Pubblicato il 15/01/2026

N. 00071/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00823/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 823 del 2025, proposto da MI, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Aguglia e Alessandro Leuci, con domicilio digitale come da PEC tratta da Reginde;

contro

- il Comune di Lequile, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Taurino, con domicilio digitale come da PEC tratta da Reginde;

nei confronti

- di MI, non costituito in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria:

- del diritto di accesso di cui all’istanza presentata al Comune di Lequile prot. n.MI del 16.05.2025, con conseguente condanna del Comune di Lequile a consentire la visione ed estrazione di copia dei documenti richiesti;

> nonché per l’annullamento:

- del diniego all’accesso di cui alla nota prot. n.MIdel 25.06.2025 del Comune di Lequile, del diniego prot. n. MI del 17.07.2025, dell’istanza di riesame 04.07.2025 e di tutti gli atti connessi presupposti e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lequile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2026 il dott. AS OL e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso r.g. n. 823 del 2025, notificato il 22.07.2025 e depositato il 23.07.2025, la parte ricorrente ha domandato “l’accertamento e la declaratoria del diritto di accesso di cui all’istanza presentata al Comune di Lequile prot. n. MI del 16.05.2025 (All.4) con conseguente condanna del Comune di Lequile a consentire la visione ed estrazione di copia dei documenti richiesti nonché per l’annullamento del diniego all’accesso di cui alla nota prot. n.MIdel 25.06.2025 (All.1) del Comune di Lequile, del diniego prot. n. MI del 17.07.2025 (All.2) dell’istanza di riesame 04.07.2025 (All.5) e di tutti gli atti connessi presupposti e conseguenziali” .

1.1. Con il predetto atto introduttivo, la parte ricorrente ha proposto un’unica censura con la quale – in sintesi – si duole della violazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990 sotto svariati profili avendo la stessa un interesse diretto, attuale, personale, concreto e serio all’ostensione – rectius, all’estrazione di copia – della documentazione anelata (già visionata in data 28.05.2025), nonché essendo la stessa pienamente legittimata al predetto accesso funzionalizzato, peraltro, alla tutela in giudizio del proprio diritto al sepolcro.

2. In data 01.09.2025, l’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio con memoria ove, in via pregiudiziale, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito vertendo la controversia – in sostanza – sul diritto al sepolcro della parte ricorrente; sempre in via pregiudiziale, ha eccepito l’inammissibilità-tardività del ricorso giurisdizionale non essendo stato impugnato il silenzio-diniego asseritamente formatosi in data 16.06.2025 e, nel merito, ha insistito per il rigetto del ricorso evidenziando come la parte ricorrente non sia legittimata all’accesso in quanto la concessione della cappella funeraria non risulta intestata alla stessa.

3. In vista dell’udienza camerale, solo la parte ricorrente ha depositato una memoria ove ha replicato alle eccezioni pregiudiziali formulate e ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

4. Alla camera di consiglio del 12 gennaio 2026, dopo la discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Così sinteticamente ricostruito il quadro fattuale e processuale di riferimento, il Collegio, in conformità a quanto statuito dal Consiglio di Stato nella sua più autorevole composizione (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria sentenza n. 4/11 e ribadito dalle sentenze sempre dell’Adunanza plenaria n. 9/14 e 5/2015), ritiene prioritariamente ex artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., di dover scrutinare anzitutto le eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione resistente di difetto di giurisdizione (trattandosi – a parere dell’ente locale resistente – di controversia avente ad oggetto il diritto soggettivo al sepolcro) e di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del diniego tacito del 16.06.2025.

6. L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata.

6.1. Come emerge ex actis , la presente controversia ha ad oggetto due dinieghi di accesso (l’uno datato 25.06.2025 e l’altro 17.07.2025) conseguenti ad una istanza di accesso formulata dalla parte ricorrente in data 16.05.2025 e volta all’ostensione di documenti amministrativi detenuti dall’ente locale resistente.

6.2. Com’è noto, “ la normativa sull’accesso ha il medesimo ambito di applicazione dell’art. 97 [della Costituzione] e riguarda quindi gli atti dell’amministrazione in quanto tali; ai fini dell’accesso, non rileva la loro disciplina sostanziale pubblicistica o privatistica e neppure se, nel caso di controversia, vi sia la giurisdizione ordinaria o quella amministrativa (di legittimità, esclusiva o di merito)” (cfr. ex multis , T.A.R. Lazio sez. I - Roma, 05/11/2024, sentenza n. 19499).

6.3. In materia di accesso ai documenti amministrativi e di violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa, infatti, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 6, del c.p.a., vige la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

6.4. Di qui l’evidente infondatezza dell’eccezione di rito formulata dall’ente locale resistente.

7. Ciò posto, anche l’eccezione di inammissibilità-irricevibilità del ricorso per difetto di impugnazione del silenzio-diniego asseritamente formatosi in data 16.06.2025, è infondata.

7.1. Invero, anche qualora – vista la non corretta scansione procedimentale operata dall’Amministrazione che dopo l’istanza di accesso datata 16.05.2025, dapprima ha consentito la visione dei documenti (come emerge dalla nota pec del 20.05.2025 e dalla nota inoltrata il 13.06.2025 alla parte ricorrente) e poi, in data 03.06.2025, ha chiesto ai controinteressati se vi erano opposizioni all’accesso, dilatando così il termine per la formazione del silenzio-diniego) – si dovesse ritenere formato il silenzio-diniego in data 16.06.2025, quest’ultimo è stato certamente superato dal provvedimento negativo espresso datato 25.06.2025 e da quello del 17.07.2025 entrambi tempestivamente impugnati con il ricorso giurisdizionale in esame notificato in data 22.07.2025.

7.2. Invero, com’è noto, per giurisprudenza amministrativa costante, “la mancata tempestiva impugnazione del diniego tacito formato dalla p.a. sull’istanza del privato di accesso a documenti da essa detenuti non determina l’inammissibilità del ricorso proposto dall’istante avverso il sopravvenuto diniego espresso della p.a. che, laddove fondato su una motivazione espressa, in esito all’istruttoria compiuta e alla valutazione effettuata, non può assumere le caratteristiche di un atto meramente confermativo di un precedente silenzio con valore legale tipico di diniego, ma costituisce atto di conferma a carattere rinnovativo, che modifica la realtà giuridica e riapre i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale” (cfr . ex multis , T.A.R. Pescara Abruzzo sez. I, 06/12/2016, (ud. 02/12/2016 - dep. 06/12/2016) – sentenza n. 381; Consiglio di Stato sez. VII - 30/07/2024, sentenza n. 6854; C.d.S., Sez. III, 18 maggio 2021, sentenza n. 3842; T.A.R. Lazio, Latina, Sez. II, 27 dicembre 2023, sentenza n. 887; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 4 marzo 2022, sentenza n. 1472).

7.3. Di qui l’infondatezza anche della predetta eccezione pregiudiziale.

8. Ciò chiarito, occorre ora passare all’esame del merito.

8.1. Il Collegio ritiene che il ricorso vada accolto per le seguenti ragioni.

8.2. Anzitutto, come premessa metodologica, va qui rammentato che, com’è noto, il giudizio in materia di accesso, anche se si atteggia come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso – in quanto rivolto avverso il provvedimento di diniego (o avverso il silenzio – rigetto) formatosi sulla relativa istanza –, mira sostanzialmente ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella particolare situazione dedotta in giudizio, indipendentemente dalla correttezza o meno delle ragioni addotte dall’Amministrazione per giustificare il diniego.

8.3. In sostanza, si tratta di un giudizio sul rapporto in quanto ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto all’accesso medesimo, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità del diniego impugnato. Il giudice può, quindi, ordinare l’esibizione dei documenti richiesti, così sostituendosi all’Amministrazione e ordinandole un facere , solo se ne sussistono i presupposti (cfr. ex multis , T.A.R. Roma, sentenza n. 1490/2022; T.A.R. Napoli, sentenza n. 1165/2016).

8.4. Ciò posto, sempre in via preliminare, va detto che l’accesso amministrativo “ strumentale ” si ispira alla logica del need to know per la tutela di un interesse diretto, attuale e concreto, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata (art. 22, comma 1, lett. b) legge n. 241/1990). L’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi assurge, dunque, a bene della vita autonomo, meritevole di tutela, separatamente dalle posizioni sulle quali abbia poi ad incidere l’attività amministrativa.

8.5. Orbene venendo al caso in esame, anzitutto va osservato che l’istanza di accesso in questione è sufficientemente motivata – in linea con quanto richiesto dall’art. 25, comma 2, della legge n. 241/1990, come letto dalla giurisprudenza amministrativa – posto che la parte ricorrente, in tale istanza, evidenzia la necessità e “l’urgenza di visionare la documentazione integrale (istanza, progetto, concessione, atto fondativo etc.)” con riguardo alla costruzione della cappella funeraria della propria famiglia dato che “alcuni parenti sarebbero intenzionati ad escluderla pretestuosamente dal diritto al sepolcro e pertanto vuole effettuare le opportune verifiche consapevole del fatto che la Cappella è stata eretta nel 1977 per suo volere, al fine di accogliervi per la tumulazione, oltre alla salma propria, anche quelle dei suoi familiari. Attualmente infatti nella tomba giacciono le spoglie dei nonni paterni (MI e MI) dei genitori (MI e MI), della zia paterna (MI), della sorella (MI). Peraltro la sig.ra MI, oltre ad aver sostenuto tutte le spese relative alla costruzione ed allestimento della Cappella, ha provveduto costantemente al pagamento delle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché delle utenze, accedendovi da sempre e con frequenza, per mantenerla in ordine e pulita.

8.6. Inoltre, il Collegio ritiene che, nella specie, sussistano tutti i presupposti ineliminabili richiesti dagli artt. 22 e segg. della L. 241/1990 per poter ritenere sussistente il diritto all’accesso.

8.7. Sul piano dell’ambito soggettivo va evidenziato come, nella specie, l’interesse conoscitivo deve ritenersi: “ attuale ” con riferimento all’istanza di accesso presentata, posto che la parte ricorrente si è vista contestare dai parenti (tra cui MI, figlio della sorella) il diritto della stessa alla sepoltura nella cappella di famiglia (circostanza emergente altresì dalla stessa istanza di accesso); “ personale ”, posto che la stessa presenta l’istanza di accesso alla documentazione relativa all’erezione della cappella di famiglia intervenuta per volere della parte ricorrente per tutelare il proprio diritto alla sepoltura; “ concreto ”, dato che l’interesse conoscitivo risulta dalla natura e dalla tipologia della documentazione richiesta (“istanza, progetto, concessione, atto fondativo etc.” ), la cui cognizione è certamente idonea alla tutela – nell’ambito di un giudizio civile – del diritto alla sepoltura vantato dalla parte ricorrente; “ serio ”, non essendo lo stesso ispirato da meri intenti emulativi, ma trattandosi certamente di un interesse meritevole di tutela.

8.8. Sussiste altresì in capo alla parte ricorrente la legittimazione a richiedere l’accesso alla documentazione anelata, la quale presuppone la dimostrazione che gli atti oggetto dell’istanza siano in grado di spiegare effetti diretti o indiretti nella sfera giuridica dell’istante (presupposto ritenuto in origine sussistente anche dall’ente locale resistente che in data 28.05.2025 ha consentito la visione dei documenti come dichiarato dalla stessa parte ricorrente e non specificamente contestato dall’Amministrazione e, dunque, da ritenersi provato ex art. 64, comma 2, c.p.a.).

8.9. Ebbene, nella specie, la documentazione della capella funeraria in questione e l’eventuale voltura della concessione a favore del nipote ha certamente inciso sul diritto alla sepoltura della parte ricorrente in quanto ne può comportare l’esclusione . Peraltro, nell’istanza di accesso, la parte ricorrente ha evidenziato proprio come l’ostensione di tali atti sia strumentale alla tutela del suo diritto alla sepoltura.

8.10. Inoltre, va evidenziato come la posizione da tutelare risulti comunque collegata ai documenti oggetto della richiesta di accesso: invero, come già evidenziato, la documentazione di cui chiede l’accesso, ivi compresi il progetto e la concessione in questione, sono strettamente connessi al diritto al sepolcro della parte ricorrente nella cappella – intestata proprio alla famiglia MI – e ove si trovano i suoi familiari (i nonni paterni – MI e MI – i genitori della parte ricorrente – MI e MI – , la zia paterna – MI – , la sorella – MI – ) (tutte circostanze non specificamente contestate dall’Amministrazione resistente e che, pertanto, devono ritenersi provate ex art. 64, comma 2, c.p.a.).

8.11. Dunque, il rapporto di strumentalità appena descritto emerge chiaramente dalla motivazione dell’istanza di accesso.

8.12. Peraltro, com’è noto, “la valutazione in ordine al legame tra finalità dichiarata e documento richiesto va effettuata in astratto, senza apprezzamenti sull’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre, risultando sufficiente che la documentazione richiesta costituisca mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, non dovendo rappresentare uno strumento di prova diretta della lesione di tale interesse (Cons. Stato, Sez. III, 13/01/2012, sentenza n. 116). È quindi precluso sia all’amministrazione detentrice del documento sia al Giudice adito ai sensi dell’art. 116 c.p.a. qualunque valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato o instaurando, salva l’evidente ed assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive: il diritto all’accesso non può dunque essere ostacolato ogniqualvolta sussista la possibilità che dall’ostensione dei documenti derivi una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive (TAR Lazio, Sez I-bis, 05/04/2024, sentenza n. 6654 )” (cfr. ex multis , T.A.R. Piemonte sez. III - Torino, 04/04/2025, sentenza n. 592) .

8.13. Nella specie, emerge chiaramente un collegamento tra i documenti richiesti e le esigenze difensive posto che la cappella è intitolata alla famiglia della parte ricorrente (cfr. doc. 14 della parte ricorrente); inoltre, in base alla nota del 25.01.1996 emerge che l’ente locale ha ritenuto come proprietaria la sig.ra MI (membro della famiglia della parte ricorrente) (cfr. doc. 7 della parte ricorrente); infine, nella cappella in questione sono sepolti i seguenti membri della famiglia della parte ricorrente (i nonni paterni – MI e MI – i genitori della parte ricorrente – MI e MI – , la zia paterna – MI – , la sorella – MI – ) (circostanza non specificamente contestata dall’Amministrazione resistente e che, pertanto, deve ritenersi provata ex art. 64, comma 2, c.p.a.).

8.14. Ciò posto, va poi evidenziato come l’istanza di accesso in esame, a differenza di quanto sostenuto dall’Amministrazione resistente, non possa dirsi generica.

8.15. Com’è noto, non è necessario e non si può esigere dalla parte che chiede l’ostensione di un documento l’indicazione precisa dei relativi estremi identificativi, essendo sufficiente che nella stessa sia individuato l’oggetto e lo scopo cui l’atto di cui si chiede l’ostensione è indirizzata (cfr. ex multis T.A.R. Pescara, (Abruzzo) sez. I, 22/10/2021, n.426).

8.16. Ebbene, se si esamina l’istanza di accesso del 16.06.2025, con la stessa si chiede: “ la documentazione integrale (istanza, progetto, concessione, atto fondativo etc.)” “relativa alla Cappella funeraria sita all’interno del cimitero del vostro Comune” di cui “ ha ricevuto soltanto una copia della planimetria (che si allega per v.s comodità)” . A parere del Collegio, l’indicazione specifica della predetta documentazione, unitamente all’enunciazione della finalità difensiva , vanno considerati elementi sufficienti per ritenere integrati i presupposti per l’accesso come delineati dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990.

8.17. Sul piano dell’ambito oggettivo, non ci sono dubbi sul fatto che la documentazione anelata possa qualificarsi come “ documento amministrativo ” ai sensi e per gli effetti dell’art. 22, comma 1, lett d) della legge n. 241/1990.

8.18. Ciò chiarito, va poi evidenziato come il diritto di accesso possa dunque subire limitazioni nei soli casi indicati dalla legge, costituenti eccezione in attuazione di un bilanciamento di valori tutti costituzionalmente tutelati al detto principio generale, e non già sulla base di unilaterali valutazioni dell’Amministrazione in ordine alla maggiore o minore utilità dell’accesso ai fini di una proficua tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive dell’istante (Cons. Stato, Sez. IV, 28/07/2016, sentenza n. 3431).

8.19. L’eccezionalità del diniego assume valenza particolare in ipotesi – come nella specie – di accesso difensivo di cui al menzionato art. 24, co. 7, della legge n. 241/1990: la collocazione sistematica della norma e l’utilizzo del lemma “comunque” comportano la tendenziale prevalenza dell’istanza ostensiva del privato sulle antagoniste ragioni di riservatezza o di segretezza tecnica o commerciale delle parti controinteressate. Il problema del bilanciamento delle contrapposte esigenze delle parti – diritto di accesso e di difesa, da un lato, e diritto di riservatezza dei terzi, dall’altro – deve dunque essere risolto dando prevalenza al diritto di accesso qualora sia strumentale alla cura o alla difesa dei propri interessi giuridici (cfr. ex multis TAR Lazio, Roma, V- bis , 05/06/2024 sentenza n. 11451). “ In adesione a tale orientamento, si osserva che nelle ipotesi in cui viene opposto il diritto alla riservatezza prevale comunque il diritto di difesa, quale vero e proprio controlimite. La prevalenza trova radicamento nei principi costituzionali (artt. 24, 97, 111 e 113 Cost.), nonché nelle disposizioni della CEDU (art. 6 e 13) e della CDFUE (art. 47) sul diritto a un ricorso effettivo davanti a un giudice nazionale. Pertanto, allorquando la conoscenza di determinati atti sia necessaria all’esercizio di una difesa efficace in giudizio (che altrimenti non potrebbe esplicarsi, in tutto o in parte), le ragioni di riservatezza delle controparti o della stessa amministrazione recedono, determinando la riespansione della regola generale costituita dall’ostensibilità degli atti ” (cfr. da ultimo ex multis TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 13/01/2025 sentenza n. 16).

8.20. Ebbene, con riguardo alle esigenze di privacy asseritamente manifestate dalla parte controinteressata, si osserva anzitutto che non vi è alcuna menzione delle stesse nell’ambito dei dinieghi espressi formulati dall’Amministrazione locale ove si fa riferimento solo all’opposizione formulata dal nipote della parte ricorrente.

8.21. Il Comune resistente non ha infatti specificato se i documenti in parola contengano dati sensibili o giudiziari, ovvero dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale delle persone coinvolte (i dati c.d. super-sensibili): non è chiaro dunque quale delle ipotesi tassativamente previste dall’art. 24, co. 7, legge n. 241/1990 ricorra nel caso concreto, né sono precisate le ragioni per le quali l’Amministrazione non ritenga integrato il criterio della stretta indispensabilità (riferito ai dati sensibili e giudiziari) ovvero il criterio dell’indispensabilità e della parità di rango (riferito ai dati cd. super-sensibili) rispetto alle esigenze difensive rappresentate dalla parte ricorrente. Tale omissione è determinante, giacché, a fronte di una domanda di accesso difensivo, l’Amministrazione non può opporre istanze di privacy diverse da quelle indicate dalla norma, né invocare genericamente ragioni di riserbo in favore delle persone coinvolte (cfr . ex multis , T.A.R. Piemonte sez. III - Torino, 04/04/2025, sentenza n. 592).

8.22. Poste tali coordinate interpretative, i dinieghi espressi qui impugnati non trovano alcuna valida giustificazione.

8.23. In definitiva, il ricorso va accolto, con conseguente accertamento del diritto della parte ricorrente di accedere alla documentazione oggetto dell’istanza presentata in data 16.05.2025. Ne consegue l’obbligo per l’Amministrazione intimata di provvedere all’ostensione degli atti e dei documenti in parola entro il termine di legge.

9. Attesa la peculiarità e la novità delle questioni sottese, si ritiene di dover disporre tra le parti costituite la compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce – (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato e ordina all’Amministrazione resistente l’esibizione alla parte ricorrente dei documenti richiesti con l’istanza del 16.06.2025 con possibilità di estrazione di copia, nel termine di 30 (trenta) giorni decorrenti dalla notifica a cura di parte o dalla comunicazione d’ufficio della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2026, con l’intervento dei magistrati:

TT NC, Presidente

Nino Dello Preite, Primo Referendario

AS OL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS OL	TT NC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.