Pubblicato il 05/01/2026

N. 00012/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00187/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2022, proposto dall’Istituto Neurologico Mediterraneo UR I.R.C.C.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Commissario ad acta per attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;
l’RE-Azienda Sanitaria Regionale del Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Carlo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Regione Molise, del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Salute e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;
della EA ME s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Ottavio Antonio Balducci e Gabriele Cristinzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento dell’RE del 22 aprile 2022 avente ad oggetto: “ Accordo contrattuale per l'erogazione di prestazioni sanitarie relative alla macroarea della riabilitazione e dell'assistenza sociosanitaria – ex art. 8 quinquies d.lgs. 502/1992 e s.m.i. – sottoscrizione accordo anno 2022 ”;

- della relativa proposta contrattuale, allegata al predetto provvedimento, valevole per l'anno 2022 per le prestazioni di riabilitazione, avente ad oggetto: “ Contratto per l'acquisto dalle strutture private operanti in regime di accreditamento istituzionale di prestazioni sanitarie di assistenza residenziale extraospedaliera ad elevato impegno sanitario e assistenza sociosanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disabilità ”;

- della deliberazione dell’RE n. 451 del 13 aprile 2022, avente ad oggetto “ DCA n. 3/2022: Programmazione acquisto prestazioni residenziali riabilitative e socio sanitarie da strutture provate accreditate anno 2022-Presa d'atto ”;

e ove occorra:

- della nota della struttura commissariale della Regione Molise del 30 novembre 2020 richiamata nelle premesse della delibera RE n. 451/2022, e mai trasmessa alla ricorrente;

- della nota della Regione Molise del 14 gennaio 2022, anche questa richiamata nelle premesse della delibera RE n. 451/2022 e mai trasmessa alla ricorrente;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti,

atti tutti impugnati nella parte in cui pregiudicano la posizione giuridica della ricorrente quale titolare del centro di alta riabilitazione “Fondazione OL ON.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e della EA ME s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. GI LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il “ Centro di Alta Riabilitazione OL NE ” è una struttura sanitaria autorizzata, accreditata e contrattualizzata con il Servizio Sanitario Regionale del Molise ai sensi del D.Lgs. n. 502 del 1992, e gestita dall’Istituto Neurologico Mediterraneo UR I.R.C.C.S. s.p.a. (di seguito solo UR).

1.1. Più precisamente, si tratta di una Struttura Riabilitativa ubicata a Salcito (CB), e autorizzata dalla Regione Molise per un numero di 60 posti letto (pp.ll.):

- dapprima, giusta Determina Direttoriale n. 9 del 24.02.2003, precisamente per n. 16 pp.ll. di riabilitazione extra-ospedaliera cardiologica e respiratoria; n. 24 pp.ll. di riabilitazione intensiva extra-ospedaliera; n. 20 pp.ll. di riabilitazione intensiva;

- posti successivamente rimodulati dalla Determina Direttoriale n. 175 del 2.05.2017 in n. 30 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti intensivi (R1); n. 15 pp.ll. per pazienti disabili che necessitano di riabilitazione estensiva (RRE1-RRE2); n. 15 pp.ll. per pazienti necessitanti di riabilitazione estensiva (RD2-RD3).

1.2. Il Centro “OL ON ha poi ottenuto l’accreditamento istituzionale ai sensi dell’art. 15 della legge regionale del Molise n. 18/2008, con il D.C.A. n. 49 del 20.09.2017, per un numero di 40 pp.ll., così suddivisi:

- n. 10 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti riabilitativi intensivi (RD1);

- n. 15 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti riabilitativi estensivi (RD2-RD3);

- n. 15 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti riabilitativi estensivi di mantenimento (RD4-RD5).

Il D.C.A. n. 49/2017, da ultimo citato, aveva –tra l’altro- dato atto che l’accreditamento ex art. 8- quater , comma 2, del D.Lgs. n. 502/1992 non costituiva vincolo per l’Azienda Sanitaria Regionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8- quinquies del medesimo del D.Lgs. n. 502/1992 “ nell’ambito del livello di spesa annualmente definito e delle quantità e tipologie individuate dalla Regione ai sensi della normativa vigente ” (cfr. il D.C.A. n. 49/2017; all. n. 7 alla produzione della parte ricorrente del 6.07.2022).

1.3. La contrattualizzazione della struttura è poi arrivata nell’ultimo trimestre del 2018, allorché l’A.S.Re.M. ha contrattualizzato, appunto, il Centro “OL ON per “ Prestazioni di Riabilitazione extra-ospedaliera (Trattamenti Riabilitativi RD1) ”, da erogare in favore di pazienti regionali, per un totale di € 100.000,00 (cfr. il “ contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie dalle strutture private operanti in regime di accreditamento ” relativo all’ultimo trimestre del 2018; all. n. 3 alla produzione della parte ricorrente del 7.05.2025).

1.4. Per il 2019, invece, l’A.S.Re.M. ha contrattualizzato il Centro “OL ON, più ampiamente, per “ prestazioni residenziali e semiresidenziali per persone con disabilità (art. 34 DPCM 12/01/2017) ” delle seguenti tipologie:

a) “ RD1- Trattamenti di riabilitazione intensiva rivolti a persone non autosufficienti in condizioni di stabilità clinica con disabilità importanti e complesse modificabili ” per l’ammontare di € 600.000,00;

b) “ RD2- Trattamenti di riabilitazione estensiva rivolti a persone disabili non autosufficienti con potenzialità di recupero funzionale ” per l’ammontare di € 150.000,00 (cfr. il “ contratto per l’acquisto dalle strutture private operanti in regime di accreditamento istituzionale di prestazioni di assistenza residenziale extraospedaliera ad elevato impegno sanitario e assistenza sociosanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disabilità ” relativo all’annualità 2019; all. n. 9 alla produzione della parte ricorrente del 6.07.2022).

1.5. In seguito, con una nota del 29.09.2021, la UR ha formalmente domandato all’A.S.Re.M. di ampliare l’ambito della contrattualizzazione del Centro “OL ON, avendo riscontrato che con il D.C.A. n. 41/2020, per il 2020, erano state stanziate risorse economiche per la macroarea riabilitazione maggiori rispetto alle somme stanziate per il 2018 dal D.C.A. n. 37/2017 (cfr. all. n. 10 alla produzione citata).

1.6. Sennonché, l’A.S.Re.M. con la nota n. 43149 del 22.04.2022 ha trasmesso alla UR lo schema di contratto relativo al 2022 riproponendo, per il Centro “OL ON, lo stesso assetto del 2019 e del 2020: ossia la contrattualizzazione per “ prestazioni residenziali e semiresidenziali per persone con disabilità (art. 34 DPCM 12/01/2017) ” delle seguenti tipologie:

a) “ RD1- Trattamenti di riabilitazione intensiva rivolti a persone non autosufficienti in condizioni di stabilità clinica con disabilità importanti e complesse modificabili ” per l’ammontare di € 600.000,00;

b) “ RD2- Trattamenti di riabilitazione estensiva rivolti a persone disabili non autosufficienti con potenzialità di recupero funzionale ” per l’ammontare di € 150.000,00 (cfr. il “ contratto per l’acquisto dalle strutture private operanti in regime di accreditamento istituzionale di prestazioni di assistenza residenziale extraospedaliera ad elevato impegno sanitario e assistenza sociosanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disabilità ” relativo all’annualità 2022; all. n. 2 alla produzione della parte ricorrente del 6.07.2022).

2. Contro siffatta proposta di contrattualizzazione per 2022, oltre che avverso la Deliberazione n. 451/2022 dell’A.S.Re.M., la UR ha proposto quindi la presente impugnativa, affidandosi ai seguenti motivi di ricorso, così rubricati:

I- « ILLEGITTIMITA’ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, ERRONEITA’ NEI PRESUPPOSTI, CONTRADDITTORIETA’ MANIFESTA, ILLOGICITA’ E IRRAGIONEVOLEZZA. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO. INGIUSTIZIA »;

II- « CARENZA DI ISTRUTTORIA, CARENZA DI CRITERI DI ASSEGNAZIONE DEL BUDGET, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COMUNITARI IN MATERIA DI CONCORRENZA. ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA »;

III- « ILLEGITTIMITA’ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA, ILLOGICITA’ IRRAGIONEVOLEZZA. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI MOTIVAZIONE. ERRONEITA' NEI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 QUATER DEL D.LGS. N. 502/1992 »;

IV- « ILLEGITTIMITA’ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER VIOLAZIONE DEI DIRITTI PARTECIPATIVI GARANTITI DALLA L. N. 241/1990 ».

Con il ricorso ci si è doluti, in particolare, del fatto che l’A.S.Re.M. avrebbe acquistato dal Centro “OL ON soltanto una parte delle prestazioni per le quali tale Struttura privata aveva ottenuto l’autorizzazione e l’accreditamento.

La pretesa della ricorrente di vedere incrementare il livello degli acquisti regionali di prestazioni sanitarie private dal Centro “OL ON è stata ancorata, nel caso di specie, alla deliberazione direttoriale n. 451 del 2022, con la quale l’A.S.Re.M. aveva rimodulato il budget per la contrattualizzazione delle Strutture Sanitarie private accreditate afferenti l’area della “ macroriabilitazione-regime residenziale riabilitativo e socio sanitario ” senza, tuttavia, aumentare il budget assegnato all’interessata.

Le censure ricorsuali sono state appuntate rispettivamente:

- sulla presunta contraddittorietà, illogicità, erroneità dell’istruttoria posta a base dei provvedimenti impugnati, nel corso della quale l’A.S.Re.M. non avrebbe considerato il potenziale ruolo della struttura sanitaria ricorrente nell’abbassamento del livello di mobilità passiva regionale (motivo I);

- sulla lamentata inidoneità del criterio della spesa storica a valorizzare il livello di efficienza della singola struttura, e l’effettivo soddisfacimento delle esigenze della domanda (motivo II);

- sulla omessa verifica del fabbisogno regionale (motivo III);

- sulla violazione dei diritti partecipativi dell’interessata (motivo IV).

3. In resistenza al ricorso, si è costituita in giudizio per la Struttura Commissariale per il rientro dal Disavanzo del Settore Sanitario regionale, per la Regione Molise e per le Amministrazioni statali intimate, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la quale ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa per “ omessa intimazione di reali controinteressati ” (cfr. la memoria di costituzione della difesa erariale dell’8.07.2022, a pag. 5), oltre che per difetto di interesse a ricorrere (cfr. la citata memoria a pag. 12), e, comunque, l’infondatezza nel merito del ricorso.

3.1. Si è costituita anche l’A.s.Re.M., la quale ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza complessiva dell’impugnativa deducendo, in estrema sintesi, che “ con le determinazioni in esame ASReM non ha inciso in alcun modo sulla capacità operativa ed erogativa del Centro OL NE, lasciando inalterato il budget alla stessa assegnato sin dal 2018 e mai fatto oggetto impugnativa ” (cfr. la memoria di costituzione dell’A.S.Re.M. dell’8.07.2022, a pag. 8).

In particolare, la difesa dell’A.S.Re.M. ha esposto che nell’ambito di una verifica della corrispondenza tra “ la produzione erogata e la fatturazione emessa per l’anno 2021 dalle strutture afferenti la macroarea della riabilitazione per i diversi setting assistenziali … è emerso un parziale mancato utilizzo delle somme di cui ai budget assegnati alle singole strutture ”, dato del quale l’Azienza aveva in definitiva tenuto conto, per l’annualità successiva, al fine di destinare le somme inutilizzate durante l’anno precedente per l’attivazione di “ ulteriori 10 posti di Nucleo Alzheimer, fino a quel momento non presenti sul territorio regionale, grazie al razionale impiego delle risorse assegnate ovvero attraverso una rimodulazione delle somme non “consumate” dalle strutture residenziali nell’anno 2021… ciò ha comportato una revisione dei singoli budget assegnati in riferimento alle strutture che non hanno raggiunto nel 2021 un livello di fatturazione quantomeno pari al budget assegnato. Siffatta revisione non ha, però, interessato la struttura di cui al Centro OL NE dal momento che la stessa nel 2021 è risultata aver interamente “consumato” il suo limite di spesa contrattuale … ” (cfr. la citata memoria a pag. 7).

3.2. Anche la controinteressata EA ME s.r.l. si è costituita in giudizio a difesa dell’azione amministrativa, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

4. Con l’ordinanza cautelare n. 94 del 15.07.2022 questo Tribunale ha respinto la domanda di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati, sulla base della seguente motivazione.

« Ritenuto, ad un primo sommario esame proprio di questa fase cautelare, che le doglianze formulate a sostegno del presente ricorso necessitano dell’adeguato approfondimento tipico della più appropriata sede del merito;

Considerato, quanto al danno grave e irreparabile prospettato dalla parte ricorrente:

- che la medesima non ha subìto alcuna contrazione del budget negli anni precedenti ad essa assegnato, e pertanto il pregiudizio allegato non risulta suscettibile di ristoro in sede cautelare: la ricorrente non insorge, infatti, contro provvedimenti che hanno determinato una contrazione della sua capacità operativa, bensì intende conseguire un incremento della stessa;

- che la natura meramente patrimoniale del pregiudizio allegato lo rende comunque ristorabile all’esito di un eventuale accoglimento in sede di merito dei motivi di ricorso;

- che, come già ritenuto nelle ordinanze di questo Tribunale nn. 29,30,31,32,33,34/2022 confermate in sede di appello con le ordinanze nn. 2682,2681,2676,2675,2673 e 2671/2022, il dedotto periculum in mora non pare configurabile nemmeno con riferimento all’operatività della c.d. clausola di salvaguardia di cui all’art. 13 dello schema di contratto per il 2022;

- che il Consiglio di Stato, nelle citate ordinanze, ha avuto modo di evidenziare che “Ritenuto che le motivazioni espresse dal giudice di primo grado ai fini della reiezione dell’istanza cautelare offrano un quadro di considerazioni condivisibili ... sulla sottoscrizione della clausola di salvaguardia, avendo la parte privata ampia facoltà di non accedere alla stipula dell’accordo, in attesa della definizione della causa. D’altra parte, anche nell’ipotesi della sospensione degli effetti della clausola in questione difficilmente l’amministrazione deciderebbe di sottoscrivere il contratto in assenza di garanzie sui vincoli di spesa” (su fattispecie simili cfr. anche C.d.S., ord. nn. 6990/2021, 8127/2021, 8152/2021, 335/2017, 336/2017, 337/2017, 5427/2014 e 5428/2014);

Ritenuto quindi, alla stregua dei citati orientamenti, che le critiche sollevate da parte ricorrente avverso la clausola di salvaguardia di cui qui si tratta non presentino apprezzabile consistenza;

Ritenuto, infine, che, nelle more della fissazione del giudizio di merito, all’esito del bilanciamento dei diversi interessi implicati nella vicenda appaiono recessive le ragioni del periculum in mora paventato dalle parti ricorrenti, attesa l’imprescindibile necessità di coordinare l’interesse degli operatori privati con la primaria esigenza del contenimento della spesa in una Regione soggetta al piano di rientro nel settore sanitario » (cfr. T.A.R. Molise, ordinanza cautelare n. 94 del 15.07.2022).

5. Nell’ulteriore corso del giudizio sono state depositate memorie e documenti.

6. All’udienza pubblica del 18.06.2025, uditi i difensori presenti riportarsi ai rispettivi scritti, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è nel suo complesso infondato, e tanto esonera il Collegio dall’intrattenersi sulle eccezioni di rito sollevate dalle difese resistenti.

Con il gravame in esame vengono contestate le determinazioni amministrative con le quali, nell’ambito dell’acquisto di prestazioni sanitarie sul mercato degli operatori sanitari privati, l’A.S.Re.M. ha confermato, per il 2022, il medesimo budget già assegnato al Centro di Alta Riabilitazione “OL ON negli anni precedenti.

La parte ricorrente lamenta, in particolare, il fatto che l’Amministrazione, nel rideterminare il budget in precedenza assegnato agli operatori che non erano però riusciti a consumarlo, e assegnare la quota così avanzata ad altre strutture sanitarie - tra le quali, segnatamente, la controinteressata EA ME-, non aveva tuttavia aumentato il livello delle prestazioni erogabili per conto del S.S.R. dal Centro “OL ON.

Questa scelta sarebbe affetta da un deficit istruttorio (motivo I), dall’utilizzo del discutibile criterio della spesa storica (motivo II), nonché dall’omessa verifica del fabbisogno regionale (motivo III), oltre che dalla violazione dei diritti partecipativi dell’odierna ricorrente (motivo IV).

Come sta per dirsi, nessuna delle censure coglie però nel segno.

8. Una premessa introduttiva appare a questo punto opportuna, al fine di inquadrare il presente contenzioso, mutatis mutandis , nell’ambito della giurisprudenza già formatasi sulle tematiche rilevanti ai fini del giudizio.

8.1. L’odierna controversia presenta una sostanziale differenza rispetto alle impugnative periodicamente avanzate, dalle strutture sanitarie private accreditate e contrattualizzate, avverso le determinazioni amministrative di fissazione del budget annuale individuale per gli acquisti di prestazioni sanitarie sul mercato degli operatori privati: solitamente, infatti, vengono impugnate determinazioni che, nell’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo finanziario del settore sanitario regionale, riducono il budget rispettivamente assegnato alle strutture sanitarie interessate.

Nel caso di specie, per converso, ad essere contestata è la conferma, per il 2022, del medesimo budget già assegnato negli anni precedenti al Centro “OL ON.

Pur con questa diversità, il ricorso in epigrafe richiede comunque di essere coordinato, mutatis mutandis , con i principi che la giurisprudenza di questo Tribunale in tema di fissazione periodica dei budget individuali dei privati ha sempre richiamato.

8.2. Va così rammentato che la peculiare materia del contendere ha sempre imposto un sindacato giurisdizionale ispirato a cautela, trattandosi di incidere sulle prerogative dell’Amministrazione sanitaria inerenti alla definizione della spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie sul mercato dei privati, ad integrazione del Sistema Sanitario Regionale.

La verifica giudiziale in merito deve, infatti, attenersi a prudenza rispetto ai poteri di pianificazione e di spesa dell’Amministrazione: e questo tanto più avuto riguardo alla necessità di contenere entro somme predefinite il dispendio di risorse pubbliche da parte di un’Amministrazione di settore che si trova da tempo sottoposta a Commissariamento per l’attuazione di un piano di rientro dal disavanzo.

In merito non si tratta semplicemente di contemperare il diritto alla salute con delle mere esigenze “di cassa”, bensì di garantire la effettiva sostenibilità della Sanità regionale nel lungo periodo, permettendone anche il ritorno “ in bonis ”.

Non si può dubitare, invero, del fatto che il ritardo nell’attuazione del piano di rientro aggravi la complessiva capacità di risposta del Sistema sanitario regionale al fabbisogno di salute.

Da qui la particolare delicatezza del sindacato giurisdizionale sulle determinazioni amministrative di tal fatta.

8.3.  In via generale, va quindi ribadito che la fissazione dei criteri di commisurazione dei tetti di spesa e la determinazione dei budget individuali rientrano nell'ambito della discrezionalità politico- amministrativa, e che il relativo sindacato giurisdizionale sulle decisioni all’uopo assunte per le Regioni interessate dal regime emergenziale dei c.d. Piani di rientro debba tener debito conto anche della specialità della normativa che disciplina gli stessi Piani di rientro propri del sistema sanitario delle singole Regioni. Di conseguenza, lo stesso sindacato deve tener conto del carattere vincolato dei provvedimenti attuativi del Piano di rientro e della loro natura di provvedimenti generali di programmazione finanziaria, e pertanto della conseguente derogabilità, per effetto della prevalente normativa emergenziale speciale, delle procedure previste ordinariamente dalla legislazione regionale e nazionale.

In sostanza, si tratta di esaminare scelte ampiamente discrezionali attinenti alla determinazione dei tetti di spesa e alla ripartizione del budget, scelte che per loro natura vanno considerate avendo riguardo innanzitutto all'insieme degli operatori interessati (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. III, del 18.12.2023, n. 10899).

9. Il Collegio, dopo questa premessa introduttiva, ritiene di dover affermare l’infondatezza del primo motivo di ricorso, stante l’inconsistenza della sua centrale censura di asserita carenza istruttoria e motivazionale, oltre di illogicità e irragionevolezza, dei provvedimenti gravati.

9.1. In proposito, occorre però preliminarmente dar meglio conto degli articolati contenuti propri di tale primo mezzo.

Con il ricorso si è lamentato che, “ Con i provvedimenti impugnati, la RE, rideterminati i budget 2022 dell’area della riabilitazione, ai sensi della delibera direttoriale n. 451/2022 (atto impugnato), ha trasmesso, con provvedimento n. 43149/2022, la proposta contrattuale di budget 2022 per il Centro OL Paone di Salcito gestito dalla UR (atti anche questi impugnati). La proposta contrattuale per il Centro di Salcito è inspiegabilmente identica a quella prevista per il 2021, già sottostimata ” (cfr. il ricorso a pag. 10).

9.1.1. Secondo l’impostazione della parte ricorrente, segnatamente, il budget così riconfermato sarebbe stato sottostimato rispetto al fatto che “ il Centro della ricorrente è una delle poche strutture riabilitative, presenti in Molise, contrattualizzata per un numero di posti letto di molto inferiore rispetto a quelli accreditati e evidentemente ritenuti necessari per soddisfare il fabbisogno di salute regionale ” (cfr. il ricorso alle pagine 10 e 11).

In pratica, quindi, si vorrebbe vedere la Sanità regionale acquistare un maggior numero di prestazioni dal Centro “OL ON (così deve essere interpretata l’affermazione ricorsuale secondo la quale “ Sono meno della metà i posti letti contrattualizzati rispetto a quelli accreditati e per i quali la ricorrente sostiene i relativi costi. E questo non perché i posti letto della ricorrente non servono (se così fosse la Regione non li avrebbe accreditati) ” (cfr. il ricorso a pag. 11).

9.1.2. Il Centro “OL ON, come si è sopra osservato, è stato uniformemente contrattualizzato, almeno dal 2019 fino al 2022, per “ prestazioni residenziali e semiresidenziali per persone con disabilità (art. 34 DPCM 12/01/2017) ” delle seguenti tipologie:

a) “ RD1- Trattamenti di riabilitazione intensiva rivolti a persone non autosufficienti in condizioni di stabilità clinica con disabilità importanti e complesse modificabili ” per l’ammontare di € 600.000,00;

b) “ RD2- Trattamenti di riabilitazione estensiva rivolti a persone disabili non autosufficienti con potenzialità di recupero funzionale ” per l’ammontare di € 150.000,00 (cfr. il “ contratto per l’acquisto dalle strutture private operanti in regime di accreditamento istituzionale di prestazioni di assistenza residenziale extraospedaliera ad elevato impegno sanitario e assistenza sociosanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disabilità ” relativo all’annualità 2022, in all. n. 2 alla produzione della parte ricorrente del 6.07.2022; e cfr. altresì il simile all. n. 9 alla stessa produzione del 6.07.2022).

9.1.3. Il medesimo Centro di riabilitazione, con il D.C.A. n. 49 del 20.09.2017, ha ottenuto l’accreditamento istituzionale, ai sensi dell’art. 15 della l.r.n. 18/2008, per un numero di 40 pp.ll. (sui 60 pp.ll. autorizzati), così suddivisi:

- n. 10 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti riabilitativi intensivi (RD1);

- n. 15 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti riabilitativi estensivi (RD2-RD3);

- n. 15 pp.ll. per pazienti non autosufficienti richiedenti trattamenti riabilitativi estensivi di mantenimento (RD4-RD5).

9.1.4. In pratica, quindi, il Centro “OL ON risulta accreditato per prestazioni di tipo RD1, RD2, RD3, RD4 e RD5, ma è stato contrattualizzato, nel tempo, soltanto per prestazioni RD1 e RD2.

In questa prospettiva, quindi, con la nota del 29.09.2021 la UR aveva formalmente domandato all’A.S.Re.M. di ampliare l’ambito della contrattualizzazione del Centro “OL ON (cfr. all. n. 10 alla produzione citata).

9.1.5. In questo contesto, con il presente ricorso è stato dedotto che “ una motivazione era tanto più dovuta se si tiene conto che il depotenziamento della ricorrente di questi ultimi anni (si è detto che il Centro Paone di Salcito non è contrattualizzato per tutti i posti letto ma per meno della metà) evidentemente non è coinciso con le esigenze della sanità molisana e con il fabbisogno di salute regionale ” (cfr. il ricorso a pag. 12).

9.1.6. Sotto altra angolazione, con il primo motivo di ricorso è stata contestata la scelta di non acquistare un maggior numero di prestazioni dal Centro Riabilitativo “OL ON, per non avere l’A.S.Re.M. tenuto conto del fatto che “ la mobilità passiva della Regione Molise è incessantemente aumentata, con costi esorbitanti per il SSR molisano ” (cfr. il ricorso a pag. 12).

9.1.7. E siccome “ Con il recente Programma Operativo 2019/2021 (recepito con DCA 94/2021), in merito a “L’assistenza residenziale e semiresidenziale per le non autosufficienze e le disabilità” (paragrafo 5.4.3), ha espressamente previsto che “… Il fabbisogno di posti letto stimato tiene conto, oltre agli standard di riferimento, delle prestazioni richieste e dell’analisi della mobilità passiva, ponendosi come obiettivo nell’assegnazione dei budget l’attività di recupero della mobilità passiva ”, si è dedotto allora che “ L’attuazione del programma operativo regionale avrebbe imposto di determinare per la ricorrente un budget più congruo rispetto alla domanda sanitaria e alla necessità di contenere la incessante mobilità passiva ” (cfr. il ricorso a pag. 13).

Per queste ragioni, “ la limitazione imposta alla ricorrente anche per il 2022, con gli atti impugnati, non collima nè con l’incremento delle risorse messe a disposizione dalla Struttura Commissariale per la macroarea della riabilitazione e ne con le esigenze evidenziate in sede di ultima programmazione ” (cfr. il ricorso a pag. 13).

9.1.8. Con il che ci si è doluti, in altre parole, del fatto che “ la limitazione del budget per la ricorrente, ben al di sotto rispetto ai posti letto accreditati (si veda a mero titolo esemplificativo la possibile soluzione proposta dalla ricorrente con la nota n. prot. 91/2021 e ingiustamente disattesa dalla regione) appare ingiusta e discriminatoria in quanto avrà inevitabilmente impatti sulla programmazione dei volumi per l’anno 2022 e dunque sulla capacità attrattiva della stessa che si vede continuamente e irragionevolmente limitata, sebbene i costi fissi che è chiamata a sostenere per garantire i requisiti dell’accreditamento istituzionale ” (cfr. il ricorso a pag. 15).

In definitiva, dunque, secondo il ricorso non sarebbe possibile “ che la P.A. procedente possa continuare a stabilire il budget sulla base di criteri oscuri e irragionevoli ”, e, più in concreto, “ il provvedimento impugnato si fonda su presupposti erronei, illogici e irragionevoli e su una istruttoria visibilmente carente e pertanto è irreparabilmente inficiato ” (cfr. pag. 15 del ricorso).

9.2. Orbene, il Tribunale è dell’avviso che, diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, nelle determinazioni amministrative in questa sede impugnate non emergano profili di irragionevolezza/illogicità, né tanto meno si rinvenga alcun deficit istruttorio o motivazionale.

La Sanità della Regione Molise è da tempo sottoposta a Piano di Rientro dal Disavanzo Finanziario, e, nel caso di specie, l’A.S.Re.M. altro non ha fatto che acquistare dal Centro “OL ON, anche per il 2022, lo stesso livello di prestazioni sanitarie dal medesimo già assicurato al S.S.R. nel corso degli anni precedenti (almeno dal 2019 in poi).

La nota dell’A.S.Re.M. n. 43149 del 22.04.2022 e l’ivi allegato schema di contratto per il 2022 si sono, infatti, limitati a confermare i valori economici di contratto già uniformemente seguiti dal 2019 in poi.

Sicché va immediatamente disattesa la doglianza con la quale è stato quantomeno adombrato un effetto riduttivo, rispetto al passato, del livello di prestazioni acquisite dall’A.S.Re.M. presso la Struttura sanitaria ricorrente.

9.2.1. Del pari inconsistente risulta la doglianza con la quale si lamenta che la stessa A.S.Re.M. non abbia ampliato la consistenza e il numero di prestazioni sanitarie erogabili dal Centro “OL ON.

Sul punto è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ non esiste (e non può esistere) in astratto un diritto alla contrattualizzazione, né l'intervenuto accreditamento comporta di per sé un "obbligo a contrarre" in capo all'Amministrazione (…) , sganciato dal duplice vincolo della programmazione in base allo specifico fabbisogno localizzato, da un lato, e della sostenibilità finanziaria, dall'altro (ex multis, TAR Palermo n. 390 02.02.2022 e n. 3073 del 29.12.2020) ” (cfr., ex multis , T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 24.09.2025, n. 2069).

Una conferma dell’inconsistenza di una pretesa quale quella qui azionata si rinviene proprio nel testo del D.C.A. n. 49/2017, di accreditamento istituzionale della struttura sanitaria in questione, il quale aveva espressamente dato atto che l’accreditamento ex art. 8- quater , comma 2, del D.Lgs. n. 502/1992 non costituiva vincolo per l’Azienda Sanitaria Regionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8- quinquies del medesimo del D.Lgs. n. 502/1992 “ nell’ambito del livello di spesa annualmente definito e delle quantità e tipologie individuate dalla Regione ai sensi della normativa vigente ” (cfr. il D.C.A. n. 49/2017; all. n. 7 alla produzione della parte ricorrente del 6.07.2022).

Ne consegue che l’odierna ricorrente non poteva aver maturato alcuna aspettativa qualificata in ordine ad un più alto livello di contrattualizzazione rispetto alle annualità precedenti.

9.2.2. In sostanza, la ricorrente assume che le limitazioni apposte all’erogazione delle prestazioni di sua pertinenza non sarebbero state confacenti all’interesse pubblico: e il rilievo si ricollega a quelli con cui viene lamentata, peraltro in termini solo del tutto astratti e autoreferenziali, l’attuale incompletezza della soddisfazione del fabbisogno assistenziale della popolazione regionale.

I provvedimenti in contestazione possono tuttavia giudicarsi intrinsecamente legittimi anche sotto tali profili, avuto doveroso riguardo alle condizioni economiche di dissesto (delle quali la ricorrente parrebbe dimentica) della Sanità regionale, il cui stato di disavanzo, oggettivamente, non può non condizionare un perseguimento delle esigenze assistenziali che sia ispirato ad un teorico e astratto optimum .

Solo il definitivo superamento della condizione di disavanzo finanziario potrà assicurare il più ampio soddisfacimento del fabbisogno assistenziale, assegnando al Sistema Sanitario Regionale una massima capacità di risposta.

Ne consegue che i provvedimenti gravati, proprio in quanto funzionali all’attuazione del Piano di rientro di settore, risultano già per ciò stesso proporzionati all’interesse pubblico.

Non sembra del resto dubitabile, sulla base del quadro normativo vigente, e in condizioni di scarsità di risorse e di necessario risanamento del bilancio, il punto che neanche il Sistema Sanitario possa prescindere dall'esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione finalizzati al raggiungimento di una condizione di equilibrio finanziario, attraverso la programmazione e pianificazione autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti ammessi a operare nel suo sistema (Cass. Civ., Sez. III, sentenza n. 27608 del 2019).

Tale esigenza di contenimento della spesa è invero particolarmente pregnante in una Regione, come il Molise, che è soggetta a un piano di riduzione del deficit sanitario il quale, stando a quanto esposto dalla Struttura commissariale nel provvedimento impugnato, ha imposto una sorta di sostanziale taglio lineare del budget complessivo di spesa, e, quindi, una proporzionale riduzione dei tetti di spesa (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 465 del 27.12.2021).

Sotto questo aspetto, la giurisprudenza amministrativa ha già chiarito che l’introduzione di obiettivi prioritari e vincolanti condiziona e orienta verso le finalità indicate lo svolgimento delle preesistenti procedure, modificando anche le modalità istruttorie e il tipo di motivazione che i provvedimenti risultanti richiedono (Cons. Stato Sez. III, 25 marzo 2016, n. 1244; 19 luglio 2016 n. 3201). E, infatti, una volta che si sia preso atto delle esigenze di contenimento e rientro della spesa sanitaria regionale, non occorre alcuna analitica o diffusa motivazione nell'esternazione dei calcoli posti a base della riduzione del budget, trattandosi dell'applicazione di parametri automatici di riduzione tesi a rientrare nei limiti oggettivi costituiti dalle risorse (C.G.A.R.S., sez. riun. 14 novembre 2017, n. 987/2017).

Proprio con riferimento alla sanità della Regione molisana il Consiglio di Stato ha poi avuto modo di puntualizzare “ che la giurisprudenza ritiene che le doglianze circa l'insufficiente elaborazione istruttoria ed il preteso, conseguente deficit motivazionale debbano, nel contesto descritto, essere indefettibilmente supportate da dati probatori oggettivi al fine di poter adeguatamente contrastare i provvedimenti regionali cui si oppongono, per cui è stata richiesta, ad esempio “una prova netta e rigorosa” della mancanza di un utile per le strutture accreditate, conseguente alla determinazione di un importo inferiore delle tariffe, rispetto a quelle pregresse (Consiglio di Stato, Sez. III, 21 giugno 2017 n. 3023); o la allegazione di dati od elementi aggiornati in ordine a presunte, e pretese, variazioni dei costi di produzione delle prestazioni sanitarie intervenute nel tempo” (Consiglio di Stato, Sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5731)” (cfr. Consiglio di Stato n. 6621/2021).

L’applicazione al caso di specie di tali principi giurisprudenziali porta, allora, a respingere anche le censure attoree relative al difetto di istruttorio e di motivazione, dal momento che parte ricorrente non ha fornito dei seri e concreti elementi idonei a sostenere tali doglianze.

Il ricorso ha mancato, in particolare, d’individuare con sufficiente specificità l’aspetto sotto il quale le conferma del budget imposta alla Struttura interessata risulterebbe ex se , in concreto, realmente pregiudizievole per la Sanità regionale. La ricorrente sull’argomento si è limitata ad asserzioni apodittiche, prive del necessario sostrato documentale e probatorio che ne suffragasse oggettivamente gli assunti.

9.2.3. Venendo ora alla censura appuntatasi contro la scelta di attribuire risorse aggiuntive ad alcune strutture accreditate diverse dalla ricorrente, va dato atto che in effetti con la Deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.Re.M. n. 451 del 2022 il budget per la contrattualizzazione di alcune Strutture private accreditate per la macro-area della riabilitazione è stato rideterminato.

Questa limitata rimodulazione, però, è avvenuta al precipuo scopo del “ reperimento delle risorse necessarie all’attivazione di un Modulo di Nucleo Alzheimer di 10 p.l., individuato quale fabbisogno di prestazioni da soddisfare anche dalla Struttura Commissariale con la nota sopra riportata, e pari ad € 350.400,00, attraverso la decurtazione per ciascuna struttura individuata, di un importo calcolato in quota percentuale sulle somme riferite al mancato utilizzo del budget assegnato ” (cfr. la Deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.Re.M. n. 451/2022).

Pertanto la rideterminazione del budget, in pratica, ha visto decurtare fondi alle strutture sanitarie che negli anni precedenti avevano erogato un volume di prestazioni sanitarie inferiore a quanto programmato dall’Amministrazione: e questo per destinare ora le relative risorse all’attivazione di uno specifico e nuovo “ Modulo di Nucleo Alzheimer ”.

Il Centro “OL ON, che aveva invece “ assorbito interamente il budget contrattualizzato nell’anno 2021 ”, non è stato tuttavia affatto interessato da una simile “ attività di rimodulazione dei budget ” (cfr. la Deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.Re.M. n. 451 del 13.04.2022).

D’altro canto, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, la suddetta Deliberazione direttoriale n. 451/2022, ha tenuto conto “ dell’istruttoria effettuata dalla UO Committenza riferita all’analisi della produzione rendicontata e fatturata dalle Strutture contrattualizzate per l’anno 2021 − regime residenziale riabilitativo e socio sanitario − ed attualmente in autorizzazione provvisoria per l’anno 2022, dalla quale si rileva la possibilità di ampliare l’offerta di prestazioni all’utenza nell’ambito delle risorse assegnate, attraverso l’impiego delle somme derivanti dalla rimodulazione dei budget assegnati per l’anno 2021 alle Strutture che non hanno utilizzato interamente le somme a disposizione ” (cfr. la Deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.Re.M. n. 451 del 2022).

E che quella ora sub iudice fosse una scelta in linea con la programmazione sanitaria regionale è desumibile anche dal fatto che la Direzione Generale per la Salute, con nota n. 4752 del 14.01.2022, aveva comunicato all’A.S.Re.M. che, “ in ragione di una analisi del fabbisogno assistenziale territoriale stabilita con la programmazione sanitaria 2015-2018 (POS), con DCA n. 23/2018 si è provveduto al rilascio, in favore della medesima Struttura, dell’accreditamento istituzionale quale “Nucleo Alzheimer” per complessivi n. 10 pp.ll. In merito si richiamano i contenuti delle precedenti comunicazioni prot. nn. 184043/2020 e 8704/2021, ivi riproposte in allegato per facilità di consultazione, riferite alla inclusione delle demenze (compreso l’Alzheimer) nella non autosufficienza e più specificatamente relative alla riconducibilità delle Strutture classificate quali “Nucleo Alzheimer” nell’alveo delle strutture deputate alla erogazione di trattamenti corrispondenti all’attuale setting assistenziale R2, che, ai sensi dell’art. 30 comma 1 lett. a) del DPCM Lea 12 gennaio 2017 ricomprende, per l’appunto, “i trattamenti costituiti da prestazioni professionali di tipo medico, infermieristico, riabilitativo e di riorientamento in ambiente protesico”. Nell’obiettivo prioritario di garantire sul territorio regionale i Livelli Essenziali di Assistenza quale nucleo irrinunciabile di tutela del diritto alla salute dei cittadini e di dare concreta risposta al bisogno di assistenza sul territorio, anche in riscontro alla istanza formulata dalla Struttura, acquisita in atti al prot. n. 210732 del 31.12.2021, si ribadisce, dunque, che i trattamenti in argomento rientrano nell’ambito della macroarea della riabilitazione e dell’assistenza sociosanitaria e nei limiti massimi di finanziamento per la stessa stabiliti (DCA n. 103/2021) ” (cfr. la nota della Struttura Commissariale n. 4752 del 2022, in all. n. 6 alla produzione dell’A.S.Re.M. dell’9.07.2022).

9.3. Per tutte le ragioni sopra illustrate il primo mezzo di gravame risulta, dunque, complessivamente infondato.

10. Carente di pregio risulta altresì il secondo motivo di ricorso, la cui censura principale è appuntata sulla contestazione per cui “ la base di calcolo da cui muove la RE (si è detto errata) è quella dei livelli di spesa dell’anno precedente. Tuttavia tale parametro appare del tutto illogico e irragionevole in quanto non è idoneo a valorizzare il livello di efficienza della singola struttura, nella specie della ricorrente, e l’effettivo soddisfacimento delle esigenze della domanda ” (cfr. il ricorso a pag. 16).

10.1. Il richiamo di parte ricorrente al criterio della spesa storica, come eccepito dalla difesa dell’A.S.Re.M., è in realtà inconferente.

Nel caso all’odierno esame del Collegio, la parte ricorrente ha lamentato l’applicazione della spesa storica nella misura in cui questa avrebbe determinato la conferma, per lo stesso Centro NE, del medesimo budget già assegnatogli per l’anno precedente: e, nel dolersi di questo aspetto, è stata richiamata la sentenza di questo Tribunale n. 256 del 5.08.2024.

In realtà però, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, il criterio della spesa storica integra un parametro al quale ben può essere del tutto ragionevolmente ancorata la fissazione dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie erogate dagli operatori privati per conto del S.S.R.. Secondo il Consiglio di Stato, infatti, “ il volume di spesa raggiunto nell'anno immediatamente precedente è suscettibile di costituire una adeguata base di riferimento per la determinazione del fabbisogno per l'anno successivo " (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 20.06.2018, n. 3796; id. Sez. III, 30.05.2022, n. 4371).

E’ poi il caso di aggiungere che quanto questo Tribunale ha affermato con la sentenza richiamata dalla memoria della ricorrente dell’8.07.2025 è semplicemente che “ In un sistema in cui le prestazioni sanitarie vengono per buona parte erogate da operatori privati, ma il carico economico grava sul settore pubblico, può risultare inoltre più efficiente non attenersi al criterio del “costo storico”, in quanto ciò scongiura il rischio che le scelte cliniche siano orientate al fine di ottenere un aumento delle prestazioni erogate agli utenti, invece che al contenimento della spesa in eccesso .” (cfr. T.A.R. Molise sentenza n. 256 del 5.08.2024).

Al di là del non pertinente richiamo giurisprudenziale appena detto, la doglianza in trattazione va disattesa anche sotto un’altra angolazione. Nel caso di specie la struttura ricorrente ha contestato il criterio della spesa storica sull’assunto che questo non valorizzerebbe l’efficienza delle strutture sanitarie. Ma di questo non può dolersi il Centro “OL ON, la cui efficienza, dimostrata nelle annualità precedenti, è stata in realtà valorizzata dalle determinazioni in questa sede impugnate, al contrario di quanto sostenuto dal ricorso: valorizzazione che risiede nel fatto che il budget assegnato al Centro ricorrente per il 2022 non ha subito alcuna contrazione, attestandosi sui medesimi livelli degli anni precedenti (la conservazione del medesimo volume di acquisti, nella vigenza di un regime di attuazione del Piano di Rientro dal Disavanzo del settore finanziario, è difatti già un risultato positivo per una Strutture privata contrattualizzata).

10.2. Senza dire, poi, che, diversamente da quanto preteso con il ricorso, la Struttura Commissariale non è affatto tenuta ad ampliare il volume dei propri acquisti presso un privato per il sol fatto che il relativo operatore economico si sia rivelato più performante di altri.

Da questo punto di vista non coglie quindi nel segno il richiamo che il ricorso ha svolto ai principi di “ parificazione e di concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private ” (cfr. il ricorso alle pagine 17 e 18).

Come si è già detto, il buon rendimento della struttura di parte ricorrente è comunque valso a questa l’esonero dalla riduzione di budget che ha invece colpito le strutture congeneri meno performanti.

Né è fondato sostenere che nel caso di specie sia stato concesso un incremento di budget ad un operatore concorrente in guisa tale da legittimare la ricorrente a lamentare una forma di discriminazione in proprio danno.

Nella vicenda in esame, infatti, l’A.S.Re.M. ha perseguito univocamente l’obiettivo del “reperimento delle risorse necessarie all’attivazione di un Modulo di Nucleo Alzheimer di 10 p.l., individuato quale fabbisogno di prestazioni da soddisfare anche dalla Struttura Commissariale con la nota sopra riportata, e pari ad € 350.400,00, attraverso la decurtazione per ciascuna struttura individuata, di un importo calcolato in quota percentuale sulle somme riferite al mancato utilizzo del budget assegnato ” (cfr. la Deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.Re.M. n. 451 del 13.04.2022).

E siccome l’attivazione dello specifico “Modulo di Nucleo Alzheimer” attiene all’acquisizione di prestazioni diverse da quelle per le quali risulta accreditato il Centro “OL ON, non emerge alcun effetto discriminatorio a discapito della ricorrente, né alcuna delle violazioni dei principi di concorrenzialità e parificazione evocate dal ricorso.

10.3. Per queste ragioni, non vale quindi neppure la doglianza che ha fatto perno sulla posizione specifica della controinteressata EA ME, asseritamente destinataria di maggiori risorse economiche nonostante una minore efficienza dimostrata nel corso degli anni.

L’ampliamento delle prestazioni erogabili dalla controinteressata, infatti, non va valutato come un trattamento premiale, bensì ha costituito espressione di una specifica esigenza della Sanità regionale, giacché le risorse aggiuntive destinate per il 2022 alla EA ME erano funzionali, come detto, all’attivazione dello specifico “ Modulo di Nucleo Alzheimer ”. E sul punto è rimasta praticamente incontestata l’eccezione della difesa dell’A.S.Re.M. per cui la detta controinteressata era l’unico operatore ad essere accreditato per quel tipo di prestazioni (cfr. la memoria della difesa dell’A.S.Re.M. dell’8.07.2022, a pag. 11).

Non guasta aggiungere, infine, che, stando a quanto opposto dalla difesa dell’A.S.Re.M. senza suscitare obiezioni ex adverso , la stessa EA ME è stata comunque interessata, per altro verso, da una riduzione di budget dovuta al “ mancato raggiungimento del tetto di spesa assegnato nell’anno 2021 ” (cfr. la citata memoria a pag. 12).

10.4. Il secondo motivo va quindi interamente disatteso.

11. Infondato risulta altresì il terzo motivo di ricorso, con il quale ci si è doluti del fatto che le Amministrazioni intimate non avrebbero ottemperato all’obbligo, previsto dall’art. 8- quater del D.Lgs. n. 502/1992, di definire il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza.

Sul tema questo Tribunale ha già più volte evidenziato la ridondanza di un preteso aggiornamento su base annuale della rilevazione del fabbisogno di salute regionale, a fronte, da un lato, della rilevazione del fabbisogno già prevista su base pluriennale nel P.O.S.; dall’altro, dell’assolutezza dei vincoli finanziari comunque imposti dal Piano di rientro.

La complessa istruttoria necessaria per la ricognizione del citato fabbisogno deve, infatti, reputarsi ragionevolmente demandata alla sede propria della fase programmatoria pluriennale contenuta nel P.O.S. (collocata, quindi, a monte dei provvedimenti annuali di determinazione dei tetti di spesa): programmazione che ha proprio il precipuo obiettivo di individuare gli aspetti relativi alla previsione su base pluriennale della domanda di salute (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 465 del 27.12.2021).

È stato infatti affermato, relativamente al P.O.S. 2016-2018 della stessa Regione Molise, che è proprio nella sede programmatoria sanitaria regionale che emerge la necessità di una accurata istruttoria sui fabbisogni, che valuti anche le esigenze delle strutture private che erogano il servizio, colmando se necessario il deficit dell’offerta pubblica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 10.02.2021, n. 1233).

Ciò posto, al tempo dell’adozione dei provvedimenti qui impugnati l’A.S.Re.M. era in attesa dell’approvazione dei Documenti di Programmazione Sanitaria della Regione Molise 2022-2024, ma comunque l’analisi del fabbisogno di salute era stata già puntualmente effettuata dalla Struttura commissariale ai fini della programmazione operativa sanitaria precedente.

12. Va infine disatteso anche il quarto motivo di impugnazione, appuntato su di una presunta violazione dei diritti partecipativi dell’odierna ricorrente.

I provvedimenti impugnati hanno confermato il budget assegnato in favore del Centro “OL ON, sicché non vi è alcuna imprevedibilità dell’azione amministrativa che avrebbe richiesto, o addirittura imposto, il coinvolgimento dell’interessata nel procedimento de quo .

Del resto, deve rimarcarsi che, ai sensi dell’art. 13 della l. n. 241 del 1990, le disposizioni relative ai diritti partecipativi non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione.

D’altra parte, la circostanza che possano essere individuati anche i singoli destinatari della determinazione del budget non modifica di per sé la sua natura di atto di programmazione generale (cfr. T.A.R. Sicilia, sentenza n. 2465 del 2021): natura la cui ipotetica obliterazione imporrebbe infine, in alternativa, di ravvisare nell’atto impugnato nulla più che una proposta contrattuale individuale, come tale soggetta all’altrui libera accettazione, e non già un provvedimento autoritativo sottoposto alle garanzie di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990.

Senza contare poi che l’elevato numero delle strutture sanitarie private interessate, anche solo potenzialmente, alla contrattualizzazione e all’acquisto, da parte del Servizio sanitario regionale, delle presentazioni sanitarie in regime di accreditamento, renderebbe problematica e oltremodo farraginosa la strutturazione dei relativi procedimenti in termini di partecipazione.

Né guasta aggiungere che la giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito doversi escludere che la programmazione finanziaria, con specifico riguardo alle determinazioni in tema di limiti di spesa, possa formare oggetto di una funzione negoziata, atteso che, come si evince dall’art. 32, comma 8, della legge n. 449 del 1997 - secondo il quale “le regioni ... individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presidi sanitari ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all’art. 1, co. 32, della legge23/12/1996, n. 662” - l’Amministrazione è titolare nella materia de qua di un potere autoritativo e unilaterale (cfr. di recente T.A.R. Campania, sentenza n. 7376 del 2021). Invero, nell'evoluzione della legislazione sanitaria si è progressivamente imposto il principio della programmazione con carattere autoritativo, unilaterale e vincolante, allo scopo di realizzare un contenimento della spesa pubblica e una razionalizzazione del sistema sanitario, attese le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario proprie della materia.

E siffatte considerazioni risultano ancor più pertinenti se si tiene conto degli stretti vincoli finanziari ai quali l’azione amministrativa era sottoposta in virtù del piano di rientro dal debito sanitario, talché il contenuto del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere significativamente diverso da quello in concreto adottato.

13. Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, risultando infondati tutti i motivi di gravame, il ricorso va pertanto integralmente respinto.

14. Le spese processuali, sussistendone le eccezionali ragioni prevista dalla legge, possono essere tuttavia interamente compensate tra tutte le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

NI Gaviano, Presidente

GI LA, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI LA	NI Gaviano

IL SEGRETARIO