Pubblicato il 17/12/2025

N. 22844/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01996/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1996 del 2025, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Bianchini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento M_D AB26286 REG2024 -OMISSIS-del 19/12/2024 emesso dallo Stato Maggiore dell''Esercito - Dipartimento Impiego del Personale, con il quale è stata dichiarata inammissibile l''istanza di ricongiungimento familiare (doc.1);

- per quanto occorrer possa, della Direttiva “linee guida pari opportunità, tutela della famiglia e della genitorialità” Ed 2017, e precisamente la Parte III paragrafo 2 "RICONGIUNGIMENTI", ove tratta esclusivamente delle istanze di trasferimento di "coniugi o uniti civilmente" entrambi militari, omettendo di includere i conviventi di fatto (doc.2);

- nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 il dott. AU OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 13/12/2023, il Mar. Ord. -OMISSIS-, in servizio presso il Policlinico Militare Celio di Roma con l'incarico di tecnico sanitario di radiologia medica, e la C.le Magg. -OMISSIS-, in servizio presso il 33° Reggimento Supporto Tattico e Logistico "Ambrosiano" di Solbiate Olona, presentavano istanza di ricongiungimento familiare, documentando la loro convivenza di fatto presso l'abitazione sita in Roma, Via -OMISSIS-, come attestata dal certificato di convivenza rilasciato dal Comune di Roma in data 17/09/2024 e dal certificato di stato di famiglia. (doc. 3 e 4 ric.).

2. Con provvedimento M_D AB62BE8 REG2024 -OMISSIS-del 19/12/2024, lo Stato Maggiore dell'Esercito - Dipartimento Impiego del Personale dichiarava inammissibile l'istanza, rinviando succintamente alla disciplina sul riconoscimento dei diritti dei conviventi di fatto, contenuta nella Direttiva SMD (Stato Maggiore della Difesa) recante le “Linee guida in materia di pari opportunità, tutela della famiglia e della genitorialità”, Ed. 2017.

3. Il provvedimento è stato notificato all’interessato senza la preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

4. Avverso tale determinazione il Sottufficiale propone il ricorso oggi in esame con il quale si domanda l’annullamento del provvedimento per i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione di legge art. 10-bis della l. n. 241/1990 - art. 1 legge 241/1990 - omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria;

2) Violazione e falsa applicazione di legge per violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990- eccesso di potere per carenza di istruttoria- difetto di presupposto- illogicità manifesta: il provvedimento si limita a dichiarare l’istanza inammissibile senza però indicare quali sarebbero i presupposti di fatto che giustificano tale declaratoria né le ragioni giuridiche che renderebbero l’istanza del ricorrente inammissibile; vi sarebbe pertanto palese violazione dell’art. 3, comma 1, Legge n. 241 del 1990;

3) Violazione e falsa applicazione della direttiva sulle pari opportunità adottata dal DIPE- SMD 2017: le Linee Guida contenute nella Direttiva citata (Ed. 2017) riconoscono il valore della stabilità famigliare anche tra conviventi appartenenti alle FF.AA. mentre, al contrario, nel caso di specie non risultano compravate esigenze di servizio tali da giustificare il diniego del ricongiungimento familiare; in particolare non è stato attivato un esame congiunto per individuare soluzioni compatibili per conciliare le opposte esigenze, ivi compresa la possibilità di assegnare entrambi i militari ad una sede terza come consentito dalle Linee Guida;

4) Violazione e falsa applicazione della legge n. 76/2016 e della DIRETTIVA SMD 2017 in relazione agli artt. 2, 3 e 29 cost.; illegittimità dell'interpretazione restrittiva della direttiva per contrasto con i principi costituzionali: in via subordinata si deduce che il provvedimento impugnato, al punto 2, contiene il riferimento alla Direttiva (già menzionata) su “ Linee guida pari opportunità, tutela della famiglia e della genitorialità” Ed. 2017 e, in assenza di motivazione esplicita, il ricorrente ha fondato motivo di ritenere che “ la inammissibilità sia stata determinata dalla mancata espressa previsione, nella menzionata direttiva, del riferimento ai conviventi di fatto ai fini del riconoscimento del diritto al ricongiungimento.”. La direttiva al paragrafo III menziona difatti soltanto i coniugi e coloro che sono uniti civilmente. Ove così fosse, tale disposizione sarebbe illegittima, o meglio, la interpretazione restrittiva data dall’Amministrazione sarebbe in palese contrasto con i principi costituzionali di tutela delle formazioni sociali e di non discriminazione, nonché con l'evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di riconoscimento delle convivenze di fatto;

5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 29, 30 e 31 cost., art. 8 CEDU e art. 7 Carta dei Diritti Fondamentali UE - violazione del diritto all'unità familiare.

5. Si è costituito in resistenza il Ministero della Difesa che inizialmente si è limitato a produrre documentazione pertinente alla vicenda di causa senza depositare controdeduzioni difensive.

6. Con ordinanza cautelare n. -OMISSIS-del 13.3.2025 la Sezione ha considerato “la rilevanza dell’interesse sostanziale azionato afferente alla tutela della convivenza di fatto nei limiti in cui essa è tutelata dall’art. 1, commi 36 e ss., della Legge 20/05/2016, n. 76” e ritenuto, altresì, che “la questione involge profili di principio e non si presta ad adeguata trattazione in sede cautelare, anche perché non risultano oggettivamente percepibili pregiudizi gravi e irreparabili nelle more della decisone di merito”.

Su tali presupposti il Collegio ha ritenuto di accordare tutela alle esigenze cautelari di parte ricorrente mediante la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a..

7. In vista dell’udienza di merito si è costituito, in sostituzione dell’originario difensore che ha formalizzato e depositato la rinuncia al mandato difensivo, il nuovo procuratore (Avv. Alessandro Bianchini) costituitosi con memoria di costituzione del 18.9.2025.

8. Sia il difensore di parte ricorrente che l’Avvocatura dello Stato per parte resistente hanno depositato le rispettive memorie illustrative.

Il solo ricorrente ha successivamente prodotto note di replica.

All’udienza pubblica del 29 ottobre 2025, terminata la discussione, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. Va premesso che il carattere effettivo della convivenza tra il resistente e la sua compagna è attestato dai certificati di residenza e di convivenza in atti.

Risulta altresì che il ricorrente e la Caporale -OMISSIS-hanno sottoscritto entrambi, come parte conduttrice, il contratto di locazione avente ad oggetto l’appartamento in Roma a cui si riferisca la dichiarazione di convivenza (vedi documenti prodotti in data 18.9.2025).

10. Questo Collegio ritiene di procedere prima, nell’ordine logico, all’esame di quei motivi (dal n. 2 al n. 5) che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all’esame del motivo sub 1 che, riferendosi alla violazione dell’art. 10-.bis della legge nl 241 del 1990, per quanto idoneo a determinare l’annullamento dell’atto gravato, evidenzia un profilo meno radicale d’illegittimità. (arg. ex Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5, par. 9.3.4.2.).

Si può pertanto prescindere, per ora, dal riscontro di fondatezza del primo motivo riguardante l’omissione del preavviso di rigetto (art. 10-bis) stante la possibile fondatezza di alcune delle altre censure “sostanziali”, riferite ad aspetti contenutistici della determinazione impugnata, le quali, se accolte possono determinare l’assorbimento del motivo formale sub 1), inidoneo ad orientare la successiva attività amministrativa nell’interesse del ricorrente

11. Venendo quindi all’esame del secondo motivo, si osserva che, sulla base dell’art. 2, comma 1 (secondo periodo), della legge n. 241/1990, le pubbliche amministrazioni possono concludere il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata “ la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”, ove ravvisino “la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda”.

Mediante il richiamo alle Linee Guida dello SMD in materia di pari opportunità e tutela della famiglia e la menzione dei diritti dei conviventi ivi disciplinati, l’Amministrazione mostra – in modo implicito ma non tale da apparire equivoco stante lo stesso esito di inammissibilità della istanza - di avere ritenuto decisiva l’inesistenza di un’unione matrimoniale civile fra il militare e la compagna, quale elemento in grado di escludere “a priori” la categoria dei conviventi “more uxorio” dall’applicazione delle norme a tutela del diritto al ricongiungimento.

Di qui la determinazione di inammissibilità qui impugnata.

Per tale ragione non appare fondato il motivo sub 2) che si riferisce alla mancanza/carenza di una motivazione ai sensi dell’art. 3 Legge n. 241 del 1990 che, viceversa, pur nella estrema sinteticità dell’atto, è dal medesimo evincibile.

12. Con il terzo e con il quarto motivo di gravame parte ricorrente contesta legittimità del provvedimento impugnato (e della stessa direttiva, ove interpretata nel senso di escludere “a priori” i conviventi “more uxorio” dall’applicazione delle norme a tutela del diritto al ricongiungimento familiare) con riguardo alla normativa pertinente, sia di fonte primaria che interna.

13. Esaminando le censure in oggetto, come ha già avuto modo di osservare il Consiglio di Stato in una fattispecie largamente sovrapponibile alla presente, “ viene in questione l’art. 1 della legge n. 76/2016 che, nei commi da 36 a 67, disciplina il fenomeno della convivenza di fatto, intendendo a tal fine “per «conviventi di fatto» due persone maggiorenni unite stabilmente da legami affettivi di coppia e di reciproca assistenza morale e materiale, non vincolate da rapporti di parentela, affinità o adozione, da matrimonio o da un'unione civile” (comma 36).

14. La legge equipara espressamente i diritti dei conviventi di fatto a quelli dei coniugi in relazione a fattispecie tipiche (ordinamento penitenziario, malattia e ricovero, abitazione nella casa di comune residenza, accesso agli alloggi dell’edilizia popolare, diritti nell’impresa familiare, risarcimento del danno per morte del convivente di fatto).

L’Amministrazione resistente sostiene che l’equiparazione varrebbe solo per tali fattispecie tipiche, espressamente elencate dalla legge.

Per il ricorrente, viceversa, alla luce di una interpretazione costituzionalmente conforme, non vi sarebbero invece ragioni per giustificare un diverso trattamento dei conviventi di fatto con riguardo al ricongiungimento familiare.

15. Risulta evidente che, nel regolamentare le unioni civili tra persone dello stesso sesso e la convivenza di fatto, il legislatore del 2016 ha seguito approcci diversi.

“Solo alle prime, infatti, è attribuito un trattamento tendenzialmente improntato al modello proprio del rapporto coniugale (si veda, come norma di chiusura, il comma 20), mentre alle altre è riservata una equiparazione limitata a profili particolari (Cass. civ., sez. lav., 3 novembre 2016, n. 22318, che peraltro sembra escludere la legittimità di discriminazioni relative a diritti fondamentali della persona).”

Ciò premesso, si tratta ora di comprendere se, data la normativa primaria nei termini di cui si è detto, la normativa interna del Ministero della Difesa e cioè la Direttiva su “ Linee guida pari opportunità, tutela della famiglia e della genitorialità” Ed 2017, e precisamente la Parte III paragrafo 2 in tema di "RICONGIUNGIMENTI", sia legittima laddove considera esclusivamente le istanze di trasferimento di "coniugi o uniti civilmente" entrambi militari, omettendo di includere la categoria dei conviventi di fatto, a cui appartengono il ricorrente e la sua compagna.

La Direttiva infatti stabilisce che al militare convivente more uxorio non compete il diritto al ricongiungimento familiare riconosciuto dalle specifiche norme di legge che fanno esplicito riferimento soltanto al rapporto di coniugio; la stessa estende poi il beneficio al personale legato da unione civile (senza menzionare i conviventi di fatto).

La tesi sostenuta da pate resistente, anche nelle proprie difese, è che l’ordinamento generale equipara il rapporto di convivenza more uxorio a quello di coniugio solo rispetto a fattispecie tipiche, fra le quali non rientra il ricongiungimento familiare.

16. In tema si è pronunciato il Consiglio di Stato, sez. IV, con la (già citata) sentenza 17/06/2020 n. 3896 ove si legge: “….il Collegio condivide l’orientamento della III sezione di questo Consiglio di Stato che, in una materia contermine a quella di cui si discute, equipara il convivente al coniuge ai fini dell’ottenimento o del rinnovo del permesso di soggiorno (31 ottobre 2017, n. 5040; 29 dicembre 2017, n. 6186; 12 luglio 2018, n. 4277). E ciò fa ritenendo che tale più ampia interpretazione della legge non risponde solo ad un fondamentale principio di eguaglianza sostanziale, ormai consacrato, a livello di legislazione interna, anche dall'art. 1, comma 36, della l. n. 76 del 2016, per quanto qui rileva, sulle convivenze di fatto tra "due persone maggiorenni unite stabilmente da legami affettivi di coppia e di reciproca assistenza morale e materiale, non vincolate da rapporti di parentela, affinità o adozione, da matrimonio o da un'unione civile", ma anche alle indicazioni provenienti dalla Corte europea dei diritti dell'uomo che, anche in questa materia, si è premurata di chiarire che la nozione di "vita privata e familiare", contenuta nell'art. 8, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo includa, ormai, non solo le relazioni consacrate dal matrimonio, ma anche le unioni di fatto nonché, in generale, i legami esistenti tra i componenti del gruppo designato come famiglia naturale (sentenza n. 5040/2017).

…La giurisprudenza della Corte EDU - valorizzata dall’indirizzo in questione - afferma che il diritto del singolo al rispetto della propria vita privata e familiare, sotto specie di tutela dell’unità familiare, costituisce un limite alle prerogative statali di gestione dei flussi migratori e che, conformemente al diritto internazionale generale, rientra in tali prerogative la regolamentazione dell’ingresso, del soggiorno e dell’allontanamento degli stranieri. Secondo la Corte, in attento bilanciamento tra diritto al ricongiungimento familiare e prerogative statali, da un lato le misure di espulsione possono costituire un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata e familiare, la cui legittimità deve essere vagliata alla luce del par. 2 dell’art. 8 della Convenzione (legalità, necessità in una società democratica, proporzionalità); dall’altro lato, il rispetto degli obblighi positivi scaturenti dall’art. 8 può, in determinate circostanze, imporre agli Stati contraenti di autorizzare il ricongiungimento familiare di cittadini stranieri (riassuntivamente, da ultimo, sentenze 23 febbraio 2016, n. 68453, Pajic c. Croazia, ric. n. 68453/13; 15 marzo 2016, n. 31039, Novruk e altri c. Russia, ricc. n. 31039/11, n. 48511/11, n. 76810/12, n. 14618/13, n. 13817/14; 8 novembre 2016, n. 56971, El Ghatet c. Svizzera, ric. 56971/10; 14 febbraio 2019, n. 57433 Narjiis c. Italia, ric. n. 57433/15).

17. Sembra dunque ragionevole dedurre da quanto sopra che, là dove non si manifesti una esigenza di tutela della sovranità dello Stato, il diritto al rispetto della vita privata e familiare possa e debba espandersi nella sua interezza.

L’equiparazione - ovviamente ristretta al solo profilo di specie - tra rapporto matrimoniale e unione civile, da un lato e stabile convivenza di fatto, dall’altro, ove quest’ultima sia attestata da certificazioni anagrafiche, appare del tutto coerente con la giurisprudenza della Corte costituzionale la quale, ferma restando la discrezionalità del Parlamento nell’individuare le forme di garanzia e di riconoscimento per le unioni affettive diverse da quella matrimoniale, si è riservata la possibilità d'intervenire a tutela di specifiche situazioni con il controllo di ragionevolezza (sentenza 15 aprile 2010, n. 138), come infatti più volte è avvenuto per le convivenze more uxorio (a partire dalle sentenze 7 aprile 1988, n. 404, e 20 dicembre 1989, n. 559; da ultimo sentenza 23 settembre 2016, n. 213).

18. Poiché nella specie la questione interpretativa non coinvolge norme primarie, non vi è alcun incidente di costituzionalità da sollevare, essendo invece necessario e sufficiente annullare in parte qua la pertinente normativa interna.

Sulla scorta delle considerazioni precedenti, l’esigenza di tutela dell’unità della famiglia, alla quale è improntato l’istituto del ricongiungimento (Corte costituzionale, 30 maggio 2008, n. 183), non può non prevalere sulle difformi previsioni della normativa interna della Difesa.

19. In conclusione il ricorso deve essere accolto nei sensi e nei termini che precedono (motivi 3 e 4).

Non appare viceversa fondato il motivo sub 2) (difetto di motivazione) per le ragioni sopra esposte e possono ritenersi assorbiti i restanti motivi (nn. 1 e 5), per carenza di effettivo interesse.

Restano salvi i poteri dell’Amministrazione, che valuterà ex novo la sussistenza dei presupposti necessari per accordare il trasferimento richiesto dal militare ricorrente.

Considerata la parziale novità della questione, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato e la sottostante Direttiva dello Stato Maggiore della Difesa, intitolata “Linee guida pari opportunità, tutela della famiglia e della genitorialità” - Ed 2017, su cui la motivazione del provvedimento si fonda, e precisamente la Parte III paragrafo "RICONGIUNGIMENTI", nella parte in cui tratta esclusivamente delle istanze di trasferimento di "coniugi o uniti civilmente" entrambi militari, anziché includere anche i conviventi di fatto.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OV NI, Presidente

AU OR, Consigliere, Estensore

Domenico De Martino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU OR	OV NI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.