Pubblicato il 08/05/2026

N. 01376/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00412/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 412 del 2026, proposto da
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentate e difese dagli avvocati Andrea Scuderi e Valentina Magnano San Lio, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Scuderi in Catania, via Giuffrida 37;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

- della nota prot. n. -OMISSIS- del 09.12.2025 - comunicata in pari data - con cui la Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Siracusa ha denegato l’autorizzazione paesaggistica richiesta in via preventiva, sulla variante in corso d’opera relativa al “ Progetto per la costruzione di un fabbricato bifamiliare ad uso residenziale in Siracusa -OMISSIS- - Zona CR1a di P.R.G. (N.C.T. Siracusa F°26 P.LLE -OMISSIS-) ”, già assentito dal Comune di Siracusa col permesso di costruire n. 75/2022 ed autorizzato dalla Soprintendenza medesima col parere paesaggistico n. 7865 del 07.10.2021;

- ogni ulteriore atto o provvedimento, anche endoprocedimentale o istruttorio, comunque presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché allo stato sconosciuto, comprese – ove mai occorra – la nota di preavviso di rigetto ( recte : di parere contrario) prot. n. -OMISSIS- del 22.09.2025, ed i presupposti pareri endoprocedimentali resi dalla S18.3 - Sezione per i Beni Archeologici, Bibliografici e Archivistici in data 02.09.2025 e 13.11.2025 (non altrimenti conosciuti dalle ricorrenti, ma trascritti nei provvedimenti impugnati).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 la dott.ssa OL NN ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. Le ricorrenti hanno rappresentato di essere proprietarie di un lotto di terreno sito in Siracusa, -OMISSIS- – -OMISSIS-, di mq 1611, ricadente, quasi integralmente, in Zona Omogenea CR1a del P.R.G. del Comune di Siracusa, sottoposta alla disciplina di cui all’art. 40 delle N.T.A., e, per una piccola parte, in viabilità di P.R.G., già realizzata e aperta al traffico.

Dal punto di vista paesaggistico, il terreno ricade in area a Livello di tutela 1 del P.P. e all’interno della Zona Omogena B del Parco Archeologico di Siracusa, Eloro e Villa del Tellaro, istituito con D.A. n.18/GAB dell’11.04.2019, e dotato di un proprio Regolamento per effetto del successivo D.A. n.54 del 3.8.2021.

In particolare, la “Zona Omogenea B” costituisce la cd. fascia di rispetto ex art. 15, lett. e) L.R. n.78/1976, di 200 dal confine della Zona A (archeologica) e in essa, ai sensi dell’art. 13 del Regolamento del Parco, è vietata l’edificazione di “nuove costruzioni” e di “opere di qualsiasi specie, comportanti trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio”, salve eccezioni.

Tra queste ultime, le ricorrenti hanno richiamato quella di cui all’art. 19, comma secondo, del Regolamento, che consente all’Autorità paesaggistica, in deroga ai divieti previsti per la “Zona B” dal precedente art. 13, di autorizzare, laddove non in contrasto con i vincoli vigenti, il completamento dell’edificazione limitatamente a lotti interclusi per i quali siano già realizzate o autorizzate le opere di urbanizzazione.

2. Nel giugno del 2021, le ricorrenti hanno chiesto al Comune di Siracusa il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione, nel terreno sopra individuato, di una villetta bifamiliare, premurandosi di chiedere la preventiva autorizzazione paesaggistica alla Soprintendenza di Siracusa.

Quest’ultima, in data 7.10.2021, ha rilasciato il proprio nulla osta (n. 7865), ritenendo sussistenti, nel caso di specie, i presupposti per l’applicazione della citata deroga di cui all’art. 19, comma secondo, del Regolamento del Parco.

A seguito di ciò, il Comune di Siracusa ha rilasciato alle ricorrenti il Permesso di Costruire n. 75/2022.

3. Dopo l’avvio dei lavori, le ricorrenti hanno maturato l’intenzione di apportare alcune migliorie al progetto, consistenti nella realizzazione, oltre che di alcune modifiche interne e ai prospetti, di 2 piscine e dei relativi vani tecnici.

Pertanto, in data 20.3.2025, hanno presentato alla Soprintendenza istanza volta ad ottenere l’autorizzazione preventiva della variante di progetto.

4. Con nota prot. n. -OMISSIS- del 22.09.2025, l’Autorità ha comunicato alle ricorrenti il preavviso di parere contrario, ritenendo tali opere un “ulteriore aumento di volume rispetto a quanto già autorizzato”, non consentito dagli artt. 12 e 13 del vigente Regolamento; pertanto, hanno assegnato alle ricorrenti il termine di dieci giorni per la presentazione di eventuali osservazioni, poi puntualmente trasmesse.

Con l’atto prot. n. -OMISSIS- del 09/12/2025, oggetto della presente impugnazione, la Soprintendenza ha concluso il procedimento, confermando il proprio parere negativo.

5. Secondo la difesa delle ricorrenti, tale atto sarebbe illegittimo per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 della legge regionale 3 novembre 2000 n. 20 e ss.mm.ii., dell’art. 15, lettera e) della L.R. 78/1976 e dell’art. 146 del Decreto Legislativo n.42/2006 e ss.mm.ii., del D.A. n. 18/Gab del 11/04/2019 di istituzione del “Parco Archeologico di Siracusa” e degli artt. 12, 13 e 19 del Regolamento del “Parco Archeologico di Siracusa” (approvato con D.A. n. 54 del 03/08/2021) - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà e manifesta illogicità.

- Il provvedimento avrebbe applicato esclusivamente gli artt. 12 e 13 del Regolamento del Parco, senza tener conto della norma derogatoria speciale (e quindi prevalente) di cui all’art. 19, secondo comma, peraltro già applicata favorevolmente alle ricorrenti in occasione del rilascio del primo parere del 2021, avente ad oggetto l’edificazione del fabbricato principale.

- Non vi sarebbe traccia alcuna di una nuova istruttoria, né di una autonoma motivazione nell’atto impugnato, volta ad esplicitare le ragioni di tale differente decisione e, in particolare, degli elementi che avrebbero impedito, questa volta, l’applicazione della norma speciale.

- Negandone l’applicazione, la Soprintendenza avrebbe frustrato la ratio di compromesso della norma derogatoria, consistente nel non infliggere alla proprietà limiti ultronei e non necessari.

- L’atto impugnato sarebbe, inoltre, viziato da eccesso di potere, ponendosi in contrasto con l’auto-vincolo che l’Amministrazione si è imposta, applicando l’art. 19 in occasione dell’approvazione del progetto originario, per ritenuta presenza dei relativi presupposti. Qualora, dunque, le ulteriori opere di cui alla variante fossero state ab initio ricomprese nel progetto originario, deve ritenersi che le stesse sarebbero state ritenute assentibili ai sensi della predetta norma; ciò determinerebbe l’irragionevolezza del diniego da ultimo opposto dall’Amministrazione, posto che la norma non prevede limiti temporali per il completamento dell’edificazione ovvero un numero massimo di autorizzazioni rilasciabili.

- Peraltro, le piscine progettate sarebbero da qualificarsi, per dimensioni e caratteristiche strutturali, quali costruzioni pertinenziali, escluse dal computo del volume, non incorrendo nel divieto di “nuove costruzioni” di cui all’art. 13 del Regolamento del Parco.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 10-bis della L. 241/1990 e ss.mm.ii. e 13 della L.R. 7/2019 e ss.mm.ii., nonché degli artt. 97 della Costituzione e 1 e 3 della L. 241/1990 - Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, di istruttoria e di presupposti – contraddittorietà, travisamento e sviamento.

- La Soprintendenza avrebbe, inoltre, sostanzialmente violato l’art. 10-bis, posto che, pur formalmente rispettando quanto in esso previsto, in punto di invio del preavviso di parere contrario, si sarebbe, poi, in sede di adozione dell’atto conclusivo, limitata a dare conto della presentazione delle osservazioni, senza tuttavia esplicitare le argomentazioni a confutazione di quanto ivi rilevato dalle ricorrenti.

Per le superiori ragioni, le ricorrenti hanno chiesto l’annullamento dell’atto, con ogni conseguente statuizione.

6. Si è costituita in giudizio la Soprintendenza, la quale ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

- Ha, in particolare, rilevato l’Amministrazione che le piscine, pur se qualificabili quali pertinenze civilistiche, richiedono in ogni caso l’autorizzazione paesaggistica in presenza di vincoli sull’area, in quanto trattasi pur sempre di nuove costruzioni che apportano modifiche irreversibili al territorio e generano nuovo volume.

- Ciò premesso, l’Amministrazione ha eccepito che l’invocato art. 19 del Regolamento del Parco sarebbe inapplicabile al caso di specie, in quanto a norma dello stesso sarebbe consentito il solo completamento dell’edificazione residua, e non la realizzazione di ulteriori volumi. Ne deriverebbe che, il rilascio del precedente nulla osta non comporterebbe il diritto delle ricorrenti di apportare ulteriori ampliamenti.

- Peraltro, l’Amministrazione, applicando l’art. 13 del Regolamento del Parco, si sarebbe ispirata ad una logica di precauzione e tutela del patrimonio archeologico e paesaggistico, bilanciando, secondo la propria discrezionale valutazione, l’esigenza di completamento con l’esigenza di salvaguardia dei caratteri storici e paesaggistici della zona.

- Quanto ai rilievi mossi in tema di contraddittorio procedimentale, ha rappresentato che l’art. 10-bis sarebbe stato pienamente rispettato, posto che non era richiesta alcuna integrazione della motivazione in relazione alle osservazioni presentate dalle ricorrenti, le quali non avrebbero aggiunto ulteriori elementi rispetto a quelli già esaminati e valutati dall’Amministrazione.

7. Le ricorrenti hanno replicato ai superiori assunti con memoria depositata il 14 aprile 2026, lamentando, in particolare, l’integrazione postuma della motivazione dell’atto da parte dell’Amministrazione ed insistendo in ricorso.

8. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2026, dopo la discussione, ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Il ricorso è fondato, nei termini che seguono.

9.1. Il Collegio ritiene assorbenti, in quanto meritevoli di accoglimento, le censure formulate dalle ricorrenti in tema di difetto di motivazione e sostanziale violazione del contraddittorio procedimentale.

9.1.1. Sotto il primo profilo, va evidenziato come la motivazione dell’atto impugnato appaia prima facie contraddittoria rispetto al precedente atto autorizzatorio rilasciato in favore delle ricorrenti nel 2021, con cui è stata assentita, addirittura, la realizzazione ex novo di un fabbricato bifamiliare a due elevazioni. In ogni caso, la predetta motivazione non si sofferma sulla possibilità di applicare, anche alla variante, la deroga di cui all’art. 19, secondo comma del Regolamento del Parco, e pertanto è inidonea a rendere percepibili le ragioni per le quali, in tale seconda circostanza, l’applicazione del predetto articolo non sia stata ritenuta possibile.

Ciò assume particolare pregnanza alla luce delle osservazioni procedimentali presentate dalle ricorrenti, le quali hanno puntualmente evidenziato la distonia di tale secondo parere rispetto a quello del 2021, chiedendo espressamente l’applicazione, anche in relazione alla variante, della regola di cui all’art. 19, secondo comma.

Ciononostante, l’Amministrazione, pur avendo dato atto di aver esaminato le predette osservazioni, ha sostanzialmente riportato nell’atto conclusivo quanto già contenuto nel preavviso, in violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990.

9.1.2. La norma appena citata - che, nel testo novellato dal d.l. n. 76 del 2020, prevede che “qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni” - ha lo scopo di promuovere un’effettiva partecipazione dell’istante all’esercizio del potere amministrativo, sollecitando un contraddittorio procedimentale in funzione collaborativa e difensiva, le cui positive ricadute si apprezzano - oltre che per l’anticipata acquisizione in sede procedimentale di contestazioni (di natura difensiva) suscettibili di evidenziare eventuali profili di illegittimità delle ragioni ostative preannunciate dall’Amministrazione - anche sul piano della tendenziale completezza dell’istruttoria che, in tal modo, viene ad offrire all’autorità decidente l’intero spettro degli interessi coinvolti dall’azione amministrativa.

L’art. 10- bis rileva principalmente sul piano della motivazione del provvedimento amministrativo, strumento volto a consentire al cittadino la ricostruzione del percorso logico e giuridico mediante il quale l’Amministrazione si è determinata ad adottare un dato provvedimento, in funzione di controllo del corretto esercizio del potere conferitole dalla legge. Ne consegue l’illegittimità del provvedimento amministrativo che non dia conto delle motivazioni in risposta alle argomentate osservazioni proposte dal privato a seguito del preavviso di rigetto (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 24 febbraio 2026, n. 1481).

È stato condivisibilmente evidenziato, in relazione alla vigente formulazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, che le modifiche intervenute con il D.L. n. 76/2020 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 120/2020) hanno ampliato la portata della motivazione del provvedimento finale rispetto alle osservazioni presentate dal privato. Difatti, il testo della norma novellata stabilisce che in presenza di osservazioni presentate dal privato ex art. 10-bis, “il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego", “statuizione che ribadisce e rafforza la doverosità della valutazione da parte dell'amministrazione dell'apporto partecipativo dei privati e del necessario riscontro che deve esserne dato nella motivazione del provvedimento” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 21 luglio 2023, n. 7158 e, più di recente, T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 5 febbraio 2026, n. 218).

9.1.3. Nella vicenda in esame, l’Amministrazione resistente si è, come detto, limitata ad eseguire una operazione di sostanziale “copia-incolla” dei motivi ostativi di cui al preavviso, trasfondendoli nella determinazione finale, senza che dagli stessi sia in alcun modo percepibile alcun argomento volto a dare risposta a quanto rilevato dalle ricorrenti.

9.1.4. Secondo l’Amministrazione, ciò non si sarebbe reso necessario, posto che le osservazioni dalle medesime presentate non avrebbero evidenziato elementi nuovi, rispetto a quelli già valutati prima della comunicazione del preavviso di parere negativo.

La difesa non convince, posto che, come anticipato, le ricorrenti hanno, in sede di partecipazione procedimentale, puntualmente argomentato le ragioni per le quali, a loro parere, l’ulteriore aumento di volume non costituisse circostanza sufficiente a negare l’autorizzazione, per effetto della possibilità di applicare la regola di cui all’art. 19, comma secondo, i cui presupposti erano già stati ritenuti sussistenti dall’Autorità regionale.

Era preciso onere dell’Amministrazione, pertanto, confutare tali argomentazioni, motivando le ragioni ostative all’ulteriore aumento di volume.

9.1.5. In definitiva, nel caso in esame, il contraddittorio procedimentale, seppur formalmente attivato, è stato sostanzialmente eluso poiché alcuna motivata valutazione delle osservazioni si rinviene nella decisione finale.

Orbene, se è vero che la P.A. non ha l'obbligo di controdedurre specificamente ai rilievi del controinteressato, l'obbligo di valutazione imposto dalla legge neppure può risolversi, come avvenuto nella specie, in una mera formula di stile; ed infatti, l'Amministrazione non solo deve enunciare compiutamente nel preavviso di provvedimento negativo le ragioni che intende assumere a fondamento del diniego, ma deve anche provvedere ad integrare le stesse nella determinazione conclusiva, se ancora negativa, con le argomentazioni finalizzate a confutare la fondatezza delle osservazioni formulate (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 19 febbraio 2026, n. 1213).

9.1.6. In mancanza di questi elementi nemmeno può trovare applicazione la sanatoria di cui all'art. 21- octies della stessa Legge n. 241/90, atteso che “detta norma (id est la seconda parte del comma 2 dell'articolo) non può, per condivisa giurisprudenza, essere estesa alla violazione delle garanzie di cui all'art. 10-bis legge 241/90, in ragione della diversità ontologica tra la garanzia preliminare di cui all'art. 7 legge 241/90 e quella sostanziale ex art. 1-bis: in tale ultima evenienza le osservazioni del privato introdotte nella sede procedimentale esigono una specifica controdeduzione, proprio nella appropriata sede amministrativa ( che potrebbe essere anche l'unica, senz'altro per i motivi di merito)” (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. III, 7.01.2021, n. 130).

9.2. A fronte della scarna e insufficiente motivazione dell’atto impugnato, vanno ritenute inammissibili le più approfondite argomentazioni svolte dalla difesa dell’Amministrazione, posto che le stesse incorrono nel divieto di motivazione postuma, soprattutto in quanto concernenti valutazioni di precipua competenza dell’Autorità che avrebbero dovuto confluire nel provvedimento finale.

10. In conclusione, il ricorso è fondato in relazione ai profili di difetto di motivazione e violazione del contraddittorio denunciati dalle ricorrenti e, pertanto, l’atto impugnato va annullato, con onere dell’Amministrazione di rideterminarsi motivatamente sull’istanza da ultimo presentata, prendendo specifica posizione sull’applicabilità alla stessa della disposizione di cui all’art. 19, comma secondo, del Regolamento del Parco, invocata dalle ricorrenti.

11. Le spese possono essere, tuttavia, compensate, in considerazione della particolarità della fattispecie e dei profili dedotti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati, onerando l’amministrazione a rideterminarsi nei sensi precisati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle ricorrenti.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GN NN Barone, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Consigliere

OL NN ZO, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
OL NN ZO	GN NN Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.