N. 01121/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 22/12/2025
N. 01174 /2025 REG.PROV.COLL. N. 01121/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1121 DE 2025, proposto da Apm Ambulanze
Private Milano Societa' Cooperativa Sociale, in persona DE legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4FF64D20F, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Sica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Asst - Azienda Socio-Sanitaria Territoriale DE Garda, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Piana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Soccorso Azzurro Società Coop. Sociale Onlus, non costituito in giudizio; N. 01121/2025 REG.RIC.
Gruppo Volontari DE Garda Odv-Ets in persona DE legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Di Lascio, Saul Monzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
- DE decreto n. 714 DE 13.08.2025 di aggiudicazione DE Lotto 1 - Trasporto sanitario programmato dei Presidi di Desenzano e Gavardo (CIG B4FF64D20F) DEla procedura ristretta multilotto per l'affidamento DE servizio di trasporto sanitario semplice nei diversi Presidi Ospedalieri DEl'ASST DE Garda, e di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e relativi Allegati (doc. 1)
- DEla lettera d'invito alla procedura (doc. 2)
- DE capitolato speciale d'appalto (doc. 3)
- DE verbale di verifica DEle giustificazioni DEle offerte anomale DEl'8.08.2025 (doc.
4)
- DE verbale di verifica DEle giustificazioni DEle offerte anomale DEl'8.08.2025 (doc.
4) nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti, con espressa riserva di proporre motivi aggiunti e per l'accertamento DE diritto DEla ricorrente a vedersi aggiudicata la procedura di gara, in quanto seconda in graduatoria; DEl'inefficacia DE contratto eventualmente stipulato tra ASST DE Garda e Gruppo
Volontari DE Garda ODV/ETS
e per condanna alla reintegrazione in forma specifica da disporsi mediante condanna a carico DEla
Stazione appaltante, unitamente all'affidamento in favore di A.P.M. Ambulanze
Private Milano Società Cooperativa Sociale, a sottoscrivere il relativo contratto, attesa N. 01121/2025 REG.RIC.
la disponibilità DEla ricorrente al subentro, ai sensi e per gli effetti DEl'art. 121, comma 2, DE D. Lgs. n. 104/2010, espressamente dichiarata con il presente atto, nella denegata ipotesi in cui nelle more esso sia stato stipulato dalla controinteressata; in subordine, per la condanna DEl'Amministrazione intimata al risarcimento per equivalente dei danni subiti, nella misura che verrà accertata in corso di causa e, comunque, in misura non inferiore all'utile di impresa, maggiorato dei pregiudizi patrimoniali per danno curricolare, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Asst - Azienda Socio-Sanitaria Territoriale DE Garda e di Gruppo Volontari DE Garda Odv-Ets;
Visti tutti gli atti DEla causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica DE giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa EA IZ
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1.- Con decreto n. 1025 DE 13.12.2024 l'Azienda socio sanitaria territoriale DE Garda
(di seguito, per brevità, ASST DE Garda) ha indetto una “procedura ristretta multi lotto ai sensi DEl'art. 72 DE D. Lgs. n. 36/2023, per l'affidamento DE servizio di trasporto sanitario semplice” nei diversi presidi ospedalieri DEl'ASST DEla durata di
48 mesi, da aggiudicarsi secondo il criterio DEl'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base DE miglior rapporto qualità prezzo, con attribuzione di “70 punti alla qualità e 30 punti al prezzo”.
2.- La gara è articolata in tre lotti funzionali, aggiudicabili separatamente, ed in specie:
- Lotto 1: Trasporto sanitario programmato dei Presidi di Desenzano e Gavardo, con importo a base d'asta di € 1.200.000,00 Iva esclusa; N. 01121/2025 REG.RIC.
- Lotto 2: Trasporto sanitario in pronta disponibilità dei Presidi di Desenzano e
Gavardo, con importo a base d'asta di € 653.920,00 Iva esclusa;
- Lotto 3: Trasporto sanitario DE Presidio di Manerbio/Leno, con importo a base d'asta di € 560.000,00 Iva esclusa.
3.- La gara è suddivisa in due fasi: la prima volta a selezionare gli operatori economici da invitare e la seconda in cui, a seguito DEla ricezione DEle lettere di invito, i concorrenti selezionati avrebbero dovuto presentare le rispettive offerte.
4.- Conclusa la prima fase di prequalifica, con decreto n. 312 DE 11.4.2025 sono stati ammessi alla gara, tra gli altri, la odierna ricorrente APM Ambulanze Private Milano società cooperativa sociale (di seguito, breviter, APM) e la controinteressata Gruppo
Volontari DE Garda ODV/ETS per i lotti n. 1 e n. 2.
5.- Trasmesse le lettere di invito e presentate le offerte, con decreto n. 460 DE
22.5.2025 si è proceduto alla nomina DEla commissione giudicatrice.
6.- All'esito DEla valutazione DEle offerte tecniche ed economiche, è stato assegnato ad APM il punteggio complessivo di 83,39 punti, dei quali 57,40 per l'offerta tecnica e 25,99 per quella economica ed a Gruppo Volontari DE Garda il punteggio complessivo di 100 punti, dei quali 70 per l'offerta tecnica e 30 per l'offerta economica.
7.- Rilevata l'anomalia DEl'offerta DE Gruppo Volontari DE Garda, con comunicazioni DE 31.7.2025 e DE 6.8.2025 sono stati richiesti chiarimenti e giustificazioni all'operatore economico, il quale, nelle date DE 4 e DE 8 agosto 2025, ha prodotto le proprie giustificazioni ed osservazioni in merito all'ipotizzata anomalia.
8.- All'esito DE superiore giudizio di anomalia DEl'offerta, con decreto n. 714 DE
13.8.2025 la gara è stata aggiudicata in favore DEla controinteressata Gruppo
Volontari DE Garda, classificata prima in graduatoria, con il punteggio complessivo di 100 punti, mentre la società ricorrente si è collocata seconda in graduatoria, con un punteggio complessivo di 83,39 punti. N. 01121/2025 REG.RIC.
9.- Con ricorso notificato il 14 settembre 2025, ritualmente depositato, iscritto con RG
n. 1121/2025, APM Ambulanze Private Milano ha impugnato l'aggiudicazione e i presupposti atti indicati in epigrafe intervenuti in relazione al lotto 1, chiedendone l'annullamento previa concessione di misure cautelari, nonché instando per la declaratoria di inefficacia DE contratto, qualora stipulato, con conseguente condanna all'aggiudicazione e al subentro, ovvero per la condanna DEla stazione appaltante al risarcimento DE danno per equivalente monetario.
10.- Si sono costituiti in giudizio ASST DE Garda e Gruppo Volontari DE Garda
ODV/ETS, insistendo per il rigetto DE ricorso ed eccependo l'inammissibilità DE ricorso per mancata impugnazione DE bando, DEla lettera di invito, nella parte in cui tali atti prevedono l'ammissione degli enti di volontariato alla gara, e DE decreto di ammissione n. 312/2025.
11.- Con ordinanza n. 389 DEl'8.10.2025 la domanda cautelare è stata respinta per difetto di periculum in mora, con condanna DEla ricorrente alle spese DEla fase.
12.- In prossimità DEl'udienza di trattazione DE ricorso, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi DEl'art. 73 c.p.a..
13.- All'udienza pubblica DE 3 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.
14.- Il ricorso è affidato ai seguenti motivi.
Con il primo motivo rubricato “violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 41 e 65
d.lgs. 36/2023” la ricorrente sostiene che le associazioni di volontariato, a differenza DEle cooperative sociali, non potrebbero partecipare alle procedure ad evidenza pubblica in quanto (i) l'art. 65 DE d.lgs. 36/2003 include tra gli operatori economici abilitati alla partecipazione le sole cooperative sociali e non anche le associazioni di volontariato, non organizzate in forma imprenditoriale; (ii)) la presenza dei volontari all'interno DEle organizzazioni in questione, in quanto rappresenta “l'ossatura portante” di esse, comporta una distorsione DEla concorrenza a svantaggio degli altri operatori economici come le cooperative sociali, che si avvalgono di volontari solo ad N. 01121/2025 REG.RIC.
integrazione DEla ordinaria forza lavoro; consentire la partecipazione alle gare a tali organismi determinerebbe in loro favore un vantaggio anticompetitivo, in violazione DEl'art. 3 DE d.lgs. 36/2023; (iii) le organizzazioni di volontariato potrebbero unicamente stipulare le convenzioni, di natura non sinallagmatica, e le altre forme di partenariato pubblico previste dal Titolo VII DE decreto legislativo n. 117/2017
(Codice DE Terzo settore), come sarebbe confermato anche dall'art. 6 DE d.lgs.
36/2023, laddove tale disposizione consente alle amministrazioni pubbliche di ricorrere a moDEli organizzativi di amministrazione condivisa con gli enti DE Terzo
Settore.
La censura è stata ulteriormente specificata nel successivo motivo di ricorso con cui la ricorrente lamenta che la riduzione dei costi DE personale da parte DEl'aggiudicataria deriva dal fatto che la stessa impiega per la metà personale volontario, e non è pertanto giustificata da una “più efficiente organizzazione aziendale”, come prevede l'art. 41 co. 14 DE d.lgs. 36/2023: al chè conseguirebbe un ingiusto vantaggio competitivo per le organizzazioni di volontariato, con illegittima lesione DEla par condicio tra i concorrenti. Occorrerebbe quindi applicare anche a tali organizzazioni la disciplina normativa dettata per le cooperative sociali (l. n.
381/1991), secondo cui i volontari dovrebbero svolgere un ruolo marginale ed accessorio e mai sostitutivo dei dipendenti, sicchè sarebbe illegittima anche la lettera di invito, nella parte in cui, ammettendo alla gara le organizzazioni de quibus, non ha fissato il numero massimo di volontari da impiegare nel servizio. Inoltre, l'utilizzo di volontari, consentendo di ridurre il costo DEla manodopera, integrerebbe anche la causa di esclusione di cui all'art. 98, comma 3, lett. b), d. lgs. 36/2023, in quanto costituente “condotta DEl'operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale DEla stazione appaltante”.
Con il terzo motivo la ricorrente lamenta vizi di violazione e falsa applicazione di legge (art. 70 d.lgs. 36/2023 s.m.i.), sostenendo che l'offerta DEla controinteressata N. 01121/2025 REG.RIC.
doveva essere esclusa in quanto generica e indeterminata: non sarebbero specificamente indicati i volontari che verranno adibiti al servizio di trasporto e in ogni caso il volontario, in quanto opera appunto su base volontaria, non ha l'obbligo di eseguire il servizio, il quale, in quanto servizio pubblico essenziale, dovrebbe essere assicurato in via continuativa da “personale qualificato, organizzato e vincolato a precisi obblighi contrattuali”. Richiama inoltre il Capitolato speciale all'art. 7 che escluderebbe lo “scambio di volontari”, imponendo che prima DEl'avvio DEla fase esecutiva l'operatore economico aggiudicatario trasmetta un elenco DE personale impiegato che riporti i nominativi e le mansioni svolte.
Con il quarto motivo di gravame APM lamenta vizi di violazione di legge (art. 93
d.lgs. n. 36/2023), nonché vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione contraddittoria e falsa valutazione DE presupposto: ad avviso DEla ricorrente, la valutazione espressa dalla commissione giudicatrice con riguardo all'offerta tecnica DEla controinteressata sarebbe identica per entrambi i lotti aggiudicati e non adeguatamente differenziata in base alle caratteristiche proprie di ciascun servizio (il primo relativo al trasporto programmato ed il secondo al trasporto in pronta disponibilità). La motivazione offerta sarebbe generica ed insufficiente, non differenziata rispetto agli altri concorrenti e non comparativa. L'assegnazione alla controinteressata DE punteggio massimo determinerebbe una “disparità di trattamento” in quanto non supportata da adeguata motivazione e “non adeguatamente comparativa”.
Con il quinto motivo la ricorrente deduce che la Commissione non si sarebbe avveduta che l'offerta DEla controinteressata è indeterminata, ineseguibile ed incoerente con gli altri documenti prodotti in gara in quanto: nell'offerta economica sono indicati 4 dipendenti, nelle giustificazioni fornite in sede di verifica di congruità si dà atto DE fatto che saranno impiegati ulteriori 4 volontari e nell'offerta tecnica sono indicati a disposizione n. 3 dipendenti in centrale operativa e n. 15 volontari, nonché n. 3 N. 01121/2025 REG.RIC.
ambulanze per effettuare il servizio oltre ulteriori eventuali n. 3 ambulanze “jolly”. Le risorse indicate nell'offerta economica (4 dipendenti e 4 ulteriori volontari) non sarebbero sufficienti a svolgere il servizio descritto nel progetto, per la cui esecuzione
è richiesto l'impiego di un numero di operatori superiore. La censura viene specificata ulteriormente nelle memorie depositate ove si ribadisce l'indeterminatezza nella quantificazione e nella giustificazione dei costi per il personale dipendente che, unitamente all'elevato impiego di volontari, genera ulteriori dubbi sull'attendibilità e sulla sostenibilità economica DEl'offerta. In particolare evidenzia che “dall'analisi DEla documentazione presentata da GVG emerge che, sia nella giustificazione DEle offerte che nel progetto tecnico, vengono indicati esclusivamente tre dipendenti effettivi. Il resto DE personale necessario all'espletamento DE servizio (pari a 15 unità) ricade nella categoria dei volontari. Si deve dunque ribadire che i dipendenti menzionati dovrebbero essere destinati a ricoprire il ruolo di operatori di centrale e non, come sostenuto dalla controparte, quello di autisti o soccorritori. Anche nell'ipotesi in cui si volesse aderire all'interpretazione opposta, ovvero che tali dipendenti svolgano mansioni di autista/soccorritore, permarrebbero forti criticità.
Nello specifico, non risulta correttamente indicato il costo associato agli operatori di centrale, così come non vi è chiarezza circa il costo eventualmente riconducibile ai dipendenti impiegati come autisti o soccorritori. Inoltre, non viene fornita alcuna prova concreta DEla possibilità che tali costi possano essere ammortizzati, in tutto o in parte, attraverso ulteriori servizi svolti da GVG”.
Con il sesto motivo la ricorrente lamenta che l'impiego dei volontari comporterebbe la violazione DEla clausola sociale di cui all'art. 57 d. lgs. 36/2023, prevista dall'art. 25 DEla lettera di invito. La censura sarebbe dedotta “al buio”, posto che la stazione appaltante non ha indicato il numero e la qualifica dei dipendenti impiegati dall'attuale gestore DE servizio e dai suoi subappaltatori, né ha inserito tra gli atti di gara il progetto di assorbimento. Né inoltre l'aggiudicatario potrebbe derogare all'obbligo di N. 01121/2025 REG.RIC.
assumere i dipendenti DE precedente gestore dichiarando di svolgere il servizio attraverso personale non retribuito come nel caso di volontari.
Il settimo e l'ottavo motivo di ricorso censurano la violazione DEl'art. 110 d.lgs.
36/2023 in relazione alla verifica di anomalia DEl'offerta, con i quali la ricorrente lamenta che:
(i)- anche ammesso che sia ammissibile un'offerta basata sull'impiego DE 50% di personale volontario, il RU , in sede di verifica di congruità, avrebbe dovuto evitare il verificarsi di un effetto distorsivo ed elusivo determinato dall'utilizzo massiccio di volontari: poiché nell'offerta è riportato solo il costo DEla manodopera dei dipendenti
(512.000 €), mentre nessun costo è riportato per i volontari, se non € 6.000 per i costi di assicurazione, il RU avrebbe dovuto chiedere alla controinteressata “di giustificare
i costi attraverso il cd. “costo figurativo” DEl'apporto DE volontario che deve avvenire in base al parametro DEle ore/uomo di attività volontaria effettivamente svolta”;
(ii)- l'associazione non ha indicato il numero di ore lavorate da ciascun dipendente sicchè risulta impossibile verificare se il costo DEla manodopera è congruo e se sono rispettati i minimi salariali previsti dal CCNL e dalle relative tabelle ministeriali;
(iii)- il RU non avrebbe tenuto conto che le tabelle ministeriali prodotte a giustificazione DEl'offerta (relative all'annualità 2020-2022) sarebbero datate e superate dalle tabelle ministeriali approvate con il decreto n. 30/2024 DE Ministero DE Lavoro, le quali riportano le retribuzioni al marzo 2024;
(iv)- vi sarebbe una discrasia tra il progetto DEl'associazione e le giustificazioni rese in sede di verifica che impedisce di comprendere quanti lavoratori verranno impiegati per lo svolgimento DE servizio. In particolare, nel “progetto”, sarebbero indicati n. 3 dipendenti in centrale operativa e n. 15 volontari, oltre n. 3 ambulanze per effettuare il servizio, che richiederebbero l'impiego di almeno sei unità di personale, considerato che il capitolato impone che l'equipaggio di ogni ambulanza deve essere costituito da N. 01121/2025 REG.RIC.
n. 1 autista e da n. 1 soccorritore ed è fatto assoluto divieto far viaggiare il paziente nel vano sanitario senza il soccorritore presente; nelle giustificazioni, l'associazione ha dichiarato di impiegare 4 unità di personale dipendente, essendo per il resto previsto l'impiego di volontari. L'offerta economica non sarebbe dunque coerente con quella tecnica.
15.- Così compendiati i motivi di gravame, possono essere illustrate le eccezioni sollevate in via pregiudiziale da ASST e Volontari DE Garda. A loro avviso, il ricorso sarebbe inammissibile, non avendo la ricorrente impugnato la clausola DE bando e la lettera di invito, nella parte in cui tali atti prevedono espressamente la possibilità per le organizzazioni di volontariato di partecipare al procedimento di gara, né avendo la ricorrente espressamente gravato il provvedimento di ammissione. Ove si ritenesse l'impugnazione diretta anche avverso tali atti, la stessa sarebbe tardiva.
15.1- Al riguardo, giova osservare che la sollevata eccezione, anche ove accolta, non determinerebbe l'inammissibilità DEl'intero gravame, bensì unicamente dei primi due motivi di ricorso in quanto diretti sostanzialmente a censurare l'astratta possibilità degli enti di volontariato di partecipare alla gara, mentre non inciderebbe sull'ammissibilità degli ulteriori motivi che attengono a profili di congruità, attendibilità e determinatezza DEl'offerta.
16.- In ogni caso, può prescindersi dall'esame DEla dedotta eccezione essendo i primi due motivi infondati nel merito.
17.- La questione principale che essi pongono attiene alla possibilità per gli enti di volontariato di partecipare alle gare pubbliche – in specie per l'affidamento DE servizio di trasporto in ambulanza- alla luce DEla disciplina introdotta dal vigente codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023).
18.- Reputa il Collegio che alla questione debba darsi risposta positiva, dando continuità all'orientamento DEla giurisprudenza formatasi sulla materia de qua nella vigenza DE d.lgs. 50/2016 e ancor prima DE d.lgs. 163/2006. N. 01121/2025 REG.RIC.
È principio consolidato infatti che “le associazioni di volontariato, in quanto soggetti autorizzati dall'ordinamento a prestare servizi e a svolgere, quindi, attività economiche, ancorché senza scopi di lucro, rientrano nel novero dei soggetti ai quali possono essere affidati i contratti pubblici, con conseguente esclusione DE carattere tassativo DEl'elenco contenuto nell'articolo 34, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (e successivamente nell'articolo 45, d.lgs. n. 50/2016) (Cons. Stato, III, 15 dicembre
2023, n. 10866, Consiglio di Stato, sez. III, 17 novembre 2015, n. 5249, TAR
Campania, Napoli, Sez. V, 4 dicembre 2023, n. 6670 e 29 marzo 2023, n. 1991). Ciò in quanto da un lato la nozione comunitaria di imprenditore non presuppone la coesistenza DElo scopo di lucro DEl'impresa, per cui “l'assenza di fine di lucro non è di per sé ostativa DEla partecipazione ad appalti pubblici” e dall'altro la nozione di imprenditore recepita dal Codice dei Contratti (d.lgs. n.163/2006), si riferisce all'imprenditore come “operatore economico” ammesso a partecipare alle gare per la realizzazione di opere e l'affidamento di servizi senza ulteriori specificazioni.
Le suddette considerazioni sono vieppiù valide alla luce DE vigente quadro normativo regolato dal d.lgs. 36/2023, atteso che l'art. 1, comma 1, lett. l) DEl'Allegato I.1. DE
Codice, richiamato a sua volta dall'art. 65, detta una definizione di operatore economico – più ampia di quella contenuta nel codice previgente- comprensiva di
“qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che, a prescindere dalla forma giuridica e dalla natura pubblica o privata, può offrire sul mercato, in forza DE diritto nazionale, prestazioni di lavori, servizi o forniture corrispondenti a quelli oggetto DEla procedura di evidenza pubblica”.
Ne deriva la perdurante irrilevanza DEl'assenza di una finalità di lucro così come DEla forma giuridica rivestita dall'operatore economico.
Risulta pertanto smentita l'argomentazione DEla ricorrente fondata sul presupposto che il nuovo codice abbia ristretto la nozione di operatore economico, non potendo essere interpretata in tal senso la specifica inclusione, nell'elenco degli operatori N. 01121/2025 REG.RIC.
economici individuati al comma 2 DEl'art. 65, DEle sole cooperative sociali e non anche degli enti di volontariato. L'elencazione, infatti, riveste carattere non tassativo, così come DE resto affermato dalla giurisprudenza in relazione al previgente art. 45 DE d.lgs. 50/2016.
Al riguardo, va escluso che possa estendersi alle organizzazioni di volontariato la disciplina dettata per le cooperative sociali dall'art. 2, comma 5, DEla l. 8 novembre
1991, n. 381, secondo cui “le prestazioni dei soci volontari possono essere utilizzate in misura complementare e non sostitutiva rispetto ai parametri di impiego di operatori professionali previsti dalle disposizioni vigenti”.
Come già affermato da Cons. St., sez. III, 22 novembre 2016, n. 4902, “le cooperative sociali, ancorchè finalizzate al perseguimento degli obiettivi DEl'integrazione e DEla promozione sociale senza scopo di lucro, producono, comunque, un vantaggio economico per i soggetti che ne fanno parte, a differenza DEle associazioni di volontariato, che, al contrario, non attribuiscono neanche un'utilità economica indiretta agli associati (che prestano al loro attività in modo volontario, spontaneo e necessariamente gratuito). Ne consegue che la riscontrata differenza degli statuti normativi e DEle finalità DEle due tipologie di enti confrontati ne giustifica il diverso trattamento. Il diverso regime normativo contestato non può, quindi, in alcun modo qualificarsi come discriminatorio, nella misura in cui regola in maniera difforme soggetti giuridici differenti, assegnando un trattamento più favorevole a quello che fonda la sua organizzazione sul carattere assolutamente gratuito e volontario dei suoi associati”.
Peraltro, la ricorrente offre argomentazioni incoerenti laddove pone essa stessa in evidenza le differenze tra i due enti (cfr. memoria, pag. 13 e 14), così implicitamente escludendo la praticabilità di una applicazione analogica DEla disciplina prevista per le cooperative sociali alle organizzazioni di volontariato. N. 01121/2025 REG.RIC.
Non vi è inoltre alcuna incompatibilità tra la partecipazione di tali enti alle gare pubbliche secondo le regole poste dal Codice dei contratti e gli istituti disciplinati dal
Codice DE Terzo settore (d.lgs. 117/2017).
Da un lato, l'art. 6 DE d.lgs. 36/2023, invocato dalla ricorrente, si limita a prevedere la possibilità, da parte DEla Pubblica Amministrazione, di “apprestare moDEli organizzativi di amministrazione condivisa” fondati sulla condivisione DEla funzione amministrativa con gli enti DE Terzo settore in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, senza che possa trarsi dall'enunciazione di tale principio un divieto di partecipazione DEle organizzazioni di volontariato alle procedure regolare dal codice dei contratti.
Dall'altro, l'art. 57 DE Codice DE Terzo settore, laddove dispone che “I servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato”, esprime una preferenza per l'affidamento diretto in favore di tali enti che non preclude alla stazione appaltante di optare per il ricorso al mercato.
Le argomentazioni DEla ricorrente non possono essere condivise neppure laddove evidenziano che il ricorso massivo a volontari costituirebbe una “strategia elusiva” DEle regole DEla concorrenza finalizzata ad abbassare i costi DEla manodopera, in quanto il ricorso a questa tipologia di personale rientra nell'ontologica natura degli enti di volontariato. e non è considerata una violazione DEla concorrenza, anzi consentendo alle stazioni appaltanti di godere DE vantaggio DEla riduzione DE prezzo DEl'appalto.
Al riguardo, merita di essere menzionata la sentenza DE Consiglio di Stato n. 116/2016 nella quale si è affermato, proprio con riferimento all'affidamento DE servizio di trasporto in ambulanza, che “la fissazione nel bando DE criterio DEla offerta più vantaggiosa non comporta di per se stesso che l'associazione di volontariato tragga dei profitti dal servizio, essendo sufficiente che nell'offerta il prezzo sia ancorato al N. 01121/2025 REG.RIC.
puntuale computo degli oneri derivanti dalla prestazione, individuando, quindi, il livelli DE profitto zero, mentre, per altro verso, come la Corte di Giustizia ha affermato di recente ( su ordinanza di rinvio pregiudiziale effettuato da questa Sezione per questione con aspetti analoghi, vedi CGE su C-113/2014) la esigenza di tutelare la concorrenza va bilanciata, anche a livello comunitario, con altri principi quali quello DEla solidarietà, DEla economicità e DEl'equilibrio DE bilancio, che, nel trasporto di urgenza e di infermi, hanno un peso notevole, trattandosi di una attività dai preminenti profili socio sanitari, che il soggetto pubblico ha interesse ad offrire alla generalità alle condizioni più accessibili”. La stessa sentenza ha valorizzato “la considerazione che la stessa stazione appaltante viene avvantaggiata dalla circostanza che la gara, grazie alla partecipazione anche DEle associazioni di volontariato, si concluda con l'affidamento DE servizio trasporto ambulanza a condizioni economiche più favorevoli con evidente vantaggio sotto il profilo sia finanziario sia di accessibilità DE servizio”.
È stato altresì precisato che “Non v'è dubbio che l'utilizzo di volontari abbatte il costo DE servizio rappresentando un indiscutibile vantaggio competitivo per le associazioni non aventi scopo di lucro, ma nell'ottica DEla giurisprudenza DE Consiglio di Stato ciò non è da interpretarsi come un'alterazione DEla concorrenza bensì come
“asimmetria virtuosa”, derivante dalle caratteristiche costitutive degli enti no profit, che consente, in un ambito, quale quello DE trasporto sanitario d'urgenza, in cui acquisiscono particolare rilevanza i principi di universalità e solidarietà, di offrire un servizio equilibrato ed accessibile a tutti” (TAR Campania, Napoli, sent. n.
4606\2018).
Le suesposte affermazioni non sono poste in dubbio dall'art. 41 DE Codice dei contratti ove consente all'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dei costi DEla manodopera deriva da una “più efficiente organizzazione aziendale”, posto che anche le organizzazioni di volontariato, quali operatori N. 01121/2025 REG.RIC.
economici, possono organizzare la propria attività in ossequio a parametri di efficienza, attraverso la predisposizione di una adeguata ed efficace struttura aziendale.
Da quanto detto deriva altresì l'infondatezza DEla censura con cui si contesta l'utilizzo
“massivo” DE personale volontario. L'ammissione DEle associazioni di volontariato alla gara implica, quale logico corollario, la possibilità di impiegare nel servizio anche personale volontario. L'opposta interpretazione renderebbe priva di senso la clausola partecipativa, in contrasto con il principio DE favor partecipationis, in quanto si tradurrebbe in una illegittima limitazione DEla partecipazione degli operatori DE settore (cfr. Cons. Stato, III, 15 dicembre 2023, n. 10866; Cons. St., Sez. III, 16 luglio
2015; n.3685; Sez. VI, 23 gennaio 2013, n.387; TAR Campania, Napoli, Sez. V, 4 dicembre 2023, n. 6670 e 29 marzo 2023, n. 1991).
19.- I primi due motivi di ricorso vanno pertanto respinti.
20.- Il terzo ed il quinto motivo di ricorso possono essere trattati unitariamente in quanto entrambi volti ad evidenziare l'indeterminatezza e l'incongruità DEl'offerta.
21.- Gli stessi sono fondati nei termini di seguito evidenziati.
22.- Deve essere innanzitutto perimetrato l'oggetto DEl'appalto e definito l'insieme DEle prestazioni richieste all'operatore economico dalla legge di gara.
L'art. 1 DE capitolato speciale prevede che l'appalto “ha per oggetto l'affidamento, suddiviso in tre lotti funzionali, DE servizio di trasporto sanitario degli utenti ricoverati presso i Presidi Ospedalieri DEl'Azienda Socio Sanitaria Territoriale DE
Garda (di seguito ASST), verso le diverse strutture aziendali e strutture extra – aziendali”. Il sistema di erogazione DE servizio è articolato in diverse prestazioni di trasporto sanitario erogate mediante autoambulanze, attivate nel rispetto di tempi e modalità di espletamento DE servizio espressamente disciplinati all'interno DE capitolato. N. 01121/2025 REG.RIC.
Il successivo art. 3 specifica quanto sopra riportato, prevedendo che “oggetto DE presente capitolato speciale sono le prestazioni relative al trasporto di pazienti dei presidi afferenti all'Azienda, mediante utilizzo di autoambulanza”, fornendo indicazioni più dettagliate in ordine alle “tipologie di trasporto sanitario” oggetto di gara, in relazione ai diversi lotti.
Con riguardo all'attività di trasporto, l'art. 7 DE capitolato detta la disciplina DE
“personale impiegato”, precisando, per quanto qui di rilievo, che “I servizi di trasporto oggetto DEla presente procedura dovranno essere erogati mediante impiego di personale formato, nel rispetto di quanto espressamente e dettagliatamente indicato nella D.G.R. 16 maggio 2016, n. X/5165. L'equipaggio di ogni ambulanza deve essere costituito da n. 1 autista e da n. 1 soccorritore in possesso dei requisiti previsti dalla vigente normativa. E' fatto assoluto divieto far viaggiare il paziente nel vano sanitario senza il soccorritore presente”.
L'art. 4 DE medesimo capitolato dispone poi che la totalità DEle prestazioni dovrà essere garantita mediante organizzazione e gestione di una Centrale Operativa
“dedicata al servizio oggetto DE Lotto di aggiudicazione”, che dovrà coordinare unitariamente e centralmente l'erogazione di tutte le tipologie di trasporti programmati e non programmati attraverso l'impiego di mezzi adeguati alla tipologia di trasporto richiesto. La stessa disposizione precisa che “Le attività e funzioni espletate dalla
Centrale Operativa dovranno essere erogate mediante impiego di personale adeguatamente formato”.
Dall'esame DEle indicate disposizioni DE capitolato speciale si desume che, nell'oggetto DEl'appalto e DEle prestazioni richieste ai fini DEl'espletamento DE servizio, rientrano sia le attività di trasporto dei pazienti mediante ambulanza sia la prodromica e complementare attivazione DE servizio gestita dalla centrale operativa. N. 01121/2025 REG.RIC.
Il capitolato distingue le due tipologie di attività imponendo che per ciascuna di esse venga impiegato personale “adeguatamente formato”, dedicato al servizio oggetto DE lotto di aggiudicazione.
La centrale operativa e l'attività svolta dal relativo personale costituiscono pertanto un aspetto essenziale e non marginale DEl'appalto, in quanto indispensabile per consentire l'esecuzione DEle prestazioni di trasporto, e a tale scopo la legge di gara prevede espressamente la predisposizione di personale formato in relazione alle specifiche funzioni svolte dalla centrale medesima.
L'importanza DEla centrale è peraltro riconosciuta dalla stessa controinteressata nella propria relazione tecnica laddove afferma che “la prenotazione dei trasporti sanitari da parte degli Enti Ospedalieri, e la conseguente presa in carico e programmazione da parte DEla nostra Centrale Operativa, riveste un ruolo di fondamentale importanza per la corretta erogazione dei servizi di trasporto programmati” (cfr. doc.
7, p.7).
La legge di gara tiene dunque distinta l'attività svolta dal personale impiegato nella centrale operativa e quella svolta dal personale impiegato con qualifica di autista- soccorritore nell'attività di trasporto.
23.- Tanto premesso, l'esame DEl'offerta DEla aggiudicataria e il confronto di questa con gli ulteriori atti di gara consentono in effetti di ravvisarne la denunciata indeterminatezza e incongruenza, con particolare riferimento alla discrasia tra le indicazioni relative al personale destinato all'esecuzione DE servizio e quelle contenute nell'offerta economica.
Nello specifico, risulta dalla documentazione a corredo DEl'offerta che:
a.- nella “relazione tecnica dei servizi offerti” (doc. 7 APM pag. 9) al paragrafo 1
“modalità per il rispetto dei tempi d'intervento” è previsto che “Per garantire il rispetto dei tempi fissati nel capitolato, sono state adottate le seguenti modalità: -
Monitoraggio costante: tramite la nostra Sala Operativa attiva 24/7, che monitora in N. 01121/2025 REG.RIC.
tempo reale tutte le unità di trasporto, intervenendo prontamente in caso di deviazioni
o ritardi. Una squadra di operatori qualificati, con formazione specifica e con una pluriennale esperienza in grado di gestire eventuali emergenze e/o imprevisti DE servizio. Squadra formata da: - da n.3 dipendenti di Sala Operativa presenti dalle ore
7:30 alle ore 19:00 dal lunedì al sabato. - da n.15 volontari presenti dalle ore 19:00 alle 7:30 tutti i giorni e i festivi”.
Emerge dunque che la centrale operativa è formata da 3 dipendenti e da 15 volontari, presenti in determinati giorni e fasce orarie, e che tale personale è quello messo a disposizione dall'aggiudicataria per l'esecuzione DE servizio oggetto di gara, in quanto funzionale a “garantire il rispetto dei tempi fissati dal capitolato”.
b.- sempre nella medesima relazione tecnica, sono previste per l'esecuzione DE servizio n. 3 ambulanze (oltre a ulteriori tre ambulanze di “backup” per il caso di guasti);
c.- nella offerta economica (doc. 10, pag. 2), nel punto 4.0. “costo DE personale”, vengono indicati i costi DE “personale dipendente” con qualifica di “autista e/o soccorritore”, con la specificazione che “Si è stimato il costo di 4 dipendenti (la metà DEle risorse che serviranno). L'ente metterà a disposizione volontari che si daranno il cambio per coprire i turni non coperti dai dipendenti”.
d.- nelle giustificazioni rese in sede di verifica di anomalia, Volontari DE Garda ha precisato che “nell'offerta economica proposta si è stimato il costo di 4 dipendenti che corrisponde alla metà DEle risorse che servirebbero per l'espletamento DE servizio.
L'ente metterà a disposizione volontari che si daranno il cambio per coprire i turni non coperti dai dipendenti”.
24.- Dalla lettura DEl'indicata documentazione presentata in gara dalla controinteressata emerge quindi la discrasia tra il numero e le qualifiche dei dipendenti indicati nella relazione tecnica quali risorse destinate all'esecuzione DE servizio (pari N. 01121/2025 REG.RIC.
a 3 dipendenti di centrale) ed il numero e le qualifiche dei dipendenti indicati nell'offerta economica (pari a 4 dipendenti con qualifica di autista/soccorritore).
Non vi è infatti corrispondenza tra le risorse dipendenti indicate nell'offerta tecnica e quelle indicate nell'offerta economica: nella prima, risultano menzionati tra i dipendenti 3 operatori di centrale mentre nella seconda vengono indicati 4 dipendenti con qualifica di autista/soccorritore, senza alcun riferimento ai costi da sostenere in relazione ai dipendenti impiegati nella centrale operativa.
25.- Sul punto, la controinteressata ha evidenziato nelle proprie difese che la composizione DEla centrale, come risultante dalla relazione tecnica, avrebbe carattere meramente descrittivo DEle attività svolte dalla sala operativa e che tale personale
(ossia i 3 dipendenti ivi menzionati) “non genera costi per GVG in relazione all'appalto de quo, perché, appunto, è già in organico e già gestisce la centrale operativa”. Soggiunge poi che “I costi DE personale legati all'appalto, invece, sono quelli derivanti dai 4 dipendenti che saranno operativi sulle 3 ambulanze specificamente destinate alle prestazioni oggetto d'appalto”.
26.- Questa impostazione non è convincente in quanto smentita dal contenuto DEla relazione tecnica laddove questa prevede già nelle sue premesse che “Il presente documento illustra il piano operativo e organizzativo proposto per l'esecuzione DE servizio di trasporto sanitario per l'ASST DE Garda, finalizzato a garantire le prestazioni previste dal lotto di partecipazione. Il piano si basa su strategie e soluzioni adottate per assicurare il rispetto dei tempi di intervento, una gestione efficace dei percorsi, la capacità di affrontare eventi eccezionali, la formazione DE personale e il coordinamento DEle risorse umane” e, nel paragrafo “modalità di intervento”, che
“per garantire il rispetto dei tempi fissati nel capitolato” è predisposta una centrale operativa formata da tre dipendenti (in aggiunta ai volontari).
27.- È evidente che la centrale operativa- e i dipendenti ivi impiegati- costituiscano uno degli aspetti DE servizio offerto, i cui costi sono destinati a dover essere “coperti” N. 01121/2025 REG.RIC.
con il prezzo DEl'appalto. E al riguardo, come condivisibilmente osservato dalla ricorrente, “non viene fornita alcuna prova concreta DEla possibilità che tali costi possano essere ammortizzati, in tutto o in parte, attraverso ulteriori servizi svolti da
GVG” (cfr. memoria DE 17.11.2025, p. 11).
D'altra parte, come sopra accennato in relazione alle pertinenti disposizioni DEla lex di gara, la centrale operativa costituisce aspetto essenziale DEl'appalto, quale componente DE servizio di trasporto necessaria ad assicurare l'attivazione DE servizio stesso e a garantire i tempi di intervento: all'operatore economico, infatti, è richiesto non già di “disporre” bensì di “dedicare” una centrale operativa ed il relativo personale
“al servizio oggetto DE Lotto di aggiudicazione”. È irragionevole dunque affermare che quella contenuta nella relazione tecnica abbia carattere solo descrittivo DEle attività svolta dalla centrale, e non invece di una componente DEl'offerta tecnica che deve trovare corrispondente copertura nell'offerta economica.
28.- Sono pertanto meritevoli di accoglimento le argomentazioni DEla ricorrente laddove evidenziano una complessiva incongruenza ed indeterminatezza DEl'offerta DEla controinteressata, la quale, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.
29.- Va infine respinta l'eccezione sollevata da ASST in relazione all'inammissibilità DE quinto motivo di ricorso per difetto DEla prova di resistenza, atteso che tale motivo denuncia vizi di indeterminatezza e di incongruità DEl'offerta e non anche la valutazione dei punteggi attribuiti dalla commissione giudicatrice.
30.- Alla luce DEle considerazioni sopra esposte, assorbiti gli ulteriori motivi non esaminati, il ricorso deve essere accolto: la controinteressata va dunque esclusa dalla gara e l'aggiudicazione deve essere annullata.
Ciò tuttavia non comporta che questo Giudice possa senz'altro disporre l'aggiudicazione in favore DEla ricorrente: sicché va respinta l'ulteriore domanda con la quale la ricorrente ha chiesto disporsi l'aggiudicazione in suo favore. N. 01121/2025 REG.RIC.
31. Invero, l'art. 23 DEla lettera di invito rubricato “aggiudicazione DEl'appalto e stipula DE contratto” attribuisce alla stazione appaltante la facoltà “con riferimento a ciascun lotto: a) di non procedere all'aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all'oggetto contrattuale, ai sensi DEl'art. 108, comma 10, DE Codice dei contratti pubblici, entro 30 giorni dalla conclusione DEle valutazioni DEle offerte”.
32. Ne consegue che, nel rispetto DE citato art. 23, la procedura di gara, previa esclusione di Gruppo Volontari DE Garda ODV/ETS, dovrà essere rinnovata nei limiti di quanto richiesto per conformarsi alla presente decisione.
33.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo, dovendosi confermare, giusta art. 57 c.p.a., nonostante la diversa richiesta di parte ricorrente, le statuizioni contenute nell'ordinanza n. 389/2025 di rigetto DEla domanda cautelare, riferita al difetto di periculum in mora, per le ragioni ivi indicate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla l'aggiudicazione impugnata.
Condanna l'Amministrazione resistente e Gruppo Volontari DE Garda Odv-Ets, in solido tra loro, a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in € 5.000,00 oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio DE giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati: N. 01121/2025 REG.RIC.
AN BB, Presidente
Francesca Siccardi, Referendario
EA IZ, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
EA IZ
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
AN BB