Pubblicato il 22/04/2026

N. 07232/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00279/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 279 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- s.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempor e, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Volpe e Paolo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonello Madeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

dell’ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022, con cui il Comune di Fiano Romano ha intimato alla ricorrente “ il ripristino dello stato dei luoghi ”, entro 30 giorni ai sensi dell’art. 14 l.r. n. 15/2018, sui terreni distinti in catasto al fg. 32, part. 163, in relazione alle seguenti opere: 1. “ demolizione già effettuata di ‘muro a secco macera’ per una lunghezza totale di 60 metri, realizzazione della fondazione in C.A. con ferri di attesa per successiva realizzazione di muro di recinzione a sostituzione del suddetto ‘muro a secco macera ”; 2. “ livellamento e imbrecciamento di terreno agricolo per la creazione di un piazzale pari a circa 10,500 metri quadrati ”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 15 maggio 2023 :

- dell’avviso di immissione nel possesso conseguente la notifica dell’atto di accertamento della inottemperanza all’ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022 emesso dal Comune di Fiano Romano a firma del Dirigente del Settore II Tecnico, Ing. -OMISSIS-, notificato in data 13 aprile 2023 a mezzo PEC, nonché di qualsiasi altro atto che sia o possa considerarsi presupposto, connesso o consequenziale, ivi espressamente compresi l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza n. 95 – prot. 38592 del 7 dicembre 2022 e la medesima ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 28 settembre 2023 :

- dell’avviso di immissione nel possesso conseguente la notifica dell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022 a firma del Dirigente del Settore II Tecnico, Ing. -OMISSIS-, notificato in data 13 settembre 2023 a mezzo PEC, con il quale quest’ultimo comunicava: (i) che in data 4 ottobre 2023 procederà “ alle operazioni di redazione dello stato di consistenza e di immissione in possesso dell’immobile oggetto dell’Ordinanza 95/2022, sito in via San Sebastiano incrocio con via Milano e distinto in catasto alla particella n° 163 del foglio 32, della superficie di 10.764 Mq, come individuato dalla planimetria catastale allegata al presente atto”, nonché “alla conseguente trascrizione nei registri immobiliari dell’avvenuta acquisizione al patrimonio del Comune di Fiano Romano ”; (ii) che “ sugli immobili acquisiti, secondo quanto disposto dall’art. 15 comma 4 della L.R. 15/2008, verrà ripristinato lo stato dei luoghi con ordinanza del dirigente o del responsabile della struttura comunale competente a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che, con deliberazione consiliare, non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici, e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o paesaggistici ”;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, anche non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di riduzione dell'arretrato del giorno 23 gennaio 2026 il dott. AT Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Con nota del 24 settembre 2022 -OMISSIS- società agricola a responsabilità limitata (d’ora in poi anche solo -OMISSIS- s.a.r.l.) ha presentato una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) relativa a un intervento edilizio su un terreno di sua proprietà sito in Via Sebastiano nel Comune di Fiano Romano distinto al Catasto Terreni al foglio 32, particella 163, consistente nella realizzazione di lavori di « rifacimento parziale della recinzione del terreno da eseguirsi in corrispondenza del fronte stradale con muro in cemento di altezza cm. 50 e con sovrastruttura costituita da paletti in ferro e rete metallica di altezza pari a cm. 150 », dichiarando che quanto avrebbe realizzato rientrava tra gli « interventi di manutenzione straordinaria (pesante) di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b) del d.P.R. n. 38012001, che riguardano le parti strutturali dell'edificio » e che pur ricadendo l’area di zona tutelata « le opere non comporta [va] no alterazione dei luoghi o dell'aspetto esteriore degli edifici ovvero non [erano] soggette ad autorizzazione ai sensi dell'art. 149, d.lgs. n. 42/2004 e del d.p.r. n. 31/2017, Allegato A e art. 4 ».

2. Con nota del 6 ottobre 2022 il Comune di Fiano Romano ha chiesto chiarimenti alla predetta società, invitandola a trasmettere « nuovi tipi progettuali e relazione tecnica » per assicurare che il muretto sarebbe stato realizzato « con le stesse caratteristiche morfo-tipologiche, materiali e finiture preesistenti ai fini dell’esclusione dell’acquisizione di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146, d.lgs. n. 42/2004 ».

3. In assenza di un immediato riscontro da parte della società, il 12 ottobre 2022, alcuni agenti della Polizia Locale del Comune di Fiano Romano si sono recati presso il terreno di proprietà società -OMISSIS- s.a.r.l. e hanno constatato:

- che sul lato che confinava con la via Milano, era stato « demolito un muro a secco (macera) di circa 50/60 metri lineari » ed era stata realizzata « una fondazione di pari lunghezza [ove] erano presenti ferri di attesa per l'elevazione di un nuovo muro nonché elementi di carpenteria »;

- che su « circa la metà dell’area » vi era stato « spargimento di materiale consistente in calcinacci frantumati »;

- che « sul medesimo terreno vi erano altresì due depositi/cumuli di breccia su tre lati dell’area » e che « erano stati espiantati e nuovamente impiantati circa sedici alberi di ulivo ».

4. Con ordinanza 13 ottobre 2022, n. 90 il Comune di Fiano Romano – dopo aver evidenziato che dal verbale di sopralluogo era emerso che nel terreno di proprietà della -OMISSIS- s.a.r.l. si erano riscontrati una « demolizione già effettuata di “muro a secco” per una lunghezza totale di 60 metri, realizzazione della fondazione in C.A. con ferri di attesa per successiva realizzazione di muro di recinzione a sostituzione della suddetta “macera” » un « livellamento e imbrecciamento di terreno agricolo per la creazione di un piazzale pari a circa 10.500 metri quadrati » e « un espianto e reimpianto di n° 16 piante di ulivo » – ha evidenziato che le opere in corso di realizzazione (costituendo trasformazione urbanistica dei terreni) erano soggette a permesso di costruire e ha quindi ordinato alla società -OMISSIS- s.a.r.l. la sospensione delle opere edilizie in corso ai sensi dell’art. 14 l.r. Lazio n. 15/2008.

5. Con successiva ordinanza 3 novembre 2022, n. 95 lo stesso Comune, dopo aver ribadito che « le opere riscontrate costitui [vano] trasformazione urbanistica dei terreni, ed [erano] soggette a permesso a costruire » ha ordinato a -OMISSIS- s.a.r.l. « il ripristino dello stato dei luoghi per le opere di cui ai punti 1 [demolizione già effettuata di “muro a secco macera” … realizzazione della fondazione in cemento armato con ferri di attesa per successiva realizzazione di muro di recinzione a sostituzione del suddetto “muro a secco macera”] e 2 [livellamento e imbrecciamento di terreno agricolo per la creazione di un piazzale pari a circa 10,500 metri quadrati] , entro il termine di 30 giorni ai sensi dell'art. 14 l.r. Lazio n. 15/2008 », avvertendola che in caso di inottemperanza « l’opera e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, [sarebbero state] acquisite di diritto gratuitamente al patrimonio del comune ».

6. Con l’atto introduttivo del giudizio, notificato il 26 dicembre 2022, la -OMISSIS- s.a.r.l. ha impugnato tale ultima ordinanza e ne ha chiesto l’annullamento – previa sospensione cautelare – sulla base di quattro distinti motivi in diritto.

6.1. Con il primo motivo ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato per « violazione degli artt. 8 e 10 l. n. 241/1990 [e] mancata comunicazione della facoltà di presentare memorie e documenti », evidenziando che la p.a. non le aveva inviato una valida e completa comunicazione di avvio del procedimento che le consentisse una piena ed effettiva partecipazione allo stesso, non potendo considerarsi tale l’ordinanza n. 90/2022 che (pur recando la dicitura che la stessa costituiva comunicazione di « avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti sanzionatori ») non conteneva alcuna delle indicazioni specifiche previste dall’art. 8 l. n. 241/1990.

6.2. Con il secondo motivo ha contestato l’atto adottato dal Comune per « eccesso di potere per difetto di istruttoria [e] violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990 », notando che la p.a. aveva adottato l’ordinanza impugnata senza svolgere un’adeguata istruttoria (che le avrebbe consentito – secondo la prospettazione della ricorrente – di avvedersi del fatto che: i. il rifacimento del muro di cinta non era nuova opera e non comportava « alcuna violazione del vincolo paesaggistico “Valle del Tevere” »; ii. non vi era stato alcun livellamento del terreno né alcuna creazione di un piazzale, ma solo « movimenti di terra strettamente pertinenti al l'esercizio dell'attività agricola »).

6.3. Con il terzo motivo ha lamentato l’illegittimità dell’ordinanza gravata per « eccesso di potere [e] contraddittorietà estrinseca tra verbale di contestazione e ordinanza », notando la sussistenza di profili di contraddittorietà tra il verbale del 12 ottobre 2022 e le successive ordinanze nn. 90 e 95 del 2022, ed evidenziando in particolare che « le contraddizioni tra verbale e ordinanze nn. 90 e 95 sono palesi sol che si consideri che nell'ordinanza si parla di “imbrecciamento” di tutto il terreno mentre nel verbale si parla di “spargimento di calcinacci frantumati” su circa metà del terreno, con una differenza netta quindi di circa 5.000 metri quadri ».

6.4. Con il quarto motivo ha contestato l’atto dell’ente locale per « violazione degli artt. 10 e 6 d.p.r. n. 380/2001, 2, comma 1, d.p.r. n. 31/2017 [ed] eccesso di potere per travisamento dei fatti », sostenendo che:

- il Comune aveva errato a ritenere illegittima la ricostruzione del muretto in quanto « l'opera in questione rientra senza ombra di dubbio nell'attività di edilizia libera ovvero tuttalpiù essa è soggetta a semplice SCIA in quanto non determinante alcuna significativa trasformazione edilizia o urbanistica del territorio, limitandosi invece alla pedissequa ricostruzione di un muretto di recinzione »;

- che neppure potevano ritenersi illegittimi i movimenti di ghiaia riscontrati atteso che in ogni caso « l'art. 6, lettera d), TUE che ne sancisce la libera esecuzione allor quando – come nel caso di specie – è finalizzata all'esercizio del l'attività agricola che è l'unica attività esercitabile per atto costitutivo dalla -OMISSIS- Società Agricola a responsabilità limitata ».

7. Dopo la proposizione del ricorso, in data 25 gennaio 2023, il Comune di Fiano Romano ha notificato alla ricorrente il provvedimento del 7 dicembre 2022 con cui ha accertato « ai sensi dell’art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008 l’inottemperanza all’ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022 attraverso la quale [era stata] disposta la demolizione con ripristino dello stato dei loghi di opere effettuate sul terreno attualmente distinto in catasto al foglio 32 particella 163 con complessiva consistenza pari a circa mq 10.500 [individuando] la consistenza dell’area da acquisire gratuitamente al patrimonio del comune nella particella n. 163 del foglio 32, come individuati dall’estratto di mappa allegato al presente atto », e avvisando l’interessata che « il presente atto di accertamento … costituisce, ai sensi dell’art. 15, comma 3, l.r. Lazio, n. 15/2008, titolo per l’immissione nel possesso ai beni del Comune di Fiano Romano e per la trascrizione nei registri immobiliari »;

8. Con memoria del 27 gennaio 2023 il Comune di Fiano Romano ha spiegato le proprie difese e ha insistito per il rigetto del ricorso e della domanda cautelare ivi spiegata osservando:

- che dalla documentazione (anche fotografica) versata nel fascicolo appariva chiaro che nell’arco di due mesi la società ricorrente aveva « preso possesso di un terreno, [aveva] dichiarato di dover semplicemente manutenere un muretto e, invece, [aveva] completamente stravolto lo stato dei luoghi, adibendo quella che doveva essere una zona agricola a parcheggio per automezzi di grosso calibro » (circostanza documentata dal fatto che in data 24 dicembre 2022, all’esito di un nuovo sopralluogo, era stata riscontrata la presenza sul terreno « quasi completamente imbrecciato … di ben 8 rimorchi ») ;

- che tutti i motivi in diritto articolati dalla ricorrente erano privi di pregio e che in particolare non poteva sostenersi in alcun modo che alla società ricorrente non fosse stato consentito di partecipare al procedimento (in disparte la considerazione che in ogni caso le caratteristiche delle opere realizzate rendevano l’ordinanza di ripristino un atto vincolato).

9. Con memoria depositata il 9 febbraio 2023, la società ricorrente ha insistito per l’accoglimento della domanda cautelare, sostenendo:

- che l’ordinanza gravata era stata emessa dal Comune « non sulla base di una oggettiva e comprovata difformità delle opere ispezionate ma solo ed esclusivamente sulla presunzione che esse sarebbero state in futuro funzionali ad un uso difforme dell'area »;

- che la presenza dei rimorchi non poteva essere utilizzata a conferma dell’avvenuto mutamento della destinazione d’uso dell’area in quanto doveva considerarsi « naturale la presenza di mezzi pesanti che legittimamente accedono al lotto per una pluralità di attività ben compatibili con gli usi legittimi quali ad esempio le attività edili in corso, le attività logistiche collaterali a quella agricola … lo scarico ed il carico di merci e provviste anche estemporaneo, le attività agricole propriamente dette che si svolgono anch'esse con mezzi d'opera pesanti quali camion, rimorchi, ecc. ».

10. Con memoria depositata in data 10 febbraio 2023, il Comune di Fiano Romano ha ulteriormente argomentato sull’infondatezza delle doglianze di parte ricorrente, evidenziando:

- che dalla documentazione versata nel fascicolo del giudizio (e in particolar modo dal verbale di accertamento redatto in data 24 dicembre 2022 in occasione di un secondo sopralluogo sul fondo della ricorrente) appariva evidente che non era vero che il muro di cinta realizzato dalla ricorrente possedesse le medesime finiture e avesse le stesse dimensioni del precedente;

- che « l’effettuazione di uno sbancamento, livellamento e successivo imbrecciamento del terreno al fine adibire l’area a parcheggio è stata accertata con i sopralluoghi effettuati dalla Polizia municipale e dai tecnici del Comune » e che « le evidenze già emerse nel primo sopralluogo [erano] state confermate [anche da] due denunce pervenute dai cittadini [oltre che] dal secondo sopralluogo del 24 dicembre 2022 ».

11. Con ordinanza Tar Lazio, II- quater , 15 febbraio 2023, n. 930 questo Tribunale ha rigettato la domanda cautelare avanzata dalla ricorrente, notando che il ricorso non si presentava « assistito da apprezzabili profili di fumus boni iuris, avuto riguardo alle deduzioni dell’amministrazione sulla natura e sulla finalità delle opere realizzate dalla società istante » e sottolineando in particolare che « il mutamento di destinazione d’uso dell’area pare [va] confermato dalla circostanza (di cui la ricorrente ha dato conto con asserzioni generiche e prive di riferimenti alle attività agricole in concreto esercitate sul fondo) della presenza in loco degli 8 rimorchi, oltre che dalla complessiva condotta tenuta dalla parte privata nel corso dell’azione di vigilanza posta in essere dal Comune ».

12. Il 13 aprile 2023 l’ente locale ha quindi notificato alla società apposito « avviso di immissione nel possesso conseguente la notifica dell’atto di accertamento della inottemperanza all’ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022 », comunicandole che – effettuata la notifica dell’atto di accertamento dell’inottemperanza del 7 dicembre 2022 ai sensi dell’art. 15, comma 3, l.r. Lazio n. 15/2008 – in data 17 maggio 2023 il dirigente del settore tecnico avrebbe provveduto alle operazioni di redazione dello stato di consistenza e di immissione in possesso dell’immobile.

13. Con motivi aggiunti depositati il 15 maggio 2023 la ricorrente ha gravato l’avviso notificatole il 13 aprile 2023 nonché l’atto di accertamento dell’inottemperanza adottato dall’ente il 7 dicembre 2022, lamentandone l’illegittimità (e chiedendone la sospensione cautelare, anche monocratica ai sensi dell’art. 56 c.p.a.) sia per gli stessi vizi dell’ordinanza n. 95/2022 già contestati nell’atto introduttivo del giudizio, sia per vizi propri di tali atti.

In particolare, in aggiunta alle doglianze articolate nell’atto introduttivo del giudizio (richiamate nei motivi aggiunti sub 1), la ricorrente ha contestato l’avviso di immissione in possesso e il presupposto atto di accertamento dell’inottemperanza per « eccesso di potere per travisamento dei fatti » (cfr. motivi aggiunti sub 2), per « inapplicabilità al caso di specie dell'art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008; falsa applicazione degli artt. 3 e 23-ter d.p.r. n. 380/2001; irragionevolezza ed ingiustizia manifesta; violazione del principio di proporzionalità » (cfr. motivi aggiunti sub 3), e per « violazione e falsa applicazione dell'art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008 sotto altro profilo » (cfr. motivi aggiunti sub 4), notando in sintesi:

- che il verbale del 7 dicembre 2022 aveva erroneamente ritenuto l’inottemperanza all’ordine di demolizione atteso che sin dalla data del 17 dicembre 2022, il terreno oggetto di causa non risultava né livellato né imbrecciato;

- che in ogni caso lo strumento sanzionatorio dell’acquisizione gratuita non poteva applicarsi « all’ipotesi in cui il preteso abuso consista, come nel caso di specie, nel preteso livellamento di un terreno agricolo con mutamento della destinazione d'uso che, come tale, non determina la realizzazione di alcun organismo edilizio suscettibile di separata acquisizione »;

- che comunque anche a voler concedere l’applicabilità del disposto di cui all'art. 15 l.r. n. 15/2008 l’amministrazione non avrebbe potuto individuare l'area da acquisire « nell'intera estensione della particella 163 pari a mq. 10.764 ».

14. Con decreto Tar Lazio, II- quater , 15 maggio 2023, n. 2490 la Presidente della sezione ha sospeso l’avviso di immissione in possesso fino alla camera di consiglio di trattazione della domanda cautelare collegiale del 13 giugno 2023.

15. Con memoria del 9 giugno 2023 -OMISSIS- s.a.r.l. ha insistito per la conferma della sospensione dell’atto gravato con i motivi aggiunti .

16. Con memoria depositata in pari data il Comune di Fiano Romano ha spiegato ulteriori difese e in particolare:

- ha eccepito « l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso principale e la conseguente inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti », in ragione del fatto che la società ricorrente non aveva provveduto a impugnare nel termine decadenziale di 60 giorni il provvedimento di inefficacia della SCIA medio tempore notificatole dal Comune in data 29 dicembre 2022;

- ha argomentato sull’infondatezza di tutte le doglianze spiegate da parte ricorrente nei motivi aggiunti .

17. Con ordinanza Tar Lazio, II- quater , 14 giugno 2023, n. 3042 questo Tribunale ha rigettato la nuova domanda cautelare avanzata dalla ricorrente, ritenendo prive di fumus le censure spiegate nei motivi aggiunti e osservando – in particolare – che « quanto ai vizi di invalidità derivata, vanno confermate le valutazioni già formulate dalla Sezione nella precedente sede cautelare, tenuto anche conto che la documentazione versata in atti dalla parte non comprova efficacemente l’avvenuto ripristino del preesistente stato dei luoghi, sicché sembra comprovata l’inottemperanza all’ordine impartito con l’ordinanza n. 95/2022 (esecutiva) » e che « le contestazioni dedotte con i motivi aggiunti e dirette a far valere vizi propri del provvedimento di acquisizione gratuita sono tardive in quanto le medesime avrebbero dovuto essere tempestivamente esperite avverso l’atto di accertamento dell’inottemperanza (di cui quello oggi gravato è meramente consequenziale), emesso con prot. n. 38592 del 7 dicembre 2022 e notificato il 23 gennaio 2023, che invece non risulta essere stato impugnato nei termini e pertanto è divenuto inoppugnabile ».

18. Tale ultimo provvedimento è stato impugnato dalla ricorrente con gravame cautelare iscritto al r.g. n.6287/2023.

19. Con ordinanza Consiglio di Stato, II, 31 agosto 2023, n. 3490 il giudice d’appello ha respinto la richiesta di tutela interinale avanzata dalla ricorrente osservando che le sue deduzioni non apparivano « prima facie suscettibili di favorevole apprezzamento, anche alla luce della documentazione versata in atti » e che la decisione cautelare resa da questo Tar appariva « congruamente motivata tanto sui profili processuali che su quelli sostanziali ».

20. In data 13 settembre 2023 l’ente locale ha quindi notificato alla società un nuovo « avviso di immissione nel possesso conseguente la notifica dell’atto di accertamento della inottemperanza all’ordinanza n. 95 del 3 novembre 2022 », comunicandole che il 4 ottobre 2023 il dirigente del settore tecnico avrebbe provveduto alle operazioni di redazione dello stato di consistenza e di immissione in possesso dell’immobile.

21. Con motivi aggiunti depositati il 28 settembre 2023 -OMISSIS- s.a.r.l. ha gravato il nuovo avviso – chiedendone la sospensione cautelare – evidenziando:

- che il Comune di Fiano Romano aveva utilizzato lo strumento dell’acquisizione gratuita ex 15 l.r. Lazio n. 15/2008 “ in maniera abnorme ” per evitare di acquisire in maniera onerosa un’area che aveva già deliberato di acquisire per realizzare verde pubblico nell’ambito del Piano di recupero urbanistico dell’area di Via Procoio – Via Milano approvato con delibera del Consiglio comunale del 7 novembre 2022 (coeva all’adozione dell’ordinanza n. 95/2022 (cfr. secondo atto di motivi aggiunti sub 1);

- che tanto l’avviso di immissione in possesso notificatole il 13 settembre 2023 quanto il verbale di accertamento dell’inottemperanza notificatole il 25 gennaio 2023 erano illegittimi per vizi propri e derivati (cfr. secondo atto di motivi aggiunti sub 2-8).

22. Con memoria depositata il 29 settembre 2023 il Comune di Fiano Romano ha eccepito la tardività e inammissibilità delle censure spiegate nel terzo atto di motivi aggiunti , richiamando quanto già evidenziato nell’ordinanza Tar Lazio, II- quater , n. 3042/2023 in ordine al fatto che l’atto di accertamento del 7 dicembre 2022 non era stato tempestivamente gravato dalla società ricorrente.

23. Con successiva memoria depositata in data 27 ottobre 2023 il Comune resistente ha ulteriormente argomentato in ordine all’inammissibilità e all’infondatezza delle censure spiegate nei motivi aggiunti .

24. Con ordinanza Tar Lazio, II- quater , 31 ottobre 2023, n. 7274 questo Tribunale ha respinto la nuova richiesta di tutela cautelare avanzata dalla ricorrente, notando che « l’immissione in possesso è avvenuta in data 4 ottobre 2023 (come da verbale versato in atti dalla difesa comunale), sicché non sussistono, all’attualità, apprezzabili profili di periculum in mora, e fermo restando che sarà demandato alla fase di merito ogni approfondimento sulle ulteriori questioni dedotte con il nuovo ricorso per motivi aggiunti ».

25. Con memoria del 23 dicembre 2025 la ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle domande spiegate nel ricorso e nei motivi aggiunti, sostenendo:

- che l’atto di accertamento dell’inottemperanza adottato dal Comune il 7 dicembre 2022 doveva ritenersi implicitamente e tempestivamente impugnato con il ricorso principale « in quanto atto consequenziale all’ordinanza di riduzione in pristino n. 95 del 3 novembre 2022 »;

- che gli avvisi di immissione nel possesso impugnati con i motivi aggiunti erano gli unici atti immediatamente lesivi degli interessi della società ricorrente sicché doveva ritenersi che le censure mosse con gli atti di motivi aggiunti fossero « assolutamente tempestive ».

26. All’udienza straordinaria svoltasi il 23 gennaio 2026 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

27. Le domande spiegate nel ricorso e nei motivi aggiunti non possono essere accolte per le ragioni di seguito illustrate.

28. Va in primo luogo evidenziata l’infondatezza delle censure spiegate nel secondo, nel terzo e nel quarto motivo del ricorso introduttivo (che possono essere trattate congiuntamente per la loro connessione), volte a sostenere – in sintesi – la legittimità delle opere riscontrate in sede di sopralluogo e, quindi, l’illegittimità dell’ordinanza n. 95/2022 per insussistenza dei presupposti e difetto di istruttoria.

28.1. Al riguardo deve innanzitutto evidenziarsi che pacificamente – avuto riguardo alla documentazione fotografica depositata in atti – la demolizione e ricostruzione del muro perimetrale non è stata realizzata in coerenza con quanto dichiarato in sede di SCIA.

E, infatti, se in sede di SCIA è stata dichiarato – al fine di rimarcare la non necessità dell’autorizzazione paesaggistica – che le opere realizzate non avrebbero « comportano alterazione dei luoghi o dell'aspetto esteriore degli edifici », dai due verbali di sopralluogo svolti dai vigili urbani del Comune di Fiano Romano e dalle fotografie agli stessi allegati (cfr. docc. 3 e 9, produzione documentale dell’ente locale) appare evidente che l’intervento di ricostruzione del muro così come realizzato dalla società ricorrente (in cemento armato, rivestito di pietra e sormontato da una rete metallica di 2 metri) ha alterato lo stato dei luoghi e l’aspetto dell’immobile.

L’evidente rilevanza sotto il profilo paesaggistico dell’intervento di ricostruzione del muro così come concretamente effettuato non consentiva alla società di procedere all’intervento senza l’acquisizione della preventiva autorizzazione, avuto riguardo a quanto previsto dal punto A.13 dell’allegato A al d.p.r. n. 31/2017 che esclude la necessità di acquisire la previa autorizzazione paesaggistica per i soli « interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno, inserimento di elementi antintrusione sui cancelli, le recinzioni e sui muri di cinta eseguiti nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti che non interessino i beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136, comma 1, lettere a), b e c) limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici ». Interventi tra cui non rientra all’evidenza quello realizzato dalla ricorrente, non potendo sostenersi in alcun modo – alla luce di quanto dedotto e documentato dal Comune – che lo stesso sia stato realizzato « nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti » (senza che rilevi in senso contrario la documentazione fotografica prodotta dalla ricorrente, relativa ai muri di altre proprietà asseritamente ricadenti nella stessa zona, tenuto conto peraltro che: i. non è noto se la realizzazione/modifica dei muri oggetto delle fotografie sia stata regolarmente assentita o meno dagli enti competenti o se gli interventi sugli stessi siano stati realizzati abusivamente; ii. in ogni caso, la previsione di cui al summenzionato punto A.13 richiede che l’intervento di manutenzione/ricostruzione rispetti le caratteristiche proprie del muro in relazione al quale lo stesso è realizzato).

28.2. Sotto altro profilo, deve ritenersi scevra dai vizi denunciati dalla ricorrente la contestazione effettuata dal Comune di Fiano Romano in relazione alle opere di « livellamento e imbrecciamento di terreno agricolo per la creazione di un piazzale ».

Al riguardo, appare innanzitutto rilevante quanto evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa in ordine al fatto che « sotto il profilo teorico, devono ricondursi entro la categoria della trasformazione edilizia urbanistica le opere che modificano significativamente la realtà urbanistica e territoriale, indipendentemente dal fatto che la loro realizzazione richieda attività edificatoria in senso stretto. Più precisamente, devono ritenersi inclusi in tale categoria gli interventi di trasformazione del suolo, quali, ad esempio, la sua cementificazione … o lo spianamento di un terreno al fine di ottenerne un piazzale …, in quanto anche essi creano un nuovo assetto urbanistico » e che « un intervento di spargimento di ghiaia su un'area che ne era precedentemente priva rappresenta attività urbanisticamente rilevante nella misura in cui appaia preordinata alla modifica della precedente destinazione d'uso » (cfr. Consiglio di Stato, VI, 2 novembre 2022, n. 9511) .

Tanto premesso in termini generali, nel caso di specie, tutta la documentazione versata in atti dal Comune appare dimostrare che sul terreno dalla ricorrente sono stati effettuati interventi (appunto di « livellamento e imbrecciamento ») che, lungi da essere funzionali all’attività agricola, appaiono correlati a una modifica della destinazione d’uso dell’area, a comprova della quale appare significativa la presenza sullo stesso terreno (rilevata dal Comune in sede di sopralluogo) di « n. 8 rimorchi, peraltro privi di ruote e, quindi, non marcianti », la cui compatibilità con la destinazione agricola del terreno non è stata in alcun modo adeguatamente spiegata dalla ricorrente (che si è limitata a collegare la loro presenza con presunte « attività logistiche collaterali a quella agricola, … scarico e … carico di merci e provviste anche estemporaneo, … attività agricole propriamente dette », senza dare alcuna precisa evidenza delle attività medesime, che non possono neppure dedursi dal contenuto della relazione tecnica sull’azienda che è stata prodotta dalla ricorrente in allegato al primo atto di motivi aggiunti ).

Sul punto, la documentazione fotografica prodotta dal Comune appare idonea a dare una sufficiente evidenza dell’intervenuto « imbrecciamento » di larga parte del terreno di proprietà della ricorrente e della sua trasformazione da area « leggermente acclive » (cfr. relazione tecnica allegata ai motivi aggiunti , pag. 7) a piazzale destinato alla sosta di veicoli pesanti, in assenza dei necessari titoli edilizi.

Di converso, quanto genericamente dedotto dalla ricorrente (che ha argomentato la presenza della breccia sparsa rilevata dal Comune a calcinacci emersi da « movimenti di terra strettamente pertinenti al l'esercizio dell'attività agricola » e ha sostenuto che i cumuli di breccia fossero destinati ad essere portati in altri sito) non appare credibile, anche tenuto conto dell’assenza di un principio di prova in ordine a tali circostanze (non potendo ritenersi tali le generiche osservazioni contenute nella relazione tecnica sullo sviluppo dell’azienda agricola depositata in atti).

28.3. Quanto sopra appare sufficiente a ritenere la correttezza delle valutazioni effettuate dal Comune di Fiano Romano in ordine all’illegittimità delle opere oggetto dell’ordine di demolizione e rimessione in pristino di cui all’ordinanza n. 95/2022, senza che rilevi in senso contrario la richiesta di archiviazione ex art. 131- bis , c.p. formulata dal Pubblico Ministero nell’ambito del procedimento penale avviato a seguito dell’esposto presentato dal Comune (richiesta di archiviazione che, per il titolo sulla base della quale è stata effettuata, lungi dal dimostrare la non illiceità della condotta posta in essere, al contrario, la presuppone, escludendo la punibilità della stessa sol perché « l'offesa è di particolare tenuità »).

28.4. Da ciò l’infondatezza dei motivi spiegati nell’atto introduttivo del giudizio sub 2, 3 e 4, e reiterati nell’ambito del primo atto di motivi aggiunti sub 1 e nel secondo atto di motivi aggiunti sub 6, 7 e 8.

29. Tanto chiarito, non possono accogliersi neppure le censure articolate nell’ambito del primo motivo di ricorso, con cui la ricorrente ha lamentato il mancato invio da parte della p.a. di una puntuale comunicazione di avvio del procedimento, idonea – per il suo concreto contenuto – a renderla pienamente edotta della sua possibilità di partecipare al procedimento, acquisendo documenti e producendo memorie.

Al riguardo, il Collegio osserva:

- che l’ordinanza di sospensione n. 90/2022 notificata a parte ricorrente conteneva espressa indicazione in ordine al fatto che la stessa costituiva « avviso di avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti sanzionatori »;

- che tale indicazione – rivolta peraltro a un operatore economico, giocoforza non estraneo alle interlocuzioni con la p.a. – era all’evidenza idonea a rendere edotta la società ricorrente dell’avvio del procedimento conclusosi con la gravata ordinanza n. 95/2022, consentendole di intervenirvi e di sostenere le proprie ragioni, con possibilità di far eventualmente desistere il Comune dalla prosecuzione dell’azione repressiva (tenuto conto, peraltro, che dopo la ricezione della sospensione dei lavori è dimostrato in atti che la società ha avviato interlocuzioni con il Comune stesso);

- che in ogni caso – tenuto conto dell’illegittimità degli interventi edilizi realizzati dalla ricorrente (su cui si è diffusamente argomentato supra sub 28) – la mancata trasmissione di una formale comunicazione ex art. 7, l. n. 241/1990 completa di tutte le indicazioni di cui all’art. 8, l. n. 241/1990 non può condurre nel caso di specie all’annullamento dell’ordinanza di demolizione gravata, tenuto conto che l’art. 21- octies , l. n. 241/1990 prevede che « non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato » e che « il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ».

30. Ciò premesso sull’infondatezza delle censure spiegate nel ricorso introduttivo va poi evidenziata l’inammissibilità delle censure articolate nel primo atto di motivi aggiunti sub 2, 3 e 4, nonché nel secondo atto di motivi aggiunti sub 2, 3, 4 e 5 volte a contestare, in sintesi, l’acquisizione al patrimonio del Comune di Fiano Romano di una rilevante parte (10.764 mq) del terreno su cui erano state realizzate le opere contestate a seguito dell’inottemperanza all’ordinanza n. 95/2022.

30.1. Al riguardo, deve innanzitutto evidenziarsi che la giurisprudenza è costante nel ritenere che « l'acquisizione gratuita rappresenta un'autonoma sanzione, avente come presupposto un illecito diverso dall'abuso edilizio, che consiste nella mancata ottemperanza … all'ordine di demolizione in precedenza emesso dall'amministrazione, di talché l'effetto traslativo della proprietà avviene ipso iure e costituisce l'effetto automatico della mancata ottemperanza all'ingiunzione a demolire » e che « ogni doglianza avverso l'oggetto stesso dell'acquisizione – comprendendovi la sua materiale possibilità – ed i confini dell'acquisto della proprietà in capo all'ente pubblico debbono essere fatti valere [non avverso il verbale di accertamento di inottemperanza redatto dalla Polizia municipale che rappresenta lo stato dei luoghi dopo lo spirare del termine, insuscettibile di autonoma impugnazione, ma] nei confronti del successivo atto dell’amministrazione che, facendo proprio l'esito dell'accertamento, ne fa discendere gli effetti di legge » (cfr. Consiglio di Stato, VII, 2 gennaio 2026, n. 26 e VI, 22 novembre 2023, n. 10033).

30.2. Tanto premesso in termini generali, nel caso di specie deve osservarsi:

- che con provvedimento del 7 dicembre 2022, prot. n. 38592 – di cui è incontestata l’avvenuta notifica alla ricorrente in data 25 gennaio 2023 – il Comune di Fiano Romano, dopo aver preso atto degli esiti del sopralluogo svolto in data 5 dicembre 2022 (durante il quale era stato rilevato che « le opere oggetto di ordinanza non [erano] state demolite o ripristinato lo stato dei luoghi, né [erano] iniziate le manovre propedeutiche al ripristino »), ha accertato « ai sensi dell’art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008 l’inottemperanza all’ordinanza n. 96 del 3 novembre 2022 attraverso la quale [era stata] disposta la demolizione con ripristino dello stato dei loghi di opere effettuate sul terreno attualmente distinto in catasto al foglio 32 particella 163 con complessiva consistenza pari a circa mq 10.500 [individuando] la consistenza dell’area da acquisire gratuitamente al patrimonio del comune nella particella n. 163 del foglio 32, come individuati dall’estratto di mappa allegato al presente atto », e avvisando la ricorrente che « il presente atto di accertamento … costituisce, ai sensi dell’art. 15, comma 3, l.r. Lazio, n. 15/2008, titolo per l’immissione nel possesso ai beni del Comune di Fiano Romano e per la trascrizione nei registri immobiliari »;

- che con ordinanza Tar Lazio, II- quater , n. 3042/2023 – confermata, anche sul punto, da Consiglio di Stato, II, n. 3490/2022 – questo Tribunale ha rilevato ex officio che « le contestazioni dedotte con [il primo atto di] motivi aggiunti e dirette a far valere vizi propri del provvedimento di acquisizione gratuita sono tardive … in quanto le medesime avrebbero dovuto essere tempestivamente esperite avverso l’atto di accertamento dell’inottemperanza »;

- con memoria del 29 settembre 2023 il Comune di Fiano Romano ha evidenziato l’inammissibilità delle censure spiegate nel secondo atto di motivi aggiunti avverso l’acquisizione al patrimonio comunale del bene, richiamando la già citata ordinanza Tar Lazio, II- quater , n. 3042/2023 e osservando che anche queste erano stati dedotte « tardivamente, perché non [era] stato impugnato tempestivamente il provvedimento di acquisizione gratuita notificato il 25 gennaio 2023 »;

- con parte ricorrente tanto nel secondo atto di motivi aggiunti quanto nella memoria del 23 dicembre 2025 ha pienamente esercitato il contraddittorio sulla questione della tempestività delle censure, sostenendo: a) per un verso, che il provvedimento del 7 dicembre 2022 doveva ritenersi implicitamente gravato con l’atto introduttivo del giudizio (notificato il 26 dicembre 2022) « in quanto atto consequenziale all’ordinanza di riduzione in pristino n. 95 del 3 novembre 2022 »; b) per altro verso, che non sussisteva alcun onere di immediata impugnazione dell’atto medesimo in quanto l’unico atto lesivo era il successivo avviso di immissione in possesso del bene.

30.3. Da quanto sopra non può che discendere l’inammissibilità delle censure articolate nel primo atto di motivi aggiunti sub 2, 3 e 4, nonché nel secondo atto di motivi aggiunti sub 2, 3, 4 e 5, tenuto conto:

- che tali censure riguardano la ritenuta insussistenza dell’inottemperanza alla data del 7 dicembre 2022 (cfr. primo atto di motivi aggiunti sub 2 e secondo atto di motivi aggiunti sub 3), la ritenuta inapplicabilità nel caso di specie dell’acquisizione gratuita ex art. 15, l.r. Lazio n. 15/2008 (cfr. primo atto di motivi aggiunti sub 3 e secondo atto di motivi aggiunti sub 4), l’erronea individuazione dell’area da acquisire (cfr. primo atto di motivi aggiunti sub 4 e secondo atto di motivi aggiunti sub 5) e il mancato rispetto del termine di 90 giorni previsto dall’art. 31, d.p.r. n. 380/2001 per l’accertamento dell’inottemperanza (cfr. secondo atto di motivi aggiunti sub 2);

- che, in coerenza con l’orientamento giurisprudenziale richiamato supra sub 30.1. tali censure – tutte volte a contestare l’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione – avrebbero dovuto essere tutte proposte entro sessanta giorni dalla data in cui la ricorrente ha ricevuto la notifica dell’atto di accertamento del 7 dicembre 2022, ovvero dell’atto che – dichiarando l’inottemperanza e individuando l’area da acquisire al patrimonio comunale – è stato adottato al fine di costituire « ai sensi dell’art. 15, comma 3, l.r. Lazio, n. 15/2008, titolo per l’immissione nel possesso ai beni del Comune di Fiano Romano e per la trascrizione nei registri immobiliari »;

- che appaiono prive di pregio le argomentazioni con cui parte ricorrente ha tentato di sostenere l’ammissibilità delle censure tardivamente proposte, tenuto conto che: a) per un verso, anche ad aderire alla tesi secondo cui l’atto di accertamento del 7 dicembre 2022 possa ritenersi impugnato implicitamente con l’atto introduttivo del giudizio (pur in assenza di censure espressamente allo stesso riferite) appare chiaro che le censure articolate con i motivi aggiunti sarebbero comunque tardive, poiché articolate oltre il termine decadenziale di sessanta giorni dalla notifica dell’atto di accertamento dell’inottemperanza che con le stesse è sostanzialmente contestate; b) per altro verso, il tenore letterale dell’atto del 7 dicembre 2022 rende inequivoca la sua lesività nella parte in cui – accertando la sussistenza dei presupposti per l’acquisizione e individuando l’area da acquisire – certifica il passaggio di proprietà del bene al patrimonio pubblico (cfr. ex multis Tar Lazio, II- quater , 3 maggio 2024, n. 8840, che richiama Consiglio di Stato, AP, 11 ottobre 2023, n. 16).

31. Infine, va rilevata l’infondatezza della censura enucleata nell’ambito del secondo atto di motivi aggiunti sub 1, volta a sostenere – in sintesi – che il Comune avrebbe surrettiziamente utilizzato i propri poteri in materia di repressione degli abusi edilizi al fine di acquisire a titolo gratuito un’area che la stessa avrebbe dovuto invece acquisire a titolo oneroso per realizzare verde pubblico nell’ambito del Piano di recupero urbanistico dell’area di Via Procoio – Via Milano approvato con delibera del Consiglio comunale del 7 novembre 2022.

Al riguardo, il Collegio ritiene sufficiente evidenziare che l’acquisizione del terreno di proprietà della società ricorrente al patrimonio comunale è stata la conseguenza della mancata ottemperanza da parte della stessa società all’ordinanza n. 95/2022 (inottemperanza che – è bene precisarlo – emerge all’evidenza dalla documentazione fotografica successiva alla scadenza del termine indicato nell’ordinanza n. 95/2022 che è stata versata in atti dalla p.a., v. in particolare documentazione fotografica allegata al verbale del 24 dicembre 2022) e che la società ricorrente avrebbe quindi potuto evitare tale conseguenza attivandosi subito per eseguire la predetta ordinanza (di cui peraltro ha chiesto la sospensione solo dopo l’intervenuto infruttuoso spirare del termine assegnatole dalla p.a. per ottemperare), tenuto conto, peraltro, della non particolare onerosità dell’intervento di rimessione in pristino che le era richiesto.

32. Per tutte le ragioni sopra illustrate, tutte le domande spiegate nel ricorso e nei motivi aggiunti devono essere respinte.

33. Le spese – liquidate nella misura indicata in dispositivo, tenuto conto di tutte le circostanze del caso – seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della p.a. resistente nella misura di € 2.500,00, oltre spese generali e altri oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti della parte interessata, manda alla segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR NT, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario

AT Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
AT Giuseppe Lanzafame	UR NT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.