Pubblicato il 30/07/2025

N. 15060/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12105/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12105 del 2022, proposto da
EM s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Bitetti e Vitaliano Mastrorosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora e Luciana Caso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Sergio Fienga in Roma, piazzale delle Belle Arti n. 8;
UT NE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Orsola Cortesini, Massimiliano Lombardo, Giuseppe Morbidelli e Sara Fattorini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Massimiliano Lombardo in Roma, via Taro, n. 56;

per l’annullamento

del provvedimento sanzionatorio n. 30205 del 21 giugno 2022, notificato in data 12 luglio 2022, adottato a conclusione del procedimento A536 e, ove occorra, di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso o correlato, ivi compresi la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio con contestuale disposizione di misure cautelari del 3 giugno 2020, il provvedimento di conferma della misure cautelari del 23 giugno 2020, il provvedimento di estensione dell’istruttoria del 22 dicembre 2020, il provvedimento del 20 luglio 2021 di proroga dei termini dell’istruttoria; il provvedimento dell’8 febbraio 2022; la comunicazione delle risultanze istruttorie del 30 giugno 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché della regione Toscana e di UT NE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente impugnava il provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm) con cui veniva accertata la commissione di un abuso di posizione dominante (ai sensi dell’art. 102 Tfue) per aver ritardato ed ostacolato il subentro dell’aggiudicatario della procedura di affidamento in concessione dei servizî di trasporto pubblico locale (t.p.l.) su gomma nel lotto unico regionale toscano.

2. Piú precisamente, va osservato come la ricorrente sia una società consorziata nella NE s.c. a r.l.: quest’ultima veniva costituita il 27 dicembre 2017 affinché assumesse, per sé e per le consorziate, gli obblighi derivanti dal c.d. contratto ponte stipulato con la regione Toscana al fine di garantire la continuità – per il biennio 2018-2019 – dei servizî di t.p.l. nell’àmbito regionale toscano nelle more della stipula del contratto con l’aggiudicatario, ossia UT NE.

3. A tal fine, va premesso che la regione aveva avviato l’8 agosto 2012 la procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio di t.p.l. su gomma mediante pubblicazione di uno specifico avviso per l’acquisizione delle manifestazioni d’interesse degli operatori economici. Rispetto alla precedente gestione del servizio, che vedeva la suddivisione dell’intero territorio regionale in quattordici àmbiti distinti, la regione Toscana optava per la messa a gara di un unico lotto ricomprendente l’intero territorio regionale: alla procedura partecipavano UT NE e MO (società che riuniva i principali gestori uscenti del servizio e cui partecipava anche l’odierna esponente).

4. L’ iter per l’aggiudicazione della concessione veniva caratterizzato da un lungo contenzioso: invero, la prima aggiudicazione in favore di UT NE del 2 marzo 2016 veniva annullata da Tar Toscana, sez. I, 28 ottobre 2016, n. 1548 che rilevava l’irregolarità di entrambe le offerte presentate per carenze nei rispettivi piani economici finanziari (p.e.f.); in conseguenza della menzionata sentenza, la regione chiedeva ai due concorrenti di presentare dei nuovi p.e.f. emendati dei vizî rilevati dal giudice amministrativo (tale ultimo provvedimento, gravato da MO, veniva reputato legittimo da Tar Toscana, sez. I, 5 ottobre 2017, n. 1159).

5. Anche dopo la produzione della nuova documentazione, la concessione veniva nuovamente aggiudicata in favore della società odierna controinteressata. Nondimeno, il Consiglio di Stato, investito dell’appello sulle due pronunce del Tar Toscana indicate al § precedente, sospendeva il giudizio rimettendo, ai sensi dell’art. 267 Tfue, alla Corte di giustizia dell’Unione europea, una questione interpretativa relativa alla possibilità di UT NE di partecipare alla gara, essendo essa controllata da una società di proprietà dello Stato francese (v. Cons. Stato, sez. V, ord., 29 maggio 2017, nn. 2554 e 2555). Proprio in ragione della pendenza della questione afferente all’interpretazione del diritto eurounitario, incidente su un requisito di partecipazione, la regione Toscana differiva l’adozione dei provvedimenti relativi alla gara a data posteriore alla pronuncia della Corte di giustizia (v. decreto del 4 agosto 2017, n. 11613).

6. Contemporaneamente, la regione concludeva con NE il già menzionato contratto ponte per garantire la prosecuzione del servizio in attesa della conclusione del contenzioso sull’aggiudicazione provvisoria.

7. Difatti, dopo la pronuncia di Corte giust. Ue, sez. IV, 21 marzo 2019, cause riunite C-350/17 e C-351/17, la regione Toscana aggiudicava definitivamente la gara alla società controinteressata (v. decreto 19 aprile 2019, n. 6585). Poco dopo, Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2019, n. 8411, respingeva gli appelli proposti avverso le sentenze del Tar Toscana indicate supra . Tuttavia, la vicenda giudiziaria non poteva dirsi conclusa, atteso che MO impugnava il provvedimento di aggiudicazione definitivo: Tar Toscana, sez. I, 19 marzo 2020, n. 344, respingeva il ricorso; il Consiglio di Stato, poi, rigettava l’appello cautelare proposto avverso tale pronuncia (v. sez. V, ord., 15 giugno 2020, n. 3507).

8. Poco prima del menzionato pronunciamento interinale del Consiglio di Stato, l’Agcm avviava il procedimento istruttorio A536 (3 giugno 2020), adottando un provvedimento cautelare inaudita altera parte (ai sensi dell’art. 14- bis l. 10 ottobre 1990, n. 287) col quale ordinava alle consorziate in NE di rendere disponibili le informazioni necessarie per la cancellazione delle ipoteche sui beni immobili, nonché i dati e i documenti sui beni immobili essenziali (indispensabili alla stipula degli atti di trasferimento – c.d. «rogitabilità») e quelli sui sistemi di automatic vehicle monitoring (Avm), oltre alle informazioni concernenti gli elenchi abbonati in corso di validità.

9. Il successivo 10 agosto 2020, la regione stipulava con UT NE il contratto di concessione, subordinando l’avvio del servizio all’acquisizione dei beni essenziali da parte del concessionario: questi avrebbe dovuti ottenerli dalle odierne ricorrenti e dalle altre società consorziate. Nondimeno, non essendo la concessionaria entrata nella disponibilità dei beni, l’ente regionale adiva il Tribunale di Firenze per chiedere « l’immediata messa a disposizione a favore della regione Toscana – e, per essa, dell’aggiudicatario e concessionario del servizio UT NE – dei beni essenziali allo svolgimento in via ordinaria del servizio t.p.l., mediante consegna delle chiavi dei bus e degli immobili »: tale domanda cautelare ( ex artt. 669- ter e 700 c.p.c.) veniva rigettata per difetto del requisito del fumus boni iuris (v. Trib. Firenze, ord., 24 novembre 2020, n. 9449, resa in sede di reclamo, dopo che il primo giudice si era pronunciato nel senso di escludere la giurisdizione del giudice ordinario sul punto).

10. Contestualmente, nel giudizio d’appello avverso la pronuncia del Tar Toscana sull’aggiudicazione definitiva del 19 aprile 2019, il Consiglio di Stato disponeva una verificazione sulla sostenibilità delle offerte economiche presentate (v. sez. V, ord. 20 ottobre 2020, n. 6324): l’adempimento istruttorio veniva depositato il 16 marzo 2021 e, infine, Cons. Stato, sez. V, 21 giugno 2021, n. 4779 rigettava l’appello, confermando cosí la legittimità dell’operato della regione Toscana.

11. Infine, nel luglio-agosto 2021 si stipulavano i contratti per la cessione dei beni essenziali e si fissava al 1° novembre 2021 la data per l’avvio del servizio di t.p.l. da parte di UT NE.

12. Orbene, nell’àmbito di questo complesso iter amministrativo, l’Agcm evidenziava come NE e le altre consorziate sanzionate col medesimo provvedimento (ivi compresa anche l’odierna ricorrente) avessero adottato una strategia dilatoria per posticipare il subentro di UT NE: in particolare, la condotta contestata si sarebbe estrinsecata nel mancato o ritardato trasferimento ad UT NE dei beni essenziali (beni immobili, autobus e altri beni mobili) per l’erogazione del servizio di t.p.l., concretizzatosi attraverso la mancata trasmissione di informazioni e dati indispensabili alla positiva conclusione delle attività propedeutiche alla cessione dei ridetti beni essenziali ovvero alla mancata stipula dei negozî di cessione. Ciò avrebbe reso impossibile il subentro, permettendo ai gestori uscenti di continuare a fornire i servizî di t.p.l. in forza dei plurimi atti d’obbligo adottati dalla regione Toscana che avrebbero coperto l’arco temporale tra la scadenza del ridetto contratto ponte (31 dicembre 2019) fino al 31 ottobre 2021, per un periodo complessivo di 22 mesi.

13. Acclarata l’illiceità della condotta, l’Agcm ne inibiva la reiterazione ed irrogava una sanzione pecuniaria: avverso tale decisione, veniva proposto l’odierno ricorso.

14. Si costituiva in resistenza l’Autorità.

15. Del pari si costituivano in giudizio sia la regione Toscana e sia la società aggiudicataria della gara (UT NE).

16. Tutte le parti depositavano documenti, memorie e repliche in vista della pubblica udienza del 7 maggio 2025, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

DIRITTO

17. Conclusa l’illustrazione dello svolgimento del processo, è possibile passare all’esposizione delle doglianze spiegate nell’atto d’impugnazione.

18. Con un primo motivo si contesta in radice la ricorrenza della fattispecie astratta di cui all’art. 102 Tfue, atteso che le condotte ascritte si collocherebbero tutte in una fase successiva alla gara per l’assegnazione del servizio e non avrebbero inciso sulla durata dello stesso. Per di piú, neppure potrebbe configurarsi una posizione dominante della ricorrente, atteso che la violazione si sarebbe consumata allorquando l’odierna controinteressata aveva già sottoscritto il contratto di affidamento del servizio, risultando quindi quest’ultima l’operatore dominante sul mercato.

19. Tramite la seconda doglianza, invece, viene evidenziato come non sarebbe possibile considerare illecita la condotta consistente nell’esercizio del diritto di difesa e del diritto di proprietà, considerata l’effettiva situazione di incertezza caratterizzata dal lungo e complesso contenzioso seguito all’aggiudicazione: in altre parole, sino alla pronuncia del Consiglio di Stato del giugno 2021 non sarebbe stato possibile ricondurre le condotte delle ricorrenti all’ipotesi di abuso anticoncorrenziale.

20. A mezzo della terza ragione di gravame si lamenta l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui ha riconosciuto un danno alla regione Toscana quantificabile in € 24.064.138,19, atteso che tale passaggio del provvedimento sarebbe frutto della passiva adesione dell’Agcm ai calcoli effettuati dall’ente territoriale.

21. Con il quarto motivo, invece, si censurano partitamente le accuse mosse dall’Autorità. In particolare, quanto agli immobili ( rectius , all’unico immobile dell’interessata) viene evidenziato come i dati informativi fossero già stati resi disponibili dal gennaio 2020, come confermato dalla stessa Agcm nel provvedimento. Similmente, circa la condivisione delle informazioni circa il sistema Avm, la ricorrente precisa di aver provveduto prima ancora dell’intervento cautelare, essendo la successiva corrispondenza relativa solo alla quantificazione del prezzo dovuto. In aggiunta, quanto all’elenco degli abbonati, viene rappresentato come di tale compito dovesse considerarsi onerata solo la società NE (che vi avrebbe comunque provveduto tempestivamente) e quindi l’omissione non avrebbe potuto essere imputata all’odierna ricorrente. A conferma del vizio istruttorio, si rileva come l’Agcm non avrebbe verificato l’essenzialità delle informazioni da trasmettere, né la sussistenza di un nesso causale tra la mancata trasmissione delle medesime e gli slittamenti dei cronoprogrammi.

22. Per il tramite della quinta ragione di gravame si evidenzia come non sia imputabile all’esponente il ritardo nella conclusione degli atti di trasferimento essendo intervenuti eventi eccezionali (es. la pandemia da Sars-Cov-2), ovvero valutazioni di tutte le parti finalizzate a subordinare la conclusione dei negozî alla definizione del contenzioso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo: sotto tale riguardo, infatti, viene evidenziato come UT NE avrebbe ritardato la stipula del negozio atteso che il servizio durante l’anno 2020 non sarebbe stato remunerativo, come evidenziato nel verbale dell’udienza del 13 ottobre 2020 e in quello della riunione del 17 febbraio 2021. Inoltre, le proposte contrattuali avanzate dalla società controinteressata (non essendo gli schemi contrattuali stati predisposti dalla regione) non avrebbero sufficientemente garantito il diritto di proprietà della ricorrente, che avrebbe semplicemente insistito per introdurre legittime e coerenti clausole di garanzia e reversibilità.

23. Per via della sesta censura si evidenzia, in subordine, come la qualificazione dell’illecito come molto grave sia illogica, attesa la sussistenza di un contenzioso in corso. Similmente, la violazione sarebbe cessata ben prima del 4 agosto 2021, attesa la tempestiva messa a disposizione di tutte le informazioni per il subentro. In aggiunta, con l’ultimo motivo viene lamentata la mancata ostensione integrale del provvedimento nella parte in cui vengono indicati gli abbattimenti per le riconosciute circostanze attenuanti.

24. Il primo, il secondo, il quarto e il quinto motivo sono strettamente connessi tra loro, afferendo tutti la ricorrenza del contestato illecito anticoncorrenziale, e possono essere scrutinati congiuntamente: essi non possono essere accolti per le ragioni di seguito esposte.

25. Preliminarmente, va osservato come l’illecito contestato si riferisca non alla fase della procedura di affidamento della gara, bensí a quella successiva, inerente al «passaggio di consegne», allorquando la ricorrente e le altre consorziate hanno ostacolato il subentro della controinteressata: la descritta circostanza, però, non esclude l’applicazione dell’art. 102 Tfue, atteso che il precetto copre anche tale segmento procedurale, essendo ben possibile (come si avrà modo di chiarire infra ) che si possano in tale occasione tenere condotte abusive e lesive della concorrenza. Invero, l’abuso rilevante si verifica nelle ipotesi in cui le imprese, detenendo una posizione dominante nel mercato (in cui quindi il grado di concorrenza è già indebolito), « ostacolino, ricorrendo a mezzi diversi da quelli su cui si impernia la concorrenza tra imprese basata sui meriti, la conservazione del grado di concorrenza ancora esistente sul mercato o lo sviluppo di tale concorrenza » (v. Corte giust. Ue, grande Sezione, 21 dicembre 2023, causa C-333/21).

26. Nel caso in esame, i comportamenti tenuti dalle ricorrenti, da NE e dalle altre consorziate hanno compromesso la concorrenza per il mercato, atteso che hanno impedito (o comunque ritardato) il subentro di chi aveva conquistato con merito (essendo risultato aggiudicatario a seguito di una gara pubblica) la concessione del servizio. Va subito precisato che tale lesione può ricorrere sia allorquando non venga disputata la gara per il rinnovo della concessione (come ad es. nel caso deciso da Corte giust., sez. IX, 21 settembre 2023, causa C-510/22), sia nelle ipotesi di mancata concreta attuazione degli esiti della gara. Su quest’ultimo punto, la tesi di parte ricorrente secondo cui alcun vulnus si sarebbe verificato in ragione del ritardo nell’avvio del servizio da parte di UT NE (che in ogni caso dovrebbe svolgerlo per undici anni, al di là della data di avvio), per quanto suggestiva, non appare condivisibile: difatti, opinando in tal guisa si dovrebbe concludere che basterebbe garantire la concorrenza in astratto, per mezzo di una gara pubblica, tralasciando la tutela concreta della competizione economica allorquando l’impresa piú efficiente (ossia quella uscita vittoriosa dalla procedura comparativa di affidamento del servizio) è chiamata ad espletare effettivamente la prestazione oggetto di concessione.

27. La paradossalità della tesi dimostra la sua insostenibilità: d’altro canto è di immediata evidenza che, pur non mutando la durata del servizio aggiudicato, non possa considerarsi irrilevante il momento di avvio dell’attività della nuova impresa, risultando chiaro che la differenza temporale di inizio ha un impatto sicuramente sull’aggiudicatario che non può incassare il corrispettivo del proprio servizio.

28. Per giunta, pacifica è anche la sussistenza di una posizione dominante collettiva (sebbene resa su una questione afferente ad una concentrazione, rilevante è il pronunciamento di Corte giust. Ue, grande Sezione, 10 luglio 2008, causa C-413/06 P che descrive puntualmente tale fattispecie), atteso che NE e le altre consorziate detenevano il 100% del mercato: difatti, si tratta degli incumbent che, con le condotte di seguito riportate, hanno evidentemente ostacolato il subentro da parte dell’aggiudicatario del servizio. Peraltro, che EM gestisse il servizio in quattro dei quattordici bacini territoriali non determina alcuna variazione della posizione di dominanza: difatti, si tratta di un mutamento, discendente unicamente dalla riorganizzazione del servizio, passato da svariati lotti distinti ad un unico lotto regionale: proprio per tale ragione, la posizione dominante è stata considerata collettivamente, atteso che ognuno dei gestori uscenti, nel proprio lotto, risultava l’unico fornitore del servizio, detenendo ivi 100% delle quote di mercato (e quindi, considerando complessivamente il servizio t.p.l. nella regione Toscana, le varie imprese consorziate assommavano l’intero mercato).

29. Proseguendo nell’analisi dei motivi, va precisato come, contrariamente alla tesi esposta nell’impugnazione, l’Autorità non ha censurato l’esercizio del diritto di difesa (o il diritto di proprietà), facoltà assolutamente legittima dell’odierna ricorrente: nondimeno, in assenza della sospensione del provvedimento amministrativo che ha disposto l’aggiudicazione della gara all’odierna controinteressata, appare chiaro che alcun tipo di pretesa potevano avanzare i gestori uscenti. In tal senso, la sussistenza di serî dubbî circa la legittimità dell’ iter amministrativo seguito per approdare all’affidamento del servizio non costituisce ragione legittima per sottrarsi all’esecuzione di un provvedimento amministrativo: appare opportuno rilevare, infatti, come il provvedimento amministrativo si presume legittimo e solo a fronte di eccezionali ragioni si può ritardare la sua esecuzione in pendenza di un giudizio (ad es. nel lasso temporale tra la notifica del ricorso introduttivo e la pronuncia del giudice di primo grado sulla sospensione interinale, v. art. 18, comma 4 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – c.c.p.).

30. Peraltro, è sufficiente osservare come non sia l’opinabilità della decisione amministrativa a determinarne l’obbligatorietà per i suoi destinatari: sotto tale profilo tutti gli elementi elencati dalla parte ricorrente (ivi compreso il verbale dell’udienza del 13 ottobre 2020 dinanzi al Tribunale di Firenze) dimostrano unicamente la sussistenza di incertezze interpretative, non anche l’illegittimità dell’atto di aggiudicazione o la ricorrenza di giustificazioni obiettive della condotta. Difatti, va osservato come le consorziate, dalla scadenza del contratto ponte (31 dicembre 2019), abbiano tentato di dilatare i tempi per il passaggio di consegne, esercitando quello che è sostanzialmente una sorta di «diritto di ritenzione» (senza aver alcun titolo), onde proseguire nell’espletamento del servizio per mezzo degli atti d’obbligo (è pacifico che il t.p.l. costituisca un servizio essenziale che non poteva essere ex abrupto interrotto dalla regione Toscana).

31. Inoltre, l’elemento giustificativo allegato, ossia l’impossibilità di reversibilità degli attivi aziendali, è assolutamente indimostrato: premesso che si tratterebbe in ogni caso di un danno economico, il quale, come è noto, risulta sempre risarcibile, va osservato come neppure un elemento indiziario è stato allegato dalle ricorrenti circa l’irrimediabilità delle conseguenze dell’esecuzione del provvedimento amministrativo. In altre parole, il pericolo di dover chiudere l’attività, diffusamente evocato nel corpo dell’impugnazione, si fonda su argomentazioni totalmente apodittiche: praticamente, si dà per scontato che una volta trasferiti gli asset aziendali (senza neppure specificare quali) l’impresa dovrebbe uscire dal mercato, circostanza per nulla pacifica.

32. Per di piú, ragionando per assurdo, anche nell’ipotesi in cui l’aggiudicazione fosse stata annullata e poi disposta in favore delle consorziate, ciò non avrebbe legittimato la «ritenzione» dei beni aziendali, atteso che in ogni caso il privato è tenuto ad ottemperare il provvedimento amministrativo esecutivo: a tal proposito, onde sgomberare definitivamente il campo da eventuali incertezze terminologiche, va precisato come l’Agcm non abbia qualificato le azioni giurisdizionali come ipotesi di abuso del diritto o abuso del processo , bensí abbia semplicemente censurato le condotte ostruzionistiche della ricorrente e delle altre consorziate che non rispettavano le prescrizioni di un provvedimento amministrativo efficace ed esecutivo.

33. Quanto appena esposto permette anche di evidenziare come infondata sia la doglianza circa la carenza dell’elemento soggettivo: d’altro canto, proprio il ricorso conferma come i gestori uscenti si siano volontariamente astenuti dal dare corso al provvedimento di aggiudicazione, circostanza che esclude in radice la possibilità di qualificare come incolpevoli le condotte tenute. In aggiunta, come osservato, l’esercizio del diritto di difesa, nei termini sopra esposti, non costituisce circostanza scriminante, atteso che esso non incideva sull’efficacia ed esecutività della decisione inottemperata. In ogni caso, va ribadito come nel caso di sanzioni amministrative irrogate dall’Agcm la colpa è presunta, spettando all’impresa dimostrare di aver operato con la dovuta diligenza (cfr. Tar Lazio, sez. I, 14 giugno 2024, n. 12069; principio pacifico anche nella giurisprudenza ordinaria, v. Cass., sez. II, 9 marzo 2020, n. 6625, in tema di provvedimenti della Banca d’Italia): pertanto, pur ammettendo che le consorziate non volessero abusare della propria posizione dominante, va sottolineato come esse, impiegando l’ordinaria diligenza che può essere pretesa da tali aziende, avrebbero comunque potuto rappresentarsi le conseguenze deleterie per la concorrenza derivanti dalla propria condotta. Tale rilievo conferma, quindi, la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito.

34. Passando poi alle condotte effettivamente contestate, va osservato in primo luogo come l’Agcm abbia chiarito che la ricorrente e le altre consorziate non hanno trasmesso tempestivamente i dati e le informazioni necessarie per il subentro. Tale conclusione è corroborata dal lungo elenco di rilievi fattuali esposti nel provvedimento gravato (punti 148 ss. e punti 268 ss.) che illustrano complessivamente le varie omissioni nella messa a disposizione delle informazioni necessarie per la stipula degli atti di cessione.

35. A fronte di tale puntuale descrizione, parte ricorrente si limita ad osservare come ella avrebbe provveduto tempestivamente, prima ancora dell’intervento cautelare dell’Autorità a rendere disponibili tutte le informazioni per la conclusione degli atti di cessione. Orbene, sul punto la parte interessata procede ad una non condivisibile lettura del pt. 296 provv.: infatti, esso (« un bene immobile (sito in Massa Marittima, loc. Valpiana) era già rogitabile da tempo (ancorché poi la stipula sia avvenuta ad agosto 2021), si osserva che oggetto dell’accertamento è la complessiva condotta delle parti. Pertanto, la circostanza che un solo immobile fosse già rogitabile prima dell’avvio del procedimento non incide sulla durata della condotta, specialmente laddove – come nel caso di EM – la negoziazione abbia riguardato anche altri beni ») deve essere inteso come precisazione del fatto che l’illecito contestato a EM non afferisca alla mancata trasmissione delle informazioni, bensí, all’omessa stipula. Inoltre, come si vedrà infra , la carenza informativa inerisce ulteriori dati pure essenziali per l’esercizio del servizio.

36. Difatti, quanto al sistema di controllo Avm, va rilevato come sebbene alcune informazioni fossero state trasmesse, solo dopo l’intervento cautelare dell’Agcm e la successiva richiesta della regione Toscana si addiveniva ad un’effettiva determinazione autoritativa del valore dell’infrastruttura tecnologica. Orbene, è evidente come ciò sia conseguenza di un’attività dell’esponente che non ha reso agevole il passaggio di consegne in favore dell’aggiudicatario, trasmettendo dati parziali e incompleti.

37. In relazione, invece, agli elenchi abbonati, deve precisarsi come le comunicazioni precedenti il provvedimento cautelare dell’Agcm fossero carenti del c.d. codice univoco che associa il singolo abbonamento allo specifico utente e della mancata precisazione della durata e dell’ambito territoriale di tale abbonamento: orbene, appare manifesto che si tratti di informazioni essenziali al fine di consentire all’aggiudicatario di espletare il servizio.

38. Viepiú, deve sottolinearsi come in realtà il contratto ponte prevedesse la comunicazione delle informazioni nel luglio 2019, cui la ricorrente rimaneva inadempiente: invero, solo dopo l’intervento cautelare dell’Autorità (3 giugno 2020) le imprese hanno accelerato le operazioni di condivisioni dei dati necessarî al trasferimento, rendendo disponibili ad UT NE gran parte dei documenti: in sintesi, si può rinviare alla tabella 3 del provvedimento gravato (punto 285) ove sono descritti tutti i ritardi accumulati dalle imprese nella trasmissione. Deve precisarsi, poi, come neppure rilevante è la circostanza che la regione Toscana avesse convocato (nel settembre 2019) le parti per la stipula dei contratti di cessione per il novembre 2019: tale decisione, infatti, risponde unicamente all’intento dell’ente regionale di concludere in tempi brevi la vicenda, ma non dimostra il possesso di tutti i dati inerenti agli asset da trasferire.

39. In ultimo, e tale rilievo non è neppure contestato, la società ricorrente non hanno neppure trasferito tempestivamente la proprietà dei veicoli (ossia degli autobus) e degli altri beni mobili sino al 4 agosto 2021: circostanza sufficiente ad integrare gli estremi dell’illecito in esame.

40. Neppure condivisibile è la ricostruzione fattuale che imputa ad UT NE il mancato accordo per la cessione. In primo luogo, infatti, l’eccezionale situazione pandemica non costituisce, nel caso in esame, giustificazione del ritardo contestato alle ricorrenti e alle altre consorziate, atteso che esse già risultavano inadempienti agli obblighi previsti dal contratto ponte .

41. Venendo alle questioni inerenti alle proposte modifiche contrattuali (ossia inserimento di una clausola risolutiva espressa e di una clausola di manleva per eventuali questioni fiscali o contributive), va rilevato come quelle proposte dalla parte ricorrente si palesino dilatorie, manifestando un tentativo di rendere squilibrata in proprio favore la pattuizione. Difatti, quanto alla clausola risolutiva, va rilevato come la proposta dell’esponente prevedesse il ritrasferimento in ogni caso dei beni, indipendentemente dall’effettiva aggiudicazione in proprio favore del servizio: viceversa, quella avanzata da UT NE prevedeva la risoluzione della cessione solo nelle ipotesi di annullamento dell’aggiudicazione in proprio favore e successivo affidamento del servizio alla controparte. Orbene, è evidente che la mancata accettazione di tale seconda opzione contrattuale dimostra che l’intento negoziale delle consorziate fosse semplicemente dilatorio: appare superfluo osservare che nell’ipotesi di accoglimento dell’appello avverso la sentenza del Tar Toscana 344/2020 e di mancata aggiudicazione del servizio a MO l’eventuale ritrasferimento dei beni alle consorziate si paleserebbe inutile, anzi addirittura dannoso per l’espletamento del servizio da parte dell’affidatario.

42. Circostanza che smentisce anche la tesi di parte ricorrente secondo cui UT NE non avrebbe voluto subentrare nel servizio nel periodo caratterizzato dalla pandemia da Sars-Cov-2. Difatti, le delibere regionali richiamate (sulla cui legittimità v. Cons. Stato, sez. V, 5 dicembre 2022, n. 10635) hanno semplicemente adeguato il contratto al mutamento dei tempi, dovuto al ritardo nel subentro: in altre parole, proprio il lungo arco temporale impiegato per avviare il servizio (considerato che l’avvio dell’ iter per l’affidamento del servizio è dell’anno 2012 e l’aggiudicazione definitiva del 2019), cui ha contribuito anche le condotte illecite delle ricorrenti, faceva emergere la necessità di riequilibrare le pattuizioni del contratto.

43. Identiche considerazioni valgono per i quesiti sottoposti all’Agenzia delle entrate e all’Istituto nazionale della previdenza sociale (Inps): invero, essi venivano proposti con ampio ritardo e concernevano ipotesi manifestamente inconferenti. Il quesito fiscale, infatti, si riduceva ad un’interrogazione circa l’esatta qualificazione dell’operazione, nonostante fosse previsto in tutti gli atti che esso sarebbe stata una cessione di beni e non anche d’azienda: peraltro, UT NE si era comunque impegnata ad accollarsi il debito tributario nell’ipotesi di riqualificazione dell’operazione da parte dell’Agenzia. In relazione al quesito rivolto all’istituto previdenziale, invece, va precisato come con esso si domandava l’eventuale applicazione retroattiva di una disposizione di legge: ovviamente, l’Inps non poteva che escludere tale prospettata applicazione; viepiú, anche in tal caso, l’aggiudicataria si rendeva comunque disponibile a manlevare eventualmente le consorziate per debenze sopravvenute legate al trattamento di fine rapporto. È evidente, quindi, come il ritardo nella cessione degli asset aziendali sia imputabile unicamente alle ricorrenti, essendo le giustificazioni allegate manovre strumentali e dilatorie.

44. Circa poi la mancata conclusione dei contratti di locazione va osservato come tale opzione effettivamente non era prevista dal bando di gara: nondimeno, essa veniva avanzata dalla regione Toscana proprio per ovviare allo stallo nella trattativa circa la cessione della proprietà dei beni. In tal senso, la pronuncia del giudice civile non poteva che rilevare l’insussistenza dell’obbligo giuridico di concludere il contratto: nondimeno, in questa sede preme osservare come il generale dovere di correttezza che regola i rapporti tra soggetti di diritto impone di valutare le varie ipotetiche soluzioni finalizzate a garantire il risultato migliore tenuto conto degli interessi delle parti. Per giunta, il rilievo secondo il quale l’eventuale conclusione delle locazioni « avrebbe compromesso la continuità aziendale delle consorziate », tradisce l’autentico intento delle imprese: difatti, l’unico pericolo effettivo che avrebbero subíto le imprese uscenti è quello del passaggio di consegne all’aggiudicataria e quindi la mancata prestazione del servizio in proroga tramite gli atti d’obbligo.

45. Su tale ultimo punto, proprio il pronunciamento cautelare del Consiglio di Stato del 2020 deve essere correttamente inteso: difatti (statuendo che « nella prospettiva dell’immediata stipulazione del nuovo contratto, allo stato attuale delle cose compete – alla luce del principio di buon andamento, e dunque della razionalità e dell’economicità dell’azione amministrativa – alla responsabilità dell’amministrazione regionale di valutare prudenzialmente come organizzare e garantire al minor costo la reversibilità dei beni aziendali nell’eventuale ipotesi di accoglimento dell’appello »), il giudice d’appello ha confermato l’esecutività dell’aggiudicazione, sollecitando al contempo l’amministrazione regionale ad individuare un idoneo strumento giuridico per bilanciare le opposte esigenze (del gestore uscente e di quello subentrante). In altre parole, si è espressa una chiara preferenza per mettere in esecuzione il provvedimento gravato, con strumenti giuridici (individuati discrezionalmente dalla regione) tali da non pregiudicare eccessivamente la parte cedente: è chiaro, dunque, come la conclusione di contratti di locazione, sebbene non prevista (e dunque non imponibile d’imperio – circostanza che, a fortiori , costituisce la ragione del rigetto pronunciato dal giudice civile), rappresenti una soluzione armoniosa con l’ordinanza del Consiglio di Stato. Viceversa, il netto rifiuto di una tale opzione giuridica, si palesa manifestamente contrario alle esigenze di buon andamento ed efficienza richiamate dal giudice amministrativo: a tal proposito, va sottolineato come non vi sia alcuna contraddittorietà tra i due pronunciamenti, bensí una differenza ontologia della strumentazione giuridica impiegata e a disposizione delle parti e delle autorità giudiziarie.

46. In aggiunta, gli elementi richiamati dalla parte ricorrente (verbale dell’udienza del 13 ottobre 2020 dinanzi al Tribunale di Firenze, verbale dell’incontro tra le parti del 17 febbraio 2021), se correttamente intesi, non dimostrano in alcun modo l’intendimento di tutte le parti alla posticipazione della stipula dei contratti di cessione alla pubblicazione della pronuncia definitiva del Consiglio di Stato sull’aggiudicazione. Invero, quanto al rinvio disposto su accordo delle parti dal giudice fiorentino va precisato come ciò abbia semplicemente spostato di pochi giorni la decisione giurisdizionale, considerato che la collegata causa era stata trattenuta in decisione solo cinque giorni prima dal giudice amministrativo (che poi avrebbe adottato l’ordinanza istruttoria 6324/2020): che non si tratti di un accordo finalizzato ad attendere l’esito dell’appello è dimostrato dal fatto che la pronuncia del giudice civile interveniva comunque prima di quello amministrativo (rispettivamente 24 novembre 2020 e 21 giugno 2021). Similmente, UT NE acconsentiva al « differimento del cronoprogramma unicamente a patto che ciò consenta di pervenire, con assoluta preventiva certezza di tempi e di testi, alla stipula condivisa degli atti di trasferimento »: in altre parole, parte ricorrente ha travisato totalmente il significato delle parole verbalizzate, essendo evidente l’intendimento dell’aggiudicatario di giungere celermente (facendo leva sul consenso, piuttosto che sull’autorità) alla conclusione degli atti di trasferimento.

47. L’infondatezza delle censure rende chiara, dunque, la sussistenza dell’illecito contestato, sia nella sua dimensione oggettiva, sia in quella soggettiva.

48. Nondimeno, passando al terzo motivo, va osservato come tale accertamento non si estenda al danno e al nesso eziologico che lega quest’ultimo all’illecito.

49. Tale ragione determina l’inammissibilità della censura, come eccepito dall’Autorità resistente.

50. Difatti, le preoccupazioni della parte ricorrente circa l’incidenza del provvedimento amministrativo sui giudizî risarcitori c.d. follow up non possono essere condivise, atteso che la previsione di cui all’art. 7, comma 2 d.lgs. 19 gennaio 2017, n. 3 precisa che la violazione del diritto della concorrenza si intende definitivamente acclarata quanto alla natura della violazione e alla sua estensione materiale, personale e territoriale, ma esclude la sussistenza di tale portata dell’accertamento con riferimento al nesso di causalità e all’esistenza del danno (e, quindi, logicamente, anche all’individuazione dei soggetti che possano ritenersi danneggiati). Peraltro, nel caso in esame, la quantificazione del danno è avvenuta, da parte dell’Agcm, mediante il mero recepimento delle informazioni rese dal danneggiato, circostanza sufficiente ad escludere l’autonoma valutazione del danno cagionato.

51. Pertanto, l’ipotetico accoglimento del motivo indicato non sarebbe idoneo ad arrecare alcuna utilità alla ricorrente, trattandosi di questioni che devono, comunque, essere accertate dal giudice civile nei relativi processi ove mai verranno instauranti, fermo restando che il provvedimento impugnato non è in alcun modo vincolante in parte qua (in termini, Cons. Stato, sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9104).

52. Passando all’ultimo motivo, va rilevato come neppure questo possa essere accolto.

53. In primo luogo appare manifesta la gravità della violazione: difatti, è chiaro che l’attività ostruzionistica abbia impedito al legittimo affidatario di un servizio di prestarlo in favore dell’utenza, eliminando in tal modo in radice gli effetti positivi di una gara concorrenziale.

54. Viepiú, quanto agli ulteriori elementi valorizzati dall’Autorità, va evidenziato come essi si inseriscano armonicamente nella cornice di diritto positivo (e vivente) che descrive l’esercizio del potere sanzionatorio puro: difatti, è ben chiarito nel provvedimento come la sussistenza di un lungo contenzioso, la complessità delle operazioni di trasferimento dei beni e la peculiarità del contesto costituiscano elementi di attenuazione della responsabilità.

55. Per quanto poi concerne la durata, l’Agcm ha indicato come dies a quo la scadenza del contratto ponte (31 dicembre 2019), reputando la violazione terminata nel momento in cui le imprese hanno concluso i contratti di cessione dei beni aziendali necessarî per la fornitura del servizio. Si tratta di una valutazione perfettamente logica e coerente, atteso che l’abuso contestato è proprio inerente al mancato subentro dell’aggiudicatario: una volta che il gestore uscente rende disponibili tutte le risorse necessarie a tale passaggio di consegne la condotta illecita cessa. E pertanto, nessun vizio si rileva in relazione all’estensione temporale dell’illecito sino al 4 agosto 2021, giorno nel quale sono stati conclusi i contratti di cessione degli asset aziendali.

56. Peraltro, l’applicazione delle menzionate circostanze attenuanti ha determinato un abbattimento dell’importo pecuniario comminato sino a meno di un millesimo del fatturato realizzato nell’anno di riferimento, somma che sicuramente appare coerente e congrua con le finalità perseguite dall’Autorità nel comminare sanzioni pecuniarie.

57. Quanto all’esatto calcolo delle circostanze attenuanti va rilevato come l’impiego delle «forchette» nell’indicazione delle somme risultanti è abituale nei provvedimenti dell’Agcm: orbene, ciò non comporta una lesione del diritto di difesa in primo luogo in quanto l’impresa è ben conscia (o potrebbe esserlo usando l’ordinaria diligenza) di quali siano i proprî ricavi, potendo quindi, come evidenziato nella memoria della difesa erariale, calcolare le percentuali d’interesse. In ogni caso, se fosse stata interessata all’ostensione del provvedimento senza omissis avrebbe potuto avanzare istanza istruttoria al Collegio: nondimeno, in assenza di specifica domanda di parte, questo giudice reputa non necessario attivare i proprî poteri officiosi, atteso che, come appunto rappresentato negli atti difensivi dell’Autorità, è possibile giungere alle percentuali d’interesse (rispettivamente coefficiente di gravità al 2%, circostanza attenuante, ai sensi dell’art. 23 delle Linee guida, al 50% e percentuale, ai sensi dell’art. 34 delle Linee guida, al 15%).

58. Pertanto, alla luce di quanto sinora esposto, il ricorso è rigettato.

59. Le spese seguono la soccombenza nei confronti dell’Autorità e sono liquidate come da dispositivo, mentre possono essere compensate per il resto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Autorità resistente che liquida in € 2.000,00, e compensa le spese tra le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Matthias Viggiano	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO