Pubblicato il 22/01/2026

N. 00061/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00894/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 894 del 2024, proposto da
Grv Wind Sardegna 7 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Lucia Riccarda Cassar, Mattia Malinverni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, Commissione Tecnica Pnrr-Pniec, Soprintendenza Speciale per il Pnrr, in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50.

nei confronti

Comune di AF, Regione Autonoma della Sardegna, Comunita' Montana del "Sarcidano-Barbagia di Seulo, non costituiti in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria

(i) dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC sull’istanza di valutazione di impatto ambientale (“VIA”) presentata dalla Società il 29 aprile 2022, relativamente all’impianto un impianto eolico denominato "Su Murdegu" costituito da 7 aerogeneratori per una potenza complessiva di 42 MW, nel Comune di AF (VS) in località Murdegu e delle relative opere di connessione ricadenti anche nei comuni di EI (VS), IL (VS) e SA (VS) [ID 8388];

(ii) dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal MASE sia per omesso esercizio del potere sostitutivo ex art. 25 comma 2 quater del D.lgs 152/2006 e s.m.i., sia per omessa conclusione del procedimento di VIA avviato dalla Società con la richiamata istanza del 4 luglio 2022;

ovvero per la declaratoria, ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 117 del D. Lgs 104/2010, dell’art. 2 della L. 241/1990 e s.m.i., dell’obbligo dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC di pronunciarsi sull’istanza della Società ai sensi dell’art. 25, comma 2 bis del D.Lgs. 152/2006, nel termine di 30 giorni, ovvero nel diverso termine ritenuto di giustizia, con l’avvertimento che, in difetto, sarà nominato un Commissario “ad acta”;

dell’obbligo del MASE di concludere il procedimento di VIA, previa acquisizione del concerto con il MIC e/o eventualmente previo esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 25 del D.Lgs. 152/2006, nel termine di 30 giorni, ovvero nel diverso termine ritenuto di giustizia, con l’avvertimento che, in difetto, sarà nominato un Commissario “ad acta”;

e per la nomina di un commissario “ad acta” che provveda in luogo ed a spese della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC nel caso di perdurante inerzia di quest’ultima oltre il termine fissato dal TAR;

e per la condanna dell''Amministrazione resistente al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero della Cultura e di Commissione Tecnica Pnrr-Pniec e di Soprintendenza Speciale per il Pnrr;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. AB RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente aveva proposto ricorso avverso il silenzio serbato dal MASE rispetto all’obbligo di provvedere in relazione all’adozione del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (“VIA”) a fronte dell’istanza ai sensi dell’art. 23 del D. Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii. del 29 aprile 2022, relativamente a un impianto eolico denominato "Su Murdegu" costituito da sette aerogeneratori per una potenza complessiva di 42 MW, nel Comune di AF (VS) in località Murdegu, e con riferimento alle relative opere di connessione ricadenti anche nei comuni di EI (VS), IL (VS) e SA, domandando altresì il risarcimento del danno da ritardo nonché l’indennizzo ex art. 25, comma 2 ter, del D.Lgs. 152 del 2006.

2. Sotto quest’ultimo aspetto, la ricorrente, nel secondo paragrafo del ricorso aveva distinto tra la liquidazione automatica dell’indennizzo dovuto alla proponente sulla base del citato art. 25, secondo cui “ nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento di cui al comma 2-bis, primo e secondo periodo, non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all'articolo 33, mediante utilizzazione delle risorse iscritte in apposito capitolo a tal fine istituito nello stato di previsione del Ministero della transizione ecologica […] ”, “ liquidazione automatica (disposta) in attuazione dell’art. 2bis della l. n. 241 del 1990” , sì che, essendo pacifico il ritardo nella conclusione del procedimento, “la società ha pieno diritto di vedersi riconoscere l’indennizzo di cui all’art. 25, comma 2ter, nel caso di specie pari a euro 16.210, 11 ”, e “ la maggior somma dovuta a titolo di risarcimento del danno ”, venendo in rilievo in tesi “ tanto il danno emergente ” “ quanto il danno da lucro cessante ”, “ danno che ci si riserva di quantificare in corso di causa ”, “ ovvero che si chiede di determinare in via equitativa ”.

3. Resisteva il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica.

4. In data 12 aprile 2025 era stato depositato in giudizio dall’amministrazione il provvedimento conclusivo del procedimento di VIA del 9 aprile 2025, con cui è stata denegata la compatibilità ambientale del progetto.

5. Con sentenza non definitiva n. 357 del 30 aprile 2025 la Sezione ha dichiarato l'improcedibilità del ricorso avverso il silenzio, essendo intervenuto il provvedimento espresso di riscontro all'istanza del ricorrente e disposto che il giudizio debba “ proseguire con il rito ordinario per la trattazione, in ogni caso, della domanda di risarcimento del danno da ritardo e dell’indennizzo ex art. 25, comma 2 ter, del d.lgs. n. 152 del 2006, nonché dell’eventuale ricorso per motivi aggiunti del quale la parte ricorrente ha dedotto di valutare la proposizione ”.

6. La ricorrente ha poi impugnato il provvedimento sopravvenuto di diniego di VIA con ricorso autonomo davanti a questo Tribunale, che è stato oggetto di sentenza di rigetto di questa Sezione n. 51 del 20 gennaio 2026.

7. All’udienza pubblica del 21 gennaio 2026, alla quale la parte ricorrente ha dichiarato persistere l’interesse alla sola domanda di liquidazione dell’indennizzo e non anche di risarcimento del danno da ritardo, stante il rigetto del ricorso proposto avverso il diniego di VIA, la presente causa è stata trattenuta in decisione.

8. In merito alla domanda risarcitoria per danno da ritardo, la stessa deve essere dichiarata improcedibile per difetto sopravvenuto di interesse, stante la dichiarazione sul punto resa dalla parte ricorrente in sede di discussione orale.

La stessa sarebbe d’altronde infondata, in quanto:

- con la citata sentenza n. 51 del 20 gennaio 2026 è stata confermata la legittimità del provvedimento di diniego di VIA, che ha perciò chiarito come alla ricorrente non spettasse il bene della vita;

- di tal che, trova applicazione il consolidato principio di diritto per cui il risarcimento del danno da ritardo si basa su una responsabilità aquiliana, in quanto la violazione del termine è un fatto illecito, sicché il danneggiato è tenuto, ex art. 2697 c.c., a provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiato) e la lesione ad un interesse legittimo, riferibile ad un bene della vita di spettanza dell’istante, inciso dal colpevole comportamento inerte dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2025, n. 7133; 23 settembre 2024, n. 7726; Cons. Stato, Ad. plen., 24 maggio 2024, n. 12; Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7).

9. Quanto alla domanda di indennizzo ex art. 25, comma 2 ter, del d.lgs. n. 152 del 2006, in primo luogo rileva il Collegio come il ricorso avverso il silenzio, inizialmente proposto e poi dichiarato improcedibile per la sopravvenuta adozione del provvedimento finale, fosse tempestivamente proposto, con infondatezza dell’eccezione spiegata dal Ministero.

In senso contrario infatti, il Collegio condivide la difesa della ricorrente ove rileva che il termine annuale di decadenza per la proposizione del ricorso ex art. 31 e 117 c.p.a., non può essere fatto decorrere dall’originaria istanza, bensì dalla circostanza per cui il MASE ha pubblicato nuovamente l’avviso in data 5 dicembre 2023, con scadenza del termine per osservazioni (e conclusione della fase di consultazione) al 20 dicembre 2023: sicché, la notifica del ricorso al 22 ottobre 2024 è certamente tempestiva.

10. Nel merito del ricorso avverso il silenzio, il Collegio ritiene di confermare il proprio consolidato orientamento, che ha già superato le difese oggi spiegate dalla difesa erariale.

A tal fine, è sufficiente riportare, ex art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a. la motivazione da ultimo resa da T.a.r. Sardegna, sez. I, 3 dicembre 2025, n. 1099:

“ È pacifico in causa, infatti, che i termini procedimentali stabiliti dall’art. 25 del T.U.A. siano stati superati senza che l’Amministrazione procedente abbia concluso il procedimento.

Il Ministero eccepisce che l’art. 8, comma 1, quinto periodo del T.U.A. stabilisce un ordine di priorità nell’esame dei progetti, dando priorità, per quanto qui rileva, ai “progetti che hanno maggior valore di potenza installata o trasportata prevista,” quali quelli la cui media è stimabile in circa 70 MW, mentre il progetto della ricorrente, concernente due impianti agrivoltaici della potenza nominale rispettivamente di 23,34 MWp e 15,08 MWp, “si colloca in una fascia inferiore rispetto ad una media di potenza dei progetti presentati di circa 70 MW e non presenta alcun elemento ulteriore di preferenza definito dalla legge o suscettibile di essere preso in considerazione dall’amministrazione nell’ambito della sua discrezionalità organizzativa”; nello stesso senso militerebbe poi la modifica apportata all’art. 8 del d.lgs. n. 152/2006 dal d.l. n. 153/2024, con l’introduzione del comma 1-ter, che prevede la necessaria individuazione, da parte del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, di progetti da inquadrare nel raggiungimento di obiettivi del PNIEC, prioritari in sede di valutazione ambientale.

La tesi non persuade.

6. La Sezione, infatti, ritiene di dare continuità all’orientamento del Tribunale e della giurisprudenza amministrativa che, in generale, si è venuto consolidando in controversie analoghe a quella in esame e che si è già fatto carico di superare le argomentazioni riproposte dal MASE in questo giudizio (v., ex multis, T.A.R. Sardegna, Sez. I, 17.10.2024, n. 711; id., n. 709/2024 e n. 547/2024).

7. Ora, in termini generali, si è rilevato che “Ai sensi dell’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 “Per i progetti di cui all’articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis, si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni”.

Il comma 7 del medesimo art. 25 precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

Pertanto, una volta esaurita la fase di consultazione, il Ministero dell’Ambiente è tenuto a concludere l’iter procedimentale entro termini precisi - che riguardano tanto l’adozione del provvedimento finale quanto le fasi prodromiche - scaduti infruttuosamente i quali dovrebbe attivarsi il potere sostitutivo, nel caso di specie, del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile, a sua volta tenuto a provvedere in luogo degli organi ordinariamente competenti entro un termine preciso.

Nel caso in esame, invece, tutti i suddetti termini risultano violati da tempo e il Ministero non ha attualmente adottato il provvedimento conclusivo, risultando inadempiente al proprio obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 3 giugno 2024, n. 436; Sez. I, 15 luglio 2024, n. 547; v. anche le sentenze che seguono, del 2024, di altri TT.AA.RR.: Campania – Napoli, n. 2204; Puglia – Lecce, n. 588; Molise n. 175 e Veneto n. 2018).

Ancora, in senso analogo, in altre sentenze di Tribunali amministrativi è stato precisato che “Il silenzio serbato dal Ministero sulla richiesta di parte ricorrente è manifestamente illegittimo per palese inosservanza della scansione temporale disciplinata dagli artt. 23 e seguenti del D.Lgs. n. 152 del 2006. Il carattere perentorio di tali termini non è revocabile in dubbio, in coerenza con il particolare favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna ed europea, come comprovato dall’ultima regolamentazione sovranazionale in ordine di tempo: il Regolamento (UE) 2022/2577 del Consiglio del 22 dicembre 2022 che istituisce un quadro normativo diretto ad accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, adottando norme temporanee di carattere emergenziale tese ad accelerare la procedura autorizzativa applicabile alla produzione di energia da tali fonti e sancendone definitivamente il carattere di interventi di interesse pubblico prevalente (…). Deve in proposito rimarcarsi che, ai sensi e per gli effetti del richiamato art. 25 del D.Lgs. n. 152 del 2006, la mancata espressione dei previsti pareri nei termini ovvero l’espressione di pareri negativi, non elidono l’obbligo di una pronunzia espressa da parte del M.A.S.E.” (T.A.R. Puglia - Bari, Sez. II, n. 500/2024 e in senso analogo, ex multis, T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. V, n. 1728/2024; T.A.R. Piemonte - Torino, Sez. II, n. 219/2024; T.A.R. Puglia - Bari, Sez. II, n. 1429/2023; T.A.R. Lazio - Roma, Sez. III, 21.6.2024, n. 12670).

8. Ora, venendo alle difese formulate dal MASE, quanto all’ordine di priorità di esame di cui all’art. 8 del T.U.A. la Sezione ha già condivisibilmente superato l’argomentazione sopra riassunta, con motivazione che si richiama ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a.:

“1.3.1. Il Collegio, in piena adesione agli orientamenti consolidati che si sono pronunciati sulla sopra esplicitata eccezione (v., “ex multis”, Cons. St., IV, ord. n. 1882/2024; T.A.R. Campania, Napoli, V, n. 2204/2024; T.A.R. Puglia, Lecce, II, 00488/2024; T.A.R. Sicilia, Palermo, V, n. 1728/2024), evidenzia che:

- l'introduzione di un criterio legislativo di priorità nella trattazione delle istanze basato sulla maggiore potenza dell’impianto non può di per sé solo legittimare il mancato rispetto del termine di conclusione di procedimenti (art. 25, co. 7, D.Lgs. n. 152 del 2006) incardinati con altre istanze; e ciò in quanto i relativi progetti, seppure di potenza inferiore, sono tesi a soddisfare interessi riconducibili all’esercizio dell’impresa (e nella specie sono anche inclusi nel PNIEC, essendo funzionali al perseguimento dei connessi obiettivi energetici e ambientali);

- in assenza di un provvedimento generale e organizzativo che abbia declinato in chiave attuativa il generico criterio legislativo di “priorità”, la soglia di potenza minima per individuare la “priorità” di trattazione delle pratiche e i suoi effetti sui procedimenti per impianti di potenza inferiore, non può ritenersi che la sola modifica dell’art. 8, comma 1 del D.Lgs. n. 152 del 2006 legittimi ex se: i) la sostanziale “interpretatio abrogans” delle previsioni normative afferenti ai termini procedimentali per l’adozione del provvedimento di VIA di cui si discute, con conseguente elusione dei medesimi termini, espressamente qualificati come perentori dallo stesso Legislatore ai sensi dell’art. 25, comma 7, D.Lgs. n. 152 del 2006; ii) l’interpretazione patrocinata dall’amministrazione concernente una sostanziale “sospensione” “ex lege” e a tempo indeterminato dei termini di tutti i procedimenti relativi a progetti di potenza inferiore (senza, come detto, che sia definita una soglia limite) fintanto che non siano conseguiti, per effetto della definizione dei progetti di potenza maggiore, gli obiettivi di piano (che, come noto, ha valenza pluriennale), condurrebbe a conseguenze assurde e, dunque, non è logicamente condivisibile;

- in assenza della più compiuta declinazione della portata e degli effetti del criterio di “priorità”, è rilevante osservare che nella fattispecie all’esame non è stato adottato alcun provvedimento di “sospensione” del procedimento in discorso.

1.3.2. Ulteriormente va evidenziato come la rappresentata “situazione di notevole attivismo da parte del mondo imprenditoriale, con la presentazione di un enorme numero di progetti” non possa far assumere portata recessiva alla previsione normativa recata dal comma 7 dell’art. 25 che precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241”, traducendosi in una sostanziale disapplicazione dei termini rivolti a scandire le fasi del procedimento che sono preordinati ad assicurare certezza dei tempi di amministrazione delle incombenze delle Autorità titolari dei procedimenti e del conseguente potere di provvedere, che ha natura doverosa e che non può essere eliso dalla emergenza di difficoltà operative che spetta alla stessa Amministrazione risolvere.

In definitiva, il gran numero di provvedimenti in corso presso le Amministrazioni competenti, nell’imporre l’adozione di adeguate misure organizzative interne alle Amministrazioni coinvolte, non può ridondare a danno del privato istante né giustificare uno “sforamento” dei tempi normativamente imposti.

Non può, in altre parole, accogliersi una prospettazione difensiva che comporterebbe la disapplicazione “de facto” della vigente normativa sui termini di conclusione del procedimento, la quale costituisce un’ineludibile garanzia di certezza dei rapporti, nonché di efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa (T.A.R. Sardegna - Cagliari, Sez. II, Sent., 03/06/2024, n. 436 e n. 517 del 2024)” (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 15 luglio 2024, n. 547; conf. T.A.R. Sardegna, Sez. I, nn. 709 e 711 del 2024, citate).

Non può dunque accedersi alla tesi della difesa erariale e dei minoritari precedenti da essa richiamati (T.A.R. Basilicata, n. 338/2024, n. 381/2024 e n. 507/2024), non mancandosi di rilevare come la tesi qui condivisa sia stata fatta propria anche dal Consiglio di Stato, seppur in sede cautelare, ove si è rilevato che “l’introduzione di un criterio di priorità nella trattazione delle istanze basato sulla maggiore potenza dell’impianto (art. 8, co. 1, d.lgs. n. 152/2006) non può di per sé solo legittimare il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento (art. 25, co. 7, d.lgs. n. 152/2006) per gli altri procedimenti, attesa anche la circostanza che, seppure di potenza inferiore, sono tesi a soddisfare interessi riconducibili all’esercizio dell’impresa” (Cons. Stato, Sez. IV, ord. 20 maggio 2024, n. 1882 )”.

11. Ciò posto sul piano oggettivo dell’accertamento dell’inerzia, la ricorrente ha proposto domanda di indennizzo per il mero ritardo, consistente nel rimborso del 50% degli oneri istruttori versati, come previsto dall’art. 25, comma 2- ter , del D.Lgs. 152/2006, in caso di mancato rispetto dei termini procedurali per la VIA.

Assume infatti di avere il diritto di vedersi corrisposto a titolo di rimborso una somma pari a euro 16.210,10, ossia pari al 50% del contributo versato per gli oneri istruttori.

12. Se è pur vero che l’art. 25, comma 2 ter del T.U.A. introduce una speciale figura di indennizzo per ritardo procedimentale di cui all’articolo 2 bis, comma 1 bis della legge n. 241/1990 e prevede che il rimborso avvenga “ mediante utilizzazione delle risorse iscritte in apposito capitolo a tal fine istituito nello stato di previsione del Ministero della transizione ecologica ”, motivo per cui il MASE deve procedere direttamente al rimborso di dette somme, mediante riduzione del fondo speciale relativo al Ministero stesso (v. TAR Sardegna, sez. I, n. 532 del 2025; sez. I, 12 giugno 2025, n. 527); nondimeno la domanda, nel caso di specie, non può che essere rigettata per difetto di prova.

A tal fine la ricorrente in ricorso ha richiamato il proprio doc. 14 (p. 17 ricorso) a comprova dell’avvenuto pagamento degli oneri istruttori nella misura allegata in ricorso.

Tuttavia, tale documento non risulta depositato nel giudizio e dunque l’allegazione risulta del tutto sfornita di prova, sicché il Collegio non può che ritenere infondata, per difetto di prova, la domanda, non avendo alcun parametro di riferimento per disporre la condanna alla liquidazione dell’indennizzo da parte del Ministero.

Vale appena il caso di rilevare che neppure può operare il principio di non contestazione, avendo la difesa erariale espressamente contestato il quantum delle pretese patrimoniali azionate (p. 8 memoria).

13. In conclusione, la domanda di risarcimento del danno da ritardo deve essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e la domanda di liquidazione dell’indennizzo è infondata e deve essere rigettata.

Le spese del giudizio, stante la peculiarità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e in parte lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco BU, Presidente

AB RA, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB RA	Marco BU

IL SEGRETARIO