Pubblicato il 02/03/2026

N. 01599/2026REG.PROV.COLL.

N. 06497/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6497 del 2025, proposto dal Comune di Polignano a mare, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocata Katrin Daniela D’Onghia, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

CO MA, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Basso, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

nei confronti

della Regione Puglia e di Adele Di Palma, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione III, 13 febbraio 2025, n. 217, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di CO MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il consigliere DR RI IL e uditi per le parti gli avvocati Daniela Katrin D’Onghia e Salvatore Basso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Polignano impugna la sentenza che ha accolto il ricorso dell’appellato contro il provvedimento di annullamento in autotutela di una serie di titoli edilizi rilasciati a suo favore.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Con permesso di costruire n. 2019-021 del 21 maggio 2019 il Comune di Polignano ha autorizzato l’esecuzione del progetto, presentato dall’appellato, “ per la costruzione di un fabbricato destinato in parte ad abitazione e in parte a deposito attrezzature agricole e garage ”.

2.2. Il 9 settembre 2019 l’interessato ha presentato la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) prot. 32714, alternativa al permesso di costruire, per l’ampliamento dell’annesso rustico all’abitazione rurale, da destinarsi a garage per attrezzature agricole.

2.3. Il 14 febbraio 2022 il proprietario ha presentato la SCIA prot. 7739, alternativa al permesso di costruire, per la modifica dei prospetti ed esatta ubicazione dell’immobile.

2.4. Con provvedimento prot. 17071 del 18 maggio 2023 il Comune ha annullato in autotutela il permesso di costruire n. 2019-021 del 21 maggio 2019 e le due SCIA alternative, prot. 32714 del 9 settembre 2019 e prot. 7739 del 14 febbraio 2022, perché in contrasto con l’art. 7 delle norme tecniche di attuazione (NTA) adeguate al piano regolatore generale (PRG) approvate con delibera di giunta regionale n. 442 del 20 marzo 2018, dell’art. 3.06 delle NTA del PUTT approvato con d.g.r. n. 1748 del 15 dicembre 2000 e dell’art. 4, comma 4, delle NTA del PAI, nonché degli artt. 22, comma 2, 23 e 33 del testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Secondo l’amministrazione, premesso che a norma del PUTT la zona è in parte destinata a “doline” e in parte è area annessa alle doline (dove sono preclusi interventi di nuova edificazione), vi sarebbe una falsa rappresentazione, in quanto nelle tavole allegate alla domanda di rilascio del permesso di costruire e alla prima SCIA l’area di delimitazione della dolina è traslata verso ovest, in modo da escludervi il fabbricato in progetto; inoltre, con la seconda SCIA si è evidenziato che l’immobile è stato costruito in una posizione diversa da quella autorizzata, circostanza che configura una “variazione essenziale”.

2.5. Facendo seguito al provvedimento, con ordinanza prot. 19108 del 1 giugno 2023 il Comune ha ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi.

2.6. L’interessato ha impugnato i due atti dinanzi al T.a.r. per la Puglia.

3. Con sentenza 13 febbraio 2025, n. 217, il Tribunale ha accolto il ricorso e, per l’effetto, annullato il provvedimento in autotutela, e di conseguenza anche l’ordinanza di demolizione, compensando tra le parti le spese di lite.

In particolare, il T.a.r. ha ritenuto dirimente che l’annullamento d’ufficio fosse stato adottato dopo il decorso del termine di cui all’art. 21-nonies e ritenuto che, nella specie, non ricorresse alcuna “falsa rappresentazione” tale da consentirne il superamento, perché questo concetto sarebbe da intendersi in senso prettamente “penalistico”, comprendente anche l’intenzione di indurre in errore l’amministrazione, mentre « se il titolo edilizio è stato rilasciato sulla base di una rappresentazione erronea dei fatti, dettata anche da errore circa la sussistenza di una disciplina vincolistica vigente al momento del rilascio, la pubblica amministrazione è vincolata al rispetto del termine perentorio di dodici mesi per l’esercizio della potestà di autotutela ».

4. Il Comune ha proposto appello contro la decisione, chiedendo che ne venisse sospesa l’esecutività.

4.1. Con il gravame viene dedotto il seguente motivo: ERROR IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA LEGGE N° 241/90 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA - CONTRADDITTORIETÀ DELLA MOTIVAZIONE.

Inoltre, si ripropongono le eccezioni ai motivi del ricorso di primo grado rimasti assorbiti.

4.2. Nel giudizio di secondo grado si è costituito l’appellato, ricorrente dinanzi al T.a.r., riproponendo le seguenti censure che sono state assorbite:

I) VIOLAZIONE ARTT. 21 NONIES L. 241/1990, ART. 3 E ART. 19 L. 241/1990 - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI AUTOTUTELA E DEL GIUSTO PROCEDIMENTO (quinto motivo del ricorso di primo grado).

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DPR 380/2001, ARTT. 20, 22 E 23 IN RELAZIONE ALL’ART. 4 E AGLI ARTT. 20 E 21 DELLE NTA DEL P.A.I. REGIONE PUGLIA IN RELAZIONE ALLA L.R. 19/2002 – ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DEL PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E CONTRADDITTORIETA’ (terzo motivo del ricorso di primo grado).

III) VIOLAZIONE ARTT. 20, 22, 23 31 E 32 DEL DPR 380/2001, VIOLAZIONE DELL’ART. 29.4 DEL REGOLAMENTO EDILIZIO DEL COMUNE DI POLIGNANO A MARE;ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DEL PRESUPPOSTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA (quarto motivo del ricorso di primo grado).

IV) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DPR 380/2001, ARTT. 20, 21, 22, 23 IN RELAZIONE ALLE NTA DEL PRG DEL COMUNE DI POLIGNANO A MARE, LE NTA DEL PUTT/P REGIONE PUGLIA – ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DEL PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI (secondo motivo del ricorso di primo grado).

4.3. Non si sono costituite la persona evocata in primo grado quale controinteressata e la Regione Puglia, nonostante il gravame sia stato notificato anche nei loro confronti.

4.4. Con ordinanza 26 agosto 2025, n. 2976, è stata accolta la domanda cautelare, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ai fini della fissazione dell’udienza pubblica per la sollecita definizione del giudizio.

4.5. Nel prosieguo del giudizio:

a) il Comune di Polignano ha depositato una memoria l’11 dicembre 2025, alla quale l’appellato ha replicato il successivo giorno 23;

b) il privato ha depositato una memoria il 13 dicembre 2025, alla quale l’amministrazione ha replicato il successivo giorno 22.

4.6. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Con il proprio appello il Comune sostiene che il potere di annullamento in autotutela sia stato legittimamente esercitato anche oltre il termine previsto dall’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 – all’epoca pari a dodici mesi – perché, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., vi sarebbe una “falsa rappresentazione della realtà”, dato che il proprietario avrebbe falsamente indicato l’ubicazione dell’immobile per farlo risultare in zona soggetta a diversa disciplina.

6. Il motivo è fondato.

6.1. Ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990, le condizioni per l’annullamento d’ufficio di un provvedimento di autorizzazione – qual è il permesso di costruire – o di attribuzione di vantaggi economici sono:

a) la sua illegittimità (esclusi i casi di cui all’art. 21-octies, comma 2);

b) la sussistenza di ragioni di interesse pubblico, ulteriori al mero ripristino della legalità violata, che risultino prevalenti rispetto agli interessi alla conservazione dell’atto di cui sono portatori i suoi destinatari, di cui occorre comunque tenere conto, insieme a quelli dei controinteressati;

c) l’esercizio del potere entro un termine ragionevole, comunque non superiore – all’epoca in cui è stato adottato l’atto in contestazione – a dodici mesi (poi ridotti a sei dalla legge 2 dicembre 2025, n. 182).

Il termine di dodici mesi (oggi sei) può essere tuttavia superato, secondo quanto dispone il comma 3, quando il provvedimento sia stato conseguito « sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato ».

6.2. Come la sezione ha già chiarito, con considerazioni che il collegio condivide e ribadisce, la disposizione contempla due ipotesi distinte nelle quali il potere di autotutela può essere esercitato, ossia quella della dichiarazione falsa o mendace per effetto di una condotta criminosa (rispetto alla quale è necessario l’accertamento definitivo del giudice penale) e quella della “falsa rappresentazione” che abbia indotto in errore l’amministrazione: si è infatti argomentato che « il limite temporale trova applicazione solo se il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento, non abbia indotto in errore l’amministrazione distorcendo la realtà fattuale oppure determinando una non veritiera percezione della realtà o della sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge; nel caso contrario, se per tale comportamento l’amministrazione si sia erroneamente determinata a rilasciare il provvedimento favorevole, non potendo l’ordinamento tollerare lo sviamento del pubblico interesse imputabile alla prospettazione della parte interessata, non può trovare applicazione il limite temporale oltre il quale è impedita la rimozione dell’atto ampliativo della sfera giuridica del destinatario » (Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29, la quale aggiunge che, sul piano soggettivo, « rileva non solo il dolo, ma anche la colpa grave del privato », sul quale gravano obblighi di correttezza e buona fede derivanti dal dovere di solidarietà stabilito dall’art. 3 Cost. e vigente anche prima della sua codificazione nel comma 2-bis dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990 in forza del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120).

6.3. Nel caso di specie, risulta che negli elaborati progettuali allegati alla richiesta di permesso di costruire e alla successiva SCIA alternativa del 2019 l’area annessa alle doline, nella quale sono preclusi interventi di nuova edificazione, è traslata verso ovest rispetto a quanto previsto dalla variante di adeguamento del Piano regolatore generale (PRG) al Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio (PUTT), approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 442 del 20 marzo 2018, in modo da rappresentare il fabbricato che sarebbe stato realizzato al di fuori di essa.

Sussiste dunque una rappresentazione della realtà non veritiera e idonea a indurre in errore l’amministrazione, che può ascriversi a mala fede oggettiva e dinanzi alla quale il potere di annullamento d’ufficio può essere esercitato anche oltre il termine stabilito dall’art. 21-nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

7. L’infondatezza della censura che il T.a.r. aveva ritenuto dirimente impone di esaminare i motivi del ricorso di primo grado rimasti assorbiti, che l’appellato ha riproposto in appello.

In particolare, questi contesta:

- la carenza della motivazione sull’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio;

- l’inesistenza di una pericolosità idraulica o geomorfologica;

- il fatto che la modifica dell’esatta ubicazione dell’immobile (e dei prospetti) non sia una “variazione essenziale”;

- il fatto che il Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), che è stato approvato nel 2015 e per questo sarebbe prevalente rispetto al PUTT che risale al 2000, avrebbe escluso l’esistenza di una componente geomorfologica (doline) rispetto al fabbricato, restando interessato solo – e parzialmente – il terreno.

8. Tali motivi non sono fondati, in quanto:

- il provvedimento motiva in ordine all’interesse pubblico derivante dalla necessità di garantire l’uso corretto e coerente di ambiente e paesaggio, con particolare riferimento alle condizioni idrauliche e alla prevenzione di presumibili effetti dannosi prodotti dall’intervento;

- l’area di sedime del fabbricato è compresa tra quelle “annesse alle doline” ai sensi della variante di adeguamento del PRG al PUTT, approvata con d.G.R. n. 442 del 20 marzo 2018 proprio per dare attuazione del PPTR (rispetto alla quale la deliberazione del Consiglio comunale n. 93 del 30 settembre 2019 rappresenta solo una “presa d’atto”), ed è pertanto soggetta al divieto di nuove edificazioni;

- inoltre, la modifica della localizzazione dell’immobile sull’area di pertinenza rappresenta una “variazione essenziale” ai sensi dell’art. 32, comma 1, lettera c), del t.u. dell’edilizia;

- tali motivi sono sufficienti a giustificare l’esercizio del potere di autotutela.

9. Per tali ragioni, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

10. Secondo il generale criterio della soccombenza, dal quale non vi è ragione di discostarsi nella specie, l’appellato deve essere condannato al pagamento delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio, nella misura complessiva di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre oneri e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ER RL, Presidente

CO Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

DR RI IL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR RI IL	ER RL

IL SEGRETARIO