Pubblicato il 21/04/2026

N. 02529/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05986/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5986 del 2023, proposto da
CE NT, rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Acampora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piano di Sorrento, Anas Spa;

per l'annullamento:

a) della comunicazione, a firma del Funzionario responsabile del Quinto settore prot. n. 28806 del 3/10/2023, notificata successivamente, di diniego e archiviazione della SCIA prot. n. 6177 del 27/2/2023, relativa alla pratica edilizia n. 87/2023 per la fedele ricostruzione di un fabbricato diruto, sito alla via San Massimo n. 51, identificato in Catasto al foglio 7, p.lla 226 di proprietà del sig. NT CE, unitamente a tutti gli atti in esso richiamati ed al preavviso di diniego;

b) per quanto possa occorrere e per come interpretato dell'art.65 delle NTA al PRG del Comune di Piano di Sorrento, in quanto ritenuto applicabile ai soli edifici esistenti alla data del 1955 e non a quelli precedenti (1940) a tale data;

c) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale comunque lesivo per gli interessi del ricorrente;

nonché per il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi da parte del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa RI AZ D'ER e uditi nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, proprietario dal 2010 di un fabbricato diruto, nel Comune di Piano di Sorrento, ha presentato nell’agosto 2017 domanda di autorizzazione paesaggistica volta alla “fedele ricostruzione” di detto immobile, allegando all’uopo documentazione catastale e tecnica, in tesi idonea a dimostrarne la consistenza originaria.

1.1 All’esito di articolata istruttoria la Soprintendenza esprimeva parere favorevole, qualificando l’intervento come «“ricostruzione edilizia ricostruttiva” ai sensi della L. 98/2013 (che ha modificato la nozione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 del Testo Unico L. 380/2001)» a parità di sagoma e volumetria.

Dunque, il Comune, recependo il parere vincolante della Soprintendenza del 20 maggio 2021, rilasciava il 25 agosto 2021 la richiesta autorizzazione paesaggistica, sulla cui base il ricorrente presentava relativa SCIA edilizia per la ricostruzione nel 2023.

1.2 Con il provvedimento impugnato il Comune ha negato l’intervento, disponendo l’archiviazione della SCIA, rilevando che lo stesso “non risulta conforme alla normativa urbanistica vigente, art. 65 e 87 delle NTA del P. R.G. ed alle prescrizioni del P.UT. per la zona territoriale 4, sottozona E/4 del vigente PRG”.

In particolare, il Comune ha ritenuto non realizzabile l’intervento e non applicabile la disciplina della ristrutturazione edilizia, in quanto in zona agricola E4, in cui ricade il fabbricato, sarebbe esclusa sia dal PUT che dall’art. 65 NTA del PRG per edifici anteriori al 1955 (qual è quello del ricorrente, avendone attestato la planimetria catastale la presenza già dal 1940), sicché l’intervento da realizzarsi sarebbe assentibile soltanto con permesso di costruire e non potrebbe pertanto applicarsi il regime della SCIA edilizia.

Sotto altro aspetto, non sarebbe applicabile l’art. 87 delle NTA del PRG, riguardante il ripristino di edifici fatiscenti, ritenendo il Comune impossibile ricostruire con precisione il fabbricato, in quanto del tutto crollato e che, a tutto concedere, occorreva il permesso a costruire.

2. A sostegno dell’impugnativa ha articolato cinque motivi di ricorso, con cui lamenta plurimi vizi di legittimità.

2.1 Con il primo motivo - deducendo la violazione degli artt. 3 e 42 Cost. oltre che dell’art.17 Carta dei diritti fondamentali e del 1 Protocollo della Convenzione europea, per violazione dei principi europei di tutela della proprietà, disparità di trattamento e interpretazione irragionevolmente restrittiva dello ius aedificandi - parte ricorrente contesta l’interpretazione dell’art. 65 NTA del PRG, nella parte in cui segna un limite temporale per la ristrutturazione, limitandola ai soli edifici successivi al 1955, in contrasto con lo spirito di incentivazione alla ricostruzione secondo le originarie forme, onde mantenere in particolari contesti territoriali la testimonianza della civiltà contadina.

2.2 Con una seconda serie di censure (motivi sub II-IV), si sostiene la violazione della normativa paesaggistica (PUT – L.R. 35/1987), in quanto il Comune avrebbe applicato erroneamente gli artt. 17 e 32 del PUT i quali non precludono gli interventi di ristrutturazione e, anzi, ammettono operazioni anche incisive sul patrimonio edilizio esistente. L’intervento proposto, consistendo in una fedele ricostruzione plano-volumetrica di un manufatto preesistente, sarebbe pienamente coerente con le disposizioni del PRG, come peraltro riconosciuto dalla Soprintendenza, autorità competente in materia paesaggistica, giacché:

- l ’art. 87 NTA consente espressamente il “ripristino di edifici fatiscenti o semidiroccati, purché lo stato di conservazione dell’edificio con l’eventuale ausilio integrativo di idoneo supporto documentario certo...” e l’intervento prevede la fedele ricostruzione del precedente manufatto, come comprovato con idonea documentazione;

- l’art. 65 NTA, con specifico riguardo alla zona in cui ricade l’immobile del ricorrente, ossia sottozona E4 – agricole ordinarie, testualmente prevede nel novero degli interventi ammessi sugli edifici legittimamente esistenti anche la “demolizione e ricostruzione a parità di volume”, senza distinzioni temporali. Del tutto erroneamente il Comune avrebbe escluso l’intervento in quanto per gli edifici esistenti al 1955, facendo leva sulle disposizioni del medesimo articolo che consentono espressamente la ristrutturazione per i soli edifici successivi al 1955.

2.3 Con il quinto motivo, lamenta che il Comune – basandosi su un’interpretazione restrittiva e non aggiornata del quadro normativo di riferimento - avrebbe errato nella qualificazione dell’intervento come nuova costruzione mentre, in realtà, si tratterebbe di ristrutturazione edilizia ricostruttiva. Invero, l’evoluzione normativa in materia di ristrutturazione edilizia ha progressivamente ampliato l’ambito degli interventi ricostruttivi, includendovi anche il ripristino di edifici crollati o demoliti, purché sia accertabile la preesistente consistenza, come, in tesi, nella specie, essendovi prova della preesistenza (volumetria, sagoma, fondazioni) e mancando qualsiasi trasformazione del territorio. Inoltre, circa il titolo edilizio necessario, ha rimarcato che l’intervento - rientrante nella “ristrutturazione edilizia ricostruttiva”, come anche qualificato dalla Sovrintendenza - costituirebbe un intervento di edilizia leggera per il quale sarebbe ammessa la sola presentazione di SCIA edilizia, come peraltro consentito dalla normativa regionale.

3. Nella mancata costituzione del Comune di Piano di Sorrento, alla udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. È controversa la legittimità del provvedimento del Comune di Piano di Sorrento recante il diniego e l’archiviazione della SCIA per la fedele ricostruzione, in quanto in zona agricola E4 (PRG) la ristrutturazione sarebbe ammessa solo per edifici realizzati dopo il 1955 e l’immobile di cui è provata l’esistenza nel 1940, non rientrerebbe nella predetta disciplina; l’intervento, dunque, non sarebbe assentibile con SCIA ma richiederebbe permesso di costruire.

5. Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

6. I motivi di ricorso possono essere trattati unitamente, in quanto tra loro strettamente connessi, attenendo sia alla corretta interpretazione del quadro normativo urbanistico e paesaggistico, sia al corretto esercizio del potere amministrativo.

Come anticipato in premessa, nella prospettazione di parte il diniego comunale è illegittimo perché fondato su una interpretazione restrittiva e irragionevole delle NTA, pienamente in contrasto con la normativa edilizia e paesaggistica vigente, ignorando il parere favorevole vincolante della Soprintendenza e qualificando erroneamente l’intervento come nuova costruzione, anziché come ripristino fedele di un fabbricato diruto, con identiche caratteristiche planovolumetriche, rientrante nella definizione di ristrutturazione edilizia ricostruttiva, assentibile con SCIA.

6.1 Ciò posto, gioverà ricordare in premessa che il piano urbanistico territoriale dell'area sorrentinoamalfitana, approvato con la legge della Regione Campania n. 35 del 1987 in adempimento dell'art. 1-bis del d.l. n. 312 del 1985, come convertito dalla legge n. 431 del 1985, impone alle regioni l'obbligo di sottoporre a specifica normativa di uso e valorizzazione ambientale i beni e le aree inclusi nel vincolo paesistico, attraverso lo strumento dei "piani paesistici", ovvero dei "piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali".

Il PUT dell'area sorrentinoamalfitana, all’art. 17, individua sedici tipi di zone territoriali, descrivendone le caratteristiche morfologiche, indicando le parti del territorio che vi sono compre se e dettando una serie di prescrizioni urbanistiche a cui i piani regolatori devono adeguarsi.

Per quanto riguarda, in particolare, la Zona Territoriale 4, interessata dall’intervento ricostruttivo in esame, il PUT chiarisce che essa costituisce un’area di “Riqualificazione insediativa ed ambientale di 1°grado” al cui interno sono ricomprese “aree agricole ed insediamenti (spazi, per nuclei o accentrati) di interesse ambientale. Tra gli insediamenti, alcuni possono rivestire anche interesse storico - artistico, altri - di recente realizzazione - risultano privi di qualità ambientale. Per la zona occorre procedere ad una complessa riqualificazione insediativa e delle strutture agricole …”.

Con particolare riferimento alla Zona territoriale IV << E >> - agricola, il richiamato art. 17 PUT stabilisce che “Per essa, le indicazioni e la normativa dei Piani Regolatore Generali devono (….) - consentire per l' edilizia esistente a tutto il 1955, interventi, nel rispetto delle norme tecniche di cui al successivo titolo IV, di: 1) restauro conservativo, manutenzione ordinaria e straordinaria; 2) adeguamento funzionale, una tantum (…)».

Su tale base, il PRG comunale prevede la possibilità a mente dell’art. 87 delle NTA “…, previo rilascio di Permesso di costruire oneroso, di cui alle vigenti norme, il ripristino di edifici fatiscenti o semidiroccati, purché lo stato di conservazione dell'edificio, con l'eventuale ausilio integrativo di idoneo supporto documentario certo (certificazioni Catastali, fotografie etc.), consenta di determinare con precisione gli aspetti quantitativi (volume, superficie utile) e tipologici del ripristino da effettuare, conservando la destinazione d'uso originaria”.

6.2 Ritiene il Collegio che il Comune abbia limitato irragionevolmente l’applicazione di tale possibilità solo agli interventi di edilizia ricostruttiva relativi a edifici edificati dopo il 1955.

Invero, da un lato, anche alla stregua di una interpretazione costituzionalmente orientata delle previsioni del PUT e del PRG, conforme ai principi di tutela della proprietà invocati dalla ricorrente, si ritiene di condividere la valutazione in parte qua svolta dalla Sovrintendenza, per cui “la normativa (art.17 del PUT citata dal Comune come motivo ostativo per la "zona territoriale 4" e in particolare per la "zona E", dove ricade l'intervento), prevede per il patrimonio edilizio esistente a tutto il '55 interventi di restauro conservativo, manutenzione ordinaria e straordinaria ma non esclude gli interventi di fedele ricostruzione nello stesso sito d'impianto previsti dalla Legge Urbanistica vigente, anche se denominati di ristrutturazione edilizia ricostruttiva la cui ratio fa chiaro riferimento ad una ricostruzione fedele della struttura esistente”.

A ben vedere, l’elenco di interventi di cui all’art. 17 concerne prescrizioni minime che il regolatore comunale deve prevedere e consentire nelle delineate zone territoriali, in ragione delle finalità enunciate, ma non esclude la possibilità di interventi ulteriori, previsti da altre disposizioni del PUT, ove compatibili e non espressamente vietati. Non convince, dunque, la preclusione che il Comune farebbe derivare dalla mancata inclusione della ristrutturazione edilizia ricostruttiva tra gli interventi espressamente consentiti dall’art. 65 NTA del PRG, rispetto agli immobili esistenti a tutto il 1955 nell’area Territoriale IV, zona E, in quanto la disposizione va integrata anche con le previsioni poste dall’art. 87 NTA.

Circa le coordinate da seguire nell’esegesi del quadro normativo delineato, il Collegio intende richiamare condivisi principi espressi dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 529 del 15 dicembre 1995 circa l’irragionevolezza del limite del 1955 posto proprio dall’art. 17, comma 3, L.R. Campania n.35/87 (sia pure con riferimento alle zone 1/a che nelle 1/b del PUT), come confine di demarcazione degli interventi ammissibili sul patrimonio edilizio esistente, per contrasto con gli artt. 3 e 41 della Cost. che tutela la proprietà (nella specie la Corte ha affermato l’incostituzionalità dell’art. 17, comma 3, che vietava la manutenzione straordinaria per l’edilizia post 1955, consentendo solo interventi di manutenzione ordinaria). Nell’occasione la Corte ha affermato il principio per cui negare al proprietario la conservazione di un immobile legittimamente realizzato si configura come una illegittima compressione del diritto di proprietà, riconosciuto dall’art. 42 della Costituzione e che “Nessuna ragionevole giustificazione si rinviene a tale limitazione temporale, non potendo, fondatamente, sostenersi che le sole edificazioni anteriori a quella data necessitino di interventi di manutenzione”.

Ciò premesso, il Collegio ritiene che, mutatis mutandi, sia irragionevole l’interpretazione del PUT e del combinato disposto degli artt. 65 e 87 NTA del PRG fornita dalla resistente, in quanto finisce per limitare la ristrutturazione edilizia ricostruttiva, sub specie di fedele ricostruzione di immobile diruto, ai soli edifici successivi al 1955 ed esclude irragionevolmente quelli ante 1955, pur se documentati, in contrasto con lo stesso art. 67 NTA PRG, il quale, invero, non contiene alcuna demarcazione temporale in parte qua, consentendo espressamente il ripristino di edifici fatiscenti o diruti sulla base di idonea documentazione, attestante le caratteristiche plano-volumetriche e tipologiche.

In tal modo, la lettura del Comune finisce per introdurre una demarcazione temporale non desumibile dalla norma, determinando un’irragionevole disparità di trattamento tra edifici ugualmente preesistenti ma realizzati in epoca anteriore a una certa data, in violazione dei principi di uguaglianza e tutela della proprietà e precludendo irragionevolmente la possibilità di intervenire sugli edifici più vetusti con interventi di ricostruzione nelle forme originarie, in contrasto con la ratio di conservazione e tutela volta a preservare, in specifici contesti territoriali, la testimonianza della civiltà contadina.

6.3 Circa la qualificazione dell’intervento operata dal Comune come nuova edificazione, giova ricordare che la giurisprudenza, a fronte di un'evoluzione normativa che ha progressivamente ampliato la nozione di ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lett. d, D.P.R. 380/2001), includendovi anche la fedele ricostruzione di immobili non più esistenti, ha comunque individuato dei criteri precisi e imprescindibili per distinguere la ristrutturazione ricostruttiva dalla nuova costruzione.

Con una recente pronuncia, il Consiglio di Stato (cfr. sent. Sez. II, n. 8542 del 4 novembre 2025) ha chiarito che, sebbene il legislatore abbia eliminato molti dei vincoli originari (come l'identità di sagoma, sedime e prospetti per gli immobili non vincolati), la ristrutturazione ricostruttiva deve comunque rispettare alcuni limiti fondamentali per non sconfinare nella nuova costruzione, in quanto, in mancanza, vi sarebbe una trasformazione del territorio incompatibile con la finalità conservativa della ristrutturazione.

In particolare, la richiamata pronuncia individua tre requisiti essenziali che occorre verificare:

- l'intervento deve riguardare un singolo immobile preesistente, esorbitando dall'ambito della ristrutturazione "l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione";

- demolizione e ricostruzione devono costituire fasi di un intervento unitario, legittimate dal medesimo titolo edilizio: in mancanza di tale contestualità l'intervento si qualifica come ripristino di un edificio demolito da tempo, con l'onere per il privato di fornire una prova rigorosa della "preesistente consistenza";

- l'intervento deve essere "neutro" sotto il profilo dell'impatto fisico sul territorio, limitandosi al riuso del volume preesistente senza comportare "una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito". Opere che rimodellano la morfologia del suolo (es. sbancamenti, realizzazione di piani interrati) o che accorpano volumi di pertinenze all'edificio principale violano tale principio.

In particolare, per quanto rileva nella vicenda all’esame, a seguito delle modifiche apportate dal d.l. n. 69 del 2013 (conv. in legge n. 98 del 2013), è ora ricompreso nella “ristrutturazione ricostruttiva” anche il ripristino di edifici crollati o demoliti ed è quindi venuta meno «quella particolare relazione di continuità tra edificio preesistente ed edificio risultante dalla ristrutturazione» in forza della quale si richiedeva «che le due operazioni, cioè la demolizione e la ricostruzione, avvenissero in un unico contesto» (Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857).

La giurisprudenza ha chiarito che, in questa particolare ipotesi, «la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata, dal legislatore, con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente; è da ritenersi che con tale precisazione il legislatore abbia inteso affermare la necessità di rispettare, nel nuovo fabbricato, la volumetria del fabbricato crollato o demolito» (Cons. Stato, sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616).

In particolare, il ripristino di un edificio che non è più esistente implica necessariamente che l’interessato dimostri la “preesistente consistenza”; per l’assolvimento di tale onere non sono sufficienti i rilievi e le asseverazioni del tecnico di fiducia, che devono a loro volta essere verificabili, occorrendo elementi oggettivi, quali gli atti di fabbrica o i titoli edilizi che hanno interessato il precedente fabbricato, ovvero le planimetrie catastali, purché da essi sia possibile evincere “in maniera pressoché certa, l’esatta cubatura e sagoma d’ingombro del fabbricato su cui intervenire; solo se è chiara la base di partenza, è possibile discutere l’entità e la qualità delle modifiche apportabili” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857).

6.4 Nella specie, del tutto erroneamente, oltre che sula base di carente motivazione ed istruttoria, il provvedimento non riconduce l’intervento in questione alla ristrutturazione edilizia c.d. “ricostruttiva”, nonostante la documentata preesistenza del fabbricato, con rispetto della volumetria originaria, e benché sia stato assolto l'onere di fornire una prova rigorosa della "preesistente consistenza", oltre ad essere stata acclarata la neutralità dell'impatto sul territorio, con la sottesa autorizzazione paesaggistica.

Invero, il progetto presentato dal ricorrente è limitato al riuso di un volume preesistente senza comportare "una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito" (cfr. Cons. Stato n. 8542/2025), ponendosi in continuità con la vecchia costruzione, trattandosi, come precisato nel parere della Sovrintendenza in atti, di “ricostruzione edilizia ricostruttiva”, a parità di sagoma, volume ed area di sedime rispetto al fabbricato diruto, così come anche risultante dalle schede catastali del 1940 ed evincibile dai resti dell’immobile.

Ciò in conformità al consolidato orientamento normativo e giurisprudenziale per cui la “ricostruzione fedele” di un edificio preesistente, anche se diruto, rientra nella nozione di ristrutturazione edilizia e non integra una nuova costruzione allorquando l’intervento non implichi una trasformazione del territorio esorbitante dalla finalità conservativa della ristrutturazione, mantenendo la volumetria preesistente, la quale non si estingue con il crollo.

Nella specie rileva quanto sottolineato nel parere sovrintendizio, per cui “L'intervento in questione, quindi, ricade nelle categorie sopracitate essendo possibile accertarne la sua consistenza plano-volumetrica nello stesso sito d'impianto, sia dai rilievi dello stato fondale che dalla scheda catastale esibita del 1940 dove sono chiaramente identificate le volumetrie dei singoli ambienti, le relative altezze e le aperture esterne.”.

Come sottolineato dalla parte ricorrente, l’Amministrazione comunale, invece, non ha adeguatamente valutato la documentazione prodotta, dalla quale, come rilevato dalla Sovrintendenza, emergeva con certezza la consistenza originaria del manufatto, precisandosi che « l'intervento è qualificabile quale "ricostruzione edilizia ricostruttiva" ai sensi dell'art.30 della Legge 98/2013 (che ha modificato la nozione di ristrutturazione edilizia di cui all'art. 3 del Testo Unico L. 380/2001). Infatti, nella ristrutturazione edilizia vengono ricompresi gli interventi "volti al ripristino di edifici o parti di essi eventualmente crollati o demoliti attraverso la loro ricostruzione purché, sia, possibile accertarne la preesistente consistenza". ».

6.5 Inoltre, il Comune non ha considerato che l’intervento proposto, secondo quanto previsto dalla stessa autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune, non comportava alcun impatto paesaggistico sul contesto inciso dall’intervento, non contrastando né producendo compromissione degli elementi specifici del sito protetto; in tal modo finendo per disattendere, di fatto, un parere obbligatorio e vincolante espresso dalla Soprintendenza, cui spetta la relativa competenza.

6.6 Circa il titolo per la realizzazione dell’intervento, dalla qualificazione dell’intervento come “ristrutturazione ricostruttiva”, e non come “nuova edificazione”, consegue la non necessità del permesso di costruire, essendo nella specie sufficiente la presentazione di IA ( cfr . Cons. Stato, Sez. II, n. 8542/2025); ciò diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente con l’ultimo motivo - che va respinto in parte qua - per cui l’intervento sarebbe realizzabile con semplice SCIA.

7. In conclusione, il ricorso è accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, con conseguente annullamento del provvedimento comunale impugnato, salvi gli ulteriori atti.

8. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della complessità e dell’esito della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 e 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI UR DA, Presidente

RI AZ D'ER, Consigliere, Estensore

AN AB, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AZ D'ER	RI UR DA

IL SEGRETARIO