 “variazioni” (CIG B772CBFEC0);

- se e per quanto occorrer possa, della Determinazione del Direttore di Area n. 1162 del 19.9.2025, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto specifico “ESTARSDAFA03PR02 A - Sistema dinamico di acquisizione fornitura di specialità medicinali 2025-2029 per le AASS regione Toscana ESTARSDAFA03 appalto specifico ESTARSDAFA03PR02 A per fornitura di specialità medicinali: aggiudicazione lotti e presa atto lotti deserti/non aggiudicabili”, nella parte in cui ha dato “atto che il lotto 2595 indetto ed aggiudicato nella procedura ESTARSDAFA03PR02 D, verrà utilizzato anche per le variazioni relative ai lotti aggiudicati nel presente atto, per le fattispecie e con le modalità descritte all’art. 7.1 della Lettera di Invito e per gli OO.EE. che hanno partecipato allo stesso di cui all’elenco Allegato 3”;

- se e per quanto occorrer possa, della Determinazione del Direttore di Area n. 1163 del 19.9.2025, successivamente rettificata con la Determinazione del Direttore di Area n. 1179 del 22.9.2025, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto specifico “ESTARSDAFA03PR02 B - sistema dinamico di acquisizione fornitura di specialità medicinali 2025-2029 per le AASS Regione Toscana ESTARSDAFA03 appalto specifico ESTARSDAFA03PR02 B per fornitura di specialità medicinali: aggiudicazione lotti e presa atto lotti deserti/non aggiudicabili”, nella parte in cui ha dato “atto che il lotto 2595 indetto ed aggiudicato nella procedura ESTARSDAFA03PR02 D, verrà utilizzato anche per le variazioni relative ai lotti aggiudicati nel presente atto, per le fattispecie e con le modalità descritte all’art. 7.1 della Lettera di Invito e per gli OO.EE. che hanno partecipato allo stesso di cui all’elenco Allegato 3”;

- se e per quanto occorrer possa, della Determinazione del Direttore di Area n. 1134 del 12.9.2025, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto specifico “ESTARSDAFA03PR02 C - sistema dinamico di acquisizione fornitura di specialità medicinali 2025-2029 per le AASS Regione Toscana ESTARSDAFA03 appalto specifico ESTARSDAFA03PR02 C per fornitura di specialità medicinali: aggiudicazione lotti e presa atto lotti deserti/non aggiudicabili”, nella parte in cui ha dato “atto che il lotto 2595 indetto ed aggiudicato nella procedura ESTARSDAFA03PR02 D, verrà utilizzato anche per le variazioni relative ai lotti aggiudicati nel presente atto, per le fattispecie e con le modalità descritte all’art. 7.1 della Lettera di Invito e per gli OO.EE. che hanno partecipato allo stesso di cui all’elenco Allegato 3”;

- se e per quanto occorrer possa, della Determinazione del Direttore di Area n. 1161 del 19.9.2025, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto specifico “ESTARSDAFA03PR02 D1 - Sistema dinamico di acquisizione fornitura di specialità medicinali 2025-2029 per le AASS regione Toscana ESTARSDAFA03 appalto specifico ESTARSDAFA03PR02 D1 per fornitura di specialità medicinali: aggiudicazione lotti e presa atto lotti deserti/non aggiudicabili”, nella parte in cui ha dato “atto che il lotto 2595 indetto ed aggiudicato nella procedura ESTARSDAFA03PR02 D, verrà utilizzato anche per le variazioni relative ai lotti aggiudicati nel presente atto, per le fattispecie e con le modalità descritte all’art. 7.1 della Lettera di Invito e per gli OO.EE. che hanno partecipato allo stesso di cui all’elenco Allegato 3”;

nonché dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, ossia:

- la Determinazione di indizione D.G. n. 841 del 30.6.2025, della Lettera di invito, dell’Elenco lotti e di tutti i documenti costituenti la lex specialis dell’“appalto specifico ESTARSDAFA03 procedura PR02 D e procedura PR02 D1 per fornitura di specialità medicinali rispettivamente in n. 120 lotti e n. 36 lotti” con particolare riguardo al Lotto n. 2595 “variazioni” (CIG B772CBFEC0);

- i chiarimenti resi da ESTAR e, in particolare, dei “chiarimenti lotto 2595” pubblicati in data 21.7.2025;

- se e per quanto occorrer possa, la Determinazione di istituzione D.G. n. 568 del 6.5.2025, del Disciplinare di gara e del Capitolato Normativo e Prestazionale del “sistema dinamico di acquisizione ai sensi dell’art. 32 del codice dei contratti pubblici per la fornitura di specialità medicinali per il fabbisogno 2025-2029 delle Aziende Sanitarie della Regione Toscana - ESTARSDAFA03”;

- ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposti, conseguenti o connessi, anche non cogniti, ivi espressamente ricompresi tutti i verbali delle operazioni concorsuali.

e condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento del danno patito dalla società ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ST - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. GU GA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con D.D. del 6 maggio 2025, n. 568, ST istituiva un sistema dinamico di acquisizione, ai sensi dell’art. 32 del d. lgs. n. 36/2023, finalizzato alla fornitura di specialità medicinali occorrenti alle Aziende Sanitarie della Regione Toscana, per il quale la ricorrente presentava domanda di partecipazione.

Con D.D. del 30 giugno 2025, n. 841, ST indiceva le sotto-procedure D-D1, suddivise, rispettivamente, in n. 120 lotti e in n. 36 lotti.

Nell’ambito delle predette sotto-procedure, la ricorrente riceveva la lettera di invito per il lotto n. 2595, denominato da ST “ Lotto variazioni ”, destinato alla gestione delle vicende non predeterminabili, che dovessero verificarsi nel corso dell’esecuzione delle forniture oggetto di separata aggiudicazione.

Ad avviso della ricorrente, emergerebbe dal paragrafo 6.7 della lettera di invito l’indeterminabilità dell’oggetto del predetto lotto, previsto al fine “ di gestire con la massima tempestività vicende non predeterminabili ma rientranti nella casistica citata [i.e. le “variazioni contrattuali”] e che diversamente richiederebbero il ricorso ad affidamenti diretti o a nuove procedure con tempi di approvvigionamento spesso non compatibili con la tipologia del prodotto e dell’utenza cui è destinato, al tempo stesso garantendo condizioni di parità di trattamento e trasparenza dal momento che essendo previsto nella procedura di gara, tutti i fornitori possono parteciparvi ”.

In particolare, la predetta previsione disponeva il ricorso al lotto variazioni nei seguenti casi:

“ A. Acquisto da fornitore successivo in graduatoria per esigenze di continuità terapeutica, di ordine clinico, tecnico, scientifico;

B. Acquisto da fornitore successivo in graduatoria per carenza della specialità da parte del fornitore aggiudicatario;

C. Acquisto specialità medicinali ulteriori rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello;

D. Acquisto diverso dosaggio specialità medicinali rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello;

E. Acquisto farmaco per il trattamento di malattie rare per indicazioni diverse da quelle per le quali il medicinale è stato autorizzato in Italia (uso off-label);

F. Farmaci innovativi e/o ad alto costo considerato che per questa tipologia di farmaci l’importo dell’affidamento è di norma superiore a quello massimo previsto per gli affidamenti diretti e che il reale fabbisogno, proprio per la natura innovativa dei farmaci, non è facilmente stimabile ”;

A seguito di richiesta di chiarimenti sul lotto in esame, ST emetteva una nota esplicativa, con la quale l’ente chiariva che il “ Lotto variazioni ” sarebbe stato “ … costruito come accordo quadro multifornitore a oggetto determinato sulla base del lotto che è oggetto della integrazione/variazione” e rappresenterebbe “uno strumento operativo per attuare in maniera tempestiva tali variazioni. Pertanto con gli operatori presenti e ammessi al lotto 2595 ST per tutta la durata prevista ovvero 48 mesi e per tutti i lotti aggiudicati nelle presenti procedure di appalto specifico così come per i lotti aggiudicati nei prossimi appalti specifici fino a concorrenza dell’importo massimo del quadro economico di 19.999.999 milioni utilizzerà preferibilmente tale lotto ”.

Nella ricostruzione attorea, in realtà, il lotto in questione non potrebbe operare come accordo quadro, costituendo esso, per stessa ammissione della C.U.C., una “ appendice contrattuale ”, che non andrebbe a valere neanche sul lotto da integrare, perché avente ad oggetto anche “ specialità medicinali ulteriori rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione ”, così come dichiarato da ST nella lettera d’invito.

A seguito di ulteriori richieste di chiarimenti, ST ribadiva che la partecipazione al Lotto in esame non sarebbe stata obbligatoria e che tuttavia la mancata partecipazione ad esso avrebbe comportato che i fornitori non presenti non sarebbero stati destinatari di alcuna richiesta di forniture.

2. Su tali premesse fattuali, la ricorrente ha prospettato i seguenti motivi:

“ I. Violazione di legge per violazione dell’art. 7.4 del Disciplinare di gara dello SDA “ESTARSDAFA03”. Violazione di legge per violazione dell’art. 5 del Capitolato normativo e prestazionale dello SDA “ESTARSDAFA03”. Violazione di legge per violazione dell’art. 59, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità, trasparenza e concorrenza), della fiducia (azione legittima, trasparente e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Difetto di motivazione. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Sviamento di potere. ”.

Secondo la ricorrente, con la previsione del lotto variazioni si determinerebbe la surrettizia trasformazione dei lotti aggiudicati ad un singolo fornitore in accordi quadro multifornitore.

Detta situazione è tanto più grave ove si ponga mente al fatto che ST non ha predeterminato i fabbisogni o, meglio, non ha determinato i consumi di una determinata specialità medicinale attraverso le necessarie differenziazioni terapeutiche.

In sostanza, la mancata determinazione dei quantitativi di forniture attese per i lotti monofornitore determinerebbe l’arbitrarietà del lotto variazioni.

- “ II. Violazione di legge per violazione dell’art. 15, comma 11 ter, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in l. 7 agosto 2012, n. 135. Violazione di legge per violazione della Determinazione AIFA n. 818 del 23.5.2018. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Travisamento dei fatti. Difetto di motivazione. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Sviamento di potere. ”.

Con il secondo mezzo, parte ricorrente censura la previsione del lotto variazioni, perché, a suo dire, esso determinerebbe l’incongruenza di mettere “ in competizione ” farmaci con principi attivi diversi.

- “ III. Violazione di legge per violazione dell’art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità, trasparenza e concorrenza), della fiducia (azione legittima, trasparente e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Difetto di motivazione. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Sviamento di potere. ”.

Con il terzo mezzo, parte ricorrente censura il lotto variazioni per violazione del principio della gara.

2.1 La ricorrente ha poi proposto motivi aggiunti avverso gli atti di aggiudicazione di lotti specifici che prevedono il ricorso al lotto variazioni, sulla base della estensione degli originari motivi di ricorso agli atti conseguenti, in virtù del principio dell’invalidità derivata.

3. Si è costituito in giudizio ST.

Premette ST che la predisposizione di un Lotto cd. variazioni costituisce un precipitato dello stesso principio del risultato, perché esso consentirebbe di perseguire la tempestiva definizione delle procedure di gara e della esecuzione dei relativi contratti secondo il miglior rapporto qualità/prezzo.

Assume in particolare ST che il Lotto in questione è stato previsto per la gestione di situazioni tipizzate e, segnatamente, per:

“ 1. Scorrimento graduatoria per continuità terapeutica o carenza di prodotto;

2. Acquisto di specialità ulteriori nello stesso ATC terzo livello;

3. Uso off – label per malattie rare;

4. Farmaci innovativi e/o ad alto costo con fabbisogni non ancora stimabili. ”.

Dette situazioni erano già previste nel capitolato normativo dello SDA 2020 e qualificate come varianti contrattuali e il Lotto 2595 nasce pertanto per la gestione di queste determinate evenienze.

Nel caso di scorrimento della graduatoria, con il lotto variazioni si consente di “ reagire ” con la massima celerità possibile a situazioni in cui l’aggiudicatario non sia in grado di procedere alle forniture richieste, senza alterazione delle condizioni di gara.

In sostanza il lotto variazioni non sarebbe indeterminato nell’oggetto, essendo attivabile esclusivamente nelle fattispecie tipizzate nella lettera di invito.

In definitiva, il lotto in esame, per come congegnato, consentirebbe di assicurare la continuità assistenziale, in maniera tempestiva, senza dover ricorrere ad inutili e dispendiose procedure di affidamento, che, peraltro, sarebbero, quasi sempre, di affidamento diretto senza bando.

Pertanto, ST ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. Pur ritualmente evocate in giudizio, le controinteressate non si sono costituite.

5. All’udienza del 3 dicembre 2025 la causa è stata posta in decisione.

6. Il ricorso è fondato sulla base delle seguenti considerazioni.

7. Premette il Collegio che dagli atti impugnati emerge che il cd. lotto variazioni consiste in un accordo quadro multifornitore a cui gli operatori accedono tramite mera adesione, attraverso un’offerta nummo uno ; esso costituirà appendice degli appalti specifici aggiudicati ai singoli operatori economici, per far fronte a carenze di forniture, tramite scorrimento di graduatoria, ovvero per l’approvvigionamento di altre specialità medicinali senza l’espletamento di ulteriori procedure di gara, neanche nella forma semplificata degli affidamenti diretti.

Tra l’altro, si tratta di un accordo quadro senza predeterminazione del fabbisogno, anzi, proprio l’indeterminabilità del fabbisogno costituisce la ragione giustificativa del ricorso a detta modalità peculiare di fornitura di medicinali, giustificata esclusivamente dal principio del risultato, cioè dalla necessità di acquisire le predette forniture con la massima tempestività e assicurando il miglior rapporto qualità/prezzo.

7.1 Nel predetto contesto fattuale, il Collegio osserva che l’accordo quadro è definito dall’art. 2, comma 1, lett. n), dell’Allegato I.1 del codice dei contratti pubblici come “ l'accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste; ”.

La disposizione richiamata recepisce l’art. 33, par. 1, della Dir. 2014/24/UE, che, letteralmente, non prevede l’obbligo tassativo di indicare il valore stimato dell’operazione, disponendo che ciò può solo avvenire “ se del caso ”.

Tuttavia, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza 17 giugno 2021, C-23/20, in particolare punti 53, 54, 61, 62, 63 e 64), ha statuito che la sola interpretazione letterale “ non è concludente al fine di determinare se un bando di gara debba indicare la quantità e/o il valore stimato nonché una quantità e/o un valore massimo dei prodotti da fornire in forza di un accordo quadro. Tuttavia, alla luce dei principi di parità di trattamento e di trasparenza sanciti dall’art. 18, par. 1, Dir. 2014/24 nonché dell’economia generale di tale direttiva, non si può ammettere che l’amministrazione aggiudicatrice si astenga dall’indicare, nel bando di gara, un valore massimo dei prodotti da fornire in forza di un accordo quadro ”.

Sottolinea, inoltre, la Corte “ che i principi fondamentali del diritto dell’Unione, quali la parità di trattamento e la trasparenza, sono applicabili alla conclusione di un accordo quadro ” dal che deriva che obbligatoriamente “ tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, così da permettere, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e d’interpretarle allo stesso modo e, dall’altro, all’autorità aggiudicatrice di essere in grado di verificare effettivamente se le offerte dei partecipanti rispondano ai criteri che disciplinano l’appalto in questione; Infatti, i principi di trasparenza e di parità di trattamento degli operatori economici interessati alla conclusione dell’accordo quadro, sanciti, in particolare, dall’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24, sarebbero compromessi se l’amministrazione aggiudicatrice inizialmente parte dell’accordo quadro non specificasse il valore o la quantità massima oggetto di un tale accordo ”, ritendo che detta indicazione “riveste un’importanza considerevole per un offerente, poiché è sulla base di tale stima che questi sarà in grado di valutare la propria capacità di adempiere agli obblighi derivanti da tale accordo quadro ”.

Opinando diversamente, cioè ammettendo la possibilità di non indicare una quantità massima ovvero di permettere all’amministrazione di discostarsene “si potrebbe invocare la responsabilità contrattuale dell’aggiudicatario per inadempimento dell’accordo quadro se egli non riuscisse a fornire le quantità richieste dall’amministrazione aggiudicatrice, anche qualora queste ultime eccedessero la quantità massima riportata nel bando di gara. Orbene, una situazione del genere sarebbe contraria al principio di trasparenza sancito dall’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 ”.

7.2 Ciò premesso sotto il profilo definitorio dell’istituto, si rileva che l’art. 59 del d. lgs. n. 36/2023 prevede, al comma 1, la possibilità di concludere accordi quadro previa “ … ricognizione dei fabbisogni di ricorso al mercato per l'affidamento di lavori, servizi e forniture ” e la medesima disposizione, sempre al comma 1, precisa che: “ L'accordo quadro indica il valore stimato dell'intera operazione contrattuale. In ogni caso la stazione appaltante non può ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l'applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. ”.

7.3 Nel caso di specie, si è detto che ST ha previsto un accordo quadro multifornitore senza alcuna previsione di stima, ad oggetto del tutto indeterminato, e senza riapertura del confronto competitivo, in tal modo determinandosi quell’effetto distorsivo della concorrenza che lo stesso art. 59 ha inteso espressamente vietare.

Nel delineato contesto normativo, il richiamo al principio del risultato è del tutto inidoneo a giustificare la previsione di un modello di lotto come quello oggetto dell’impugnazione in scrutinio.

Infatti, il principio del risultato è criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa, in un contesto di esercizio del potere conforme al principio di legalità e al principio di concorrenza.

Nel caso di specie, invece, si fa riferimento al principio del risultato per supportare la “ creazione ” di un modello di accordo quadro atipico e del tutto eccentrico rispetto a quello disegnato dal legislatore e che rischia di produrre quegli effetti distorsivi della concorrenza che lo stesso legislatore ha inteso expressis verbis vietare nella regolamentazione dell’istituto.

7.4 In detta prospettiva, deve infatti osservarsi che, con il lotto variazioni, ST si riserva di richiedere intuitu personae la fornitura di farmaci, non solo a soggetti comunque graduati all’esito di procedure selettive, ma anche per “ … acquisto di specialità medicinali ulteriori rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello; … " ovvero per “ Acquisto diverso dosaggio specialità medicinali rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello; … ”.

Tuttavia, detta possibilità è esclusa ab imis dalla necessità di operare una “ ricognizione dei fabbisogni ” per il legittimo ricorso al modulo dell’accordo quadro, come previsto dall’art. 59, comma 1, d. lgs. n. 36/2023, come modificato dal cd. correttivo appalti recato dal d. lgs. n. 209/2024.

In sostanza, l’individuazione del fabbisogno rientra nella necessaria e prodromica fase di programmazione della domanda pubblica, che dispiega una portata lato sensu autorizzatoria sugli acquisiti operati a valle, come visto, in conformità (anche) ai principi di parità di trattamento e trasparenza di cui all’art. 18, par. 1, della Dir. 2014/24

7.5 In conclusione, ritiene il Collegio che ST abbia utilizzato il modulo di semplificazione dell’accordo quadro per il perseguimento della finalità ulteriore (e vietata) di creare un elenco di fornitori a cui destinare un budget di venti milioni di euro da assegnare arbitrariamente ai medesimi, per l’individuazione dei quali si è riservata una inammissibile libertà di scelta, in quanto sganciata dallo svolgimento di qualsivoglia procedura selettiva, determinando, per ciò solo, quell’effetto distorsivo della concorrenza espressamente vietato dall’art. 59, comma 1, del d. lgs. n. 36/2023.

8. In definitiva, il ricorso è complessivamente fondato e da accogliere, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, nei limiti in cui essi si riferiscono al lotto cd. variazioni n. 2595.

9. La peculiarità della vicenda contenziosa costituisce giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti in cui essi si riferiscono al lotto cd. variazioni n. 2595.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB MA CH, Presidente

Stefania Caporali, Referendario

GU GA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU GA	OB MA CH

IL SEGRETARIO