Pubblicato il 06/08/2025

N. 01381/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00490/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 490 del 2025, proposto da
CI TO e IL AL Corso, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Pizzato e Vito Salvatore Spagnolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Pizzato in Padova, Piazzale Stazione n. 7;

contro

Comune di Santa Maria di Sala, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Chinello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Mirano, Calle Ghirardi n. 15;

nei confronti

Bertoldo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Ometto e Massimo Calzavara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del permesso di costruire n. 11844 del 4 ottobre 2024 (conosciuto a seguito di accesso agli atti il 4 marzo 2025), a firma del dirigente dell’Ufficio Tecnico del Comune di Santa Maria di Sala, rilasciato alla Bertoldo s.r.l. per l’esecuzione di un intervento di trasformazione edilizia comportante, in particolare, la trasformazione di un’area verde in parcheggio/piazzale a servizio dell’attività di logistica e trasporto;

- di ogni altro atto connesso, ivi comprese, per quanto di ragione, le autorizzazioni paesaggistiche semplificate n. 144/2023 del 21 dicembre 2023 e n. 93/2024 del 1° agosto 2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa Maria di Sala e della Bertoldo s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori Pizzato, Chinello e Calzavara;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti sono proprietari, nel territorio del Comune di Santa Maria di Sala, di un compendio immobiliare, catastalmente censito al foglio 27, mappali 64, 279 e 280, costituito dalla casa di abitazione in cui risiedono e da alcuni terreni agricoli.

Tale compendio confina, ad est, con il sito aziendale della società controinteressata (catastalmente individuato al foglio 27, mappali 602 e 605), a sua volta, ubicato in area agricola e classificato come attività produttiva in zona impropria e utilizzato per lo svolgimento delle attività di logistica e di autotrasporto.

1.1. Alla stessa società, il Comune, con permesso di costruire n. 11844/2024, ha autorizzato la realizzazione, sull’area scoperta antistante il capannone produttivo, un intervento edilizio consistente nella trasformazione di un’area verde in un piazzale asfaltato per la movimentazione e la sosta dei mezzi adibiti all’attività di trasporto.

Lo stesso sito aziendale, in passato di proprietà di altro soggetto giuridico, nel 2003, aveva ottenuto la concessione edilizia per ampliare gli esistenti edifici produttivi mediante costruzione di un nuovo corpo di fabbrica.

L’intervento di ampliamento, in quanto ricadente in area agricola e dunque in zona impropria, era stato subordinato alla stipula di una apposita convenzione con il Comune, ove si era stabilito, all’art. 3, che “ la ditta concessionaria [si sarebbe impegnata] a destinare l’area di circa 2.100 (duemilacento) metri quadrati, pari all’8% (otto per cento) della superficie del lotto di pertinenza, a parcheggio pubblico, ed a sistemarla a sua cura e spese ” e, all’art. 6, che “ gli obblighi ed i vincoli derivanti dalla […] convenzione [avrebbero obbligati] , oltre alla Ditta concessionaria, i suoi successori ed aventi causa e [avrebbero dovuto essere] trascritti alla Conservatoria dei Registri Immobiliari ”.

1.2. Successivamente, il Comune, con delibera del consiglio comunale del 26 novembre 2012, n. 82, nell’ambito della seconda fase del piano degli interventi, ha approvato l’individuazione e la schedatura delle “ attività produttive esistenti in zona impropria – Settore Secondario ”.

Più nello specifico, con la scheda n. 31 ha individuato, sullo scoperto del sito, un’area a parcheggio sostanzialmente corrispondente a quella prevista nella convenzione del 2003 e un’ulteriore area “a verde”, stabilendo che “ la posizione del verde e del parcheggio indicato nella presente scheda può essere variata in sede di progetto edilizio, fermo restando il rispetto delle superfici minime qui prescritte ”. Il parcheggio, come stabilito in convenzione, doveva essere “pubblico”, rappresentando uno standard volto a “sostenere” il maggior carico urbanistico indotto dall’ampliamento del 2003; l’area “a verde”, invece, assumeva la funzione di “cuscinetto” rispetto alle proprietà circostanti e comunque aveva lo scopo di sottrarre ad utilizzo e mantenere libera almeno una parte dello scoperto, in coerenza con la natura agricola della zona.

In breve, la scheda in parola avrebbe imposto il rispetto delle superfici minime di parcheggio e di verde, consentendo solo la variazione della posizione degli stessi “ in sede di progetto edilizio ”, senza possibilità di una sua riduzione in termini di estensione.

1.3. Nel mese di febbraio 2025, i ricorrenti, nel rilevare l’avvio di lavori sull’area esterna del lotto della società controinteressata, hanno inoltrato al Comune una prima istanza di accesso agli atti seguita poi da una seconda, entrambe finalizzate ad acquisire una piena conoscenza dell’attività edilizia iniziata.

I documenti ostesi dall’amministrazione comunale, nelle date del 4 e del 22 marzo 2025, hanno quindi consentito ai ricorrenti di rilevare le modifiche apportate alla scheda n. 31 con riguardo all’area destinata a “parcheggio pubblico” e a quella destinata “a verde”, al netto di eventuali variazioni nella localizzazione degli standard e nel rispetto delle superfici minime previste.

In tale contesto, gli stessi ricorrenti hanno appreso il contenuto del permesso di costruire n. 11844/2024 contemplante, tra l’altro, la trasformazione dell’area verde in parcheggio con relative modifiche agli elementi correlati secondo le previsioni di cui alle tavole progettuali.

2. Avverso il predetto titolo edilizio, ritenuto contrastante con la scheda urbanistica presupposta e la disciplina delle attività produttive in zona impropria, i ricorrenti sono insorti, con atto introduttivo notificato in data 25 marzo 2025 e depositato il giorno successivo, chiedendone l’annullamento, previa adozione di misure cautelari, sia monocratiche sia collegiali.

Nella circostanza, sono state formulate le censure così rubricate:

(i) “ Violazione e falsa applicazione di legge (art. 20 D.P.R. n. 380/2001; art. 31 L.R. n. 11/2004; art. 9 delle NTO del PI). Eccesso di potere per difetto del presupposto, travisamento del fatto, carenza di istruttoria, contrasto con la strumentazione urbanistica e con la scheda n. 31 relativa alle attività in zona impropria, sviamento ”;

(ii) “ Violazione e falsa applicazione di legge (art. 20 D.P.R. n. 380/2001; art. 31 L.R. n. 11/2004; art. 9 delle NTO del PI). Eccesso di potere per travisamento del fatto, carenza di istruttoria, contrasto con la strumentazione urbanistica, illogicità e sviamento ”;

(iii) “ Falsa applicazione di legge (art. 20 D.P.R. n. 380/2001; art. 31 L.R. n. 11/2004; art. 9 delle NTO del PI). Eccesso di potere per sviamento ”.

3. L’istanza cautelare monocratica è stata vagliata con il decreto presidenziale n. 119 del 27 marzo 2025, che dopo un’accurata ricognizione dell’intero contesto, ha disposto la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato – “ limitatamente alla parte di interesse dei ricorrenti, ed in particolare attinente la trasformazione dell’“area verde”, esistente e posta vicino al confine tra le proprietà, come identificata nella Scheda urbanistica n. 31), in area “parcheggio” logistico-operativo ” – e ha fissato la trattazione collegiale in occasione della camera di consiglio del 17 aprile 2025.

4. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 9 aprile 2025 per poi depositare, in data 14 aprile 2025, una memoria con la quale ha controdedotto rispetto alle doglianze dei ricorrenti.

Anche la società controinteressata si è costituita in giudizio per contraddire i motivi di gravame con propria memoria depositata in concomitanza con quella dell’amministrazione resistente.

5. Alla camera di consiglio del 17 aprile 2025, questo Tribunale, con ordinanza n. 157 pubblicata in data 23 aprile 2025, connotata da ulteriori elementi di dettaglio in ordine alla valutazione della vicenda, ha confermato la misura in precedenza adottata, fissando l’udienza pubblica del 10 luglio 2025 per la discussione del merito.

6. Alla predetta udienza, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, occorre esaminare l’eccezione in rito di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e interesse ad agire, basata sulla contestazione della vicinitas e sulla mancanza di un pregiudizio rilevante per i ricorrenti derivante dall’intervento assentito dal Comune.

1.1. L’eccezione è palesemente infondata in quanto, nel caso concreto, sono piuttosto evidenti gli effetti che potrebbero riverberarsi sui ricorrenti in conseguenza della realizzazione di un piazzale di logistica parzialmente a confine e comunque in prossimità dell’intero compendio immobiliare di loro proprietà (terreno e fabbricato), il quale per ciò solo potrebbe potenzialmente subire una perdita di valore.

Tanto basta per prescindere dall’altro tema fondamentale delle ripercussioni sulla qualità della vita, indotte dai mutamenti ambientali che richiederebbero analisi più approfondite e la valutazione dei ventilati benefici apportati dagli interventi già effettuati (la c.d. “ barriera fonoassorbente ” costituita dalla “ montagnola di terra inerbita ”) ovvero pianificati (“ la piantumazione di un filare di alberi ad alto fusto lungo tutto il confine ovest ” ).

2. Possono ora scrutinarsi le questioni afferenti al merito, previa esposizione concisa delle singole doglianze, alla prima delle quali è stato attribuito valore decisivo e assorbente dagli stessi ricorrenti che hanno articolato le successive solo in via subordinata.

2.1. Con il primo motivo di gravame i ricorrenti contestano il permesso di costruire sul rilievo che la trasformazione dell’area verde in piazzale logistico contrasterebbe con la scheda urbanistica n. 31, la quale dispone che “ la posizione del verde e del parcheggio indicato nella presente scheda può essere variata in sede di progetto edilizio, fermo restando il rispetto delle superfici minime qui prescritte ”.

A loro avviso, ciò significherebbe che le “ superfici minime ” di verde previste nella citata scheda sono prescrittive, necessarie ed inderogabili, a differenza della loro “ posizione ” che potrebbe essere variata in sede di progetto edilizio a fronte di esigenze effettive.

La circostanza troverebbe conferma nella delibera consiliare del 27 giugno 2024, n. 20, la quale, al punto 4 del deliberato, dispone testualmente: “[…] il presente aggiornamento costituisce una mera presa d’atto quale aggiornamento anagrafico e funzionale delle schede, senza costituire variante urbanistica al P.I. (Piano degli Interventi), mantenendo, di fatto, invariata la parte normativa, avente valore conformativo e lo schema grafico di progetto, avente valore prescrittivo secondo quanto approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 82 del 26.11.2012 ”.

In estrema sintesi, per espressa disposizione della citata delibera consiliare, anche lo schema grafico di progetto avrebbe valore prescrittivo.

2.2. Con il secondo motivo di gravame i ricorrenti deducono che il piazzale di progetto (volto a sostituire l’area “a verde”) costituirebbe un inammissibile ampliamento dell’attività produttiva, trattandosi di opera a servizio dell’attività d’impresa, in contrasto con la destinazione urbanistica di zona (agricola) e con le specifiche prescrizioni della scheda n. 31.

La circostanza emergerebbe nelle tavole di progetto nn. 4 e 8, dove, in sostituzione dell’area verde, è prevista la realizzazione di un “ PIAZZALE ASFALTATO – parcheggio e piazzale di manovra ”, sul quale sono disegnati due autoarticolati, uno parcheggiato e uno in manovra, a significare che il piazzale è destinato alla sosta e alla movimentazione dei mezzi di trasporto che la controinteressata utilizza per la sua attività di logistica e autotrasporto.

In altri termini, il piazzale costituirebbe un’estensione della superficie utilizzata per l’attività di impresa, nonostante la relazione tecnica allegata al progetto tenti di dissimulare questo aspetto parlando genericamente di “parcheggio”, senza chiarirne la natura e la funzione.

2.3. Con il terzo motivo di gravame i ricorrenti, nell’ipotizzare astrattamente la qualificazione del piazzale di progetto alla stregua di un parcheggio “a standard”, lamentano l’illegittimità del permesso di costruire per la mancanza in concreto dei presupposti per una tale tipologia di opera.

Al riguardo, essi muovono le seguenti osservazioni: (i) non è previsto che il parcheggio sia ceduto al Comune né asservito all’uso pubblico; (ii) non è prevista alcuna forma di convenzionamento per regolamentarne l’uso; (iii) non sarebbe comunque possibile accedervi in quanto esso si trova all’interno dell’area aziendale della controinteressata, il cui ingresso è chiuso da un cancello; (iv) il progetto non prevede la suddivisione dell’area in stalli né individua le aree di manovra e di sosta e neppure prevede una qualche segnaletica e/o regolamentazione del traffico interno.

Da ultimo, sottolineano come sia rimasta inadempiuta anche la convenzione del 13 maggio 2003, che obbligava la ditta proprietaria a destinare l’area di circa 2.100 mq a parcheggio pubblico: quell’area risulterebbe utilizzata dalla controinteressata per la propria attività aziendale e nessuna iniziativa sarebbe stata assunta per dare esecuzione alle previsioni convenzionali.

3. Ritiene il Collegio che la prima censura, formulata in via principale e avente carattere assorbente rispetto alle altre, sia fondata.

È incontestato che la scheda n. 31 – allegata alla delibera consiliare del 26 novembre 2012, n. 82, avente ad oggetto la variante al piano degli interventi e ricognitiva delle opere già realizzate nell’area di cui si discute – stabilisca che non è ammissibile un ulteriore ampliamento del lotto (in quanto già avvenuto) e si limiti a precisare i suoi dati dimensionali: mq 25.320 di superficie fondiaria, di cui mq 7.800 di superficie coperta.

È altresì oggettivo che siffatta scheda è oltremisura sintetica e che tale sinteticità si riflette sull’interpretazione della stessa, a fortiori , quando occorre attribuirle o meno un valore prescrittivo.

Ciò nonostante, la criticità da ultimo segnalata può agevolmente superarsi avendo riguardo ai suoi allegati e, in particolare, a quello afferente allo stato di progetto che reca in calce una nota esplicativa: “ La posizione del verde e del parcheggio indicato nella presente scheda può essere variata in sede di progetto edilizio, fermo restando il rispetto delle superfici minime qui descritte ”.

La nota in questione non può ritenersi, come sostenuto dal Comune resistente, “ una formula generica, inserita di default nella Legenda, altrettanto generica, che l’Ente allega a tutte le rappresentazioni grafiche contenute nelle schede urbanistich e”; ad essa, un significato va riconosciuto, a prescindere dal fatto che possa essere stereotipata e riportata in altre schede urbanistiche, in quanto, proprio per il suo contenuto e il documento ove è inserita, è chiaramente idonea a generare un affidamento sulla sua natura vincolante.

Vero è che nella c.d. “ Legenda ” della planimetria allegata i riferimenti a talune fattispecie astratte (“ Ampliamento max. In estensione ”, “ Edificio da demolire ”, “ Edificio residenziale ” e “ Annesso rustico ”) non hanno uno specifico riscontro in concreto, tuttavia, negare il valore dell’indicazione grafica di aree destinate “a verde” e “a parcheggio” equivale a privare di qualsiasi utilità lo stesso elaborato, il che è sostanzialmente illogico e lo è all’evidenza.

Va da sé che, dovendo escludere quest’ultima soluzione, deve riconoscersi il predicato carattere prescrittivo della scheda urbanistica considerata nel suo complesso (e dunque anche di quanto riportato nella planimetria) con le ricadute che questo comporta nelle valutazioni dell’azione amministrativa posta in essere dal Comune.

Nello stesso solco si colloca anche la statuizione dell’ente locale contenuta nella delibera consiliare del 27 giugno 2024, n. 20, originata, tra l’altro, dalla richiesta pervenuta in data 12 aprile 2024 dagli intestatari della scheda urbanistica n. 31 relativa alle “ Attività produttive esistenti in zona impropria ”: “[…] il presente aggiornamento costituisce una mera presa d’atto quale aggiornamento anagrafico e funzionale delle schede, senza costituire variante urbanistica al P.I. (Piano degli Interventi), mantenendo, di fatto, invariata la parte normativa, avente valore conformativo e lo schema grafico di progetto, avente valore prescrittivo secondo quanto approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 82 del 26.11.2012 ”.

Ne deriva che qualunque progetto edilizio relativo al sito in argomento deve mantenere e rispettare le superfici destinate “a verde” e “a parcheggio” secondo le prescrizioni della scheda urbanistica n. 31, così come concepita inizialmente e poi confermata in fase di aggiornamento degli intestatari, peraltro, in un’ottica di assoluto favore dello svolgimento di attività produttive ammesso in via derogatoria in una zona a destinazione agricola.

Tale ultimo aspetto evidenzia l’enormità della trasformazione dell’area, assentita dal titolo edilizio, fondata su un’equiparazione tra gli spazi “a verde” e un piazzale asfaltato, per il vero, da subito rilevata e rimarcata da questo Tribunale nei provvedimenti con i quali sono state disposte le misure cautelari.

Sul punto, la disposizione del quarto comma dell’art. 9 delle NTO è illuminante (“ La disposizione degli spazi a verde, delle alberature e dei parcheggi eventualmente riportati nelle schede di progetto, sono indicative dei criteri da seguire nella organizzazione degli spazi scoperti e possono essere modificate a seguito di approfondimenti sullo stato di fatto, sui caratteri ambientali del sito e sulle specifiche esigenze dell’azienda ”) in quanto deve essere interpretata nel senso che essa ammette modifiche a quanto previsto negli elaborati grafici (per effetto di mutamenti nel frattempo intervenuti) purché le stesse siano relative solo all’ubicazione delle singole tipologie di spazi e non alla loro estensione.

In proposito, gioca un ruolo determinante la previgente scheda urbanistica n. 24 approvata con la variante al PRG negli anni 2000/2001, intesa a regolare lo stesso ambito territoriale disciplinato poi dalla scheda urbanistica n. 31 nella successiva variante al piano degli interventi del 2012. La prima scheda, a differenza della seconda, dà conto delle superfici che dovevano essere destinate, rispettivamente, “a parcheggio” (2.100 mq in aggiunta ai 780 mq all’epoca esistenti) e “a verde” (5.200 mq) quale misura compensativa dell’ampliamento concesso in zona impropria.

La continuità tra i due documenti (la previgente scheda n. 24 e la scheda n. 31, così come aggiornata nel 2024) è assolutamente palese, al netto delle diversità che emergono dal loro raffronto: l’una, infatti, reca un quadro di dati numerici maggiormente dettagliato, l’altra è corredata da elaborati grafici che danno l’immediata percezione dell’assetto pianificato per l’area che è indiscutibilmente il medesimo di quello previsto, anni prima, con la variante al PRG.

In altri termini, in disparte le pur pregevolissime difese del Comune e della società controinteressata, deve concludersi che, per effetto della scheda urbanistica n. 31 che ha recepito (anche a mezzo dei suoi elaborati grafici) le prescrizioni di quella precedente, l’assetto dell’area di cui si discute richiede che siano garantiti 5.200 mq di superficie “a verde”, ossia la dotazione stabilita a suo tempo dal PRG per concedere l’ampliamento di un’attività produttiva in una zona agricola che, per tale motivo, è stata qualificata zona impropria.

Ne consegue che il permesso di costruire impugnato è illegittimo nella parte in cui ha assentito la trasformazione di una “area verde” in “parcheggio-piazzale” al servizio dell’attività di logistica e trasporto della società controinteressata.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, come sopra esplicitato, assorbite le altre censure, il ricorso va accolto con conseguente annullamento del permesso di costruire limitatamente alla parte in cui autorizza la realizzazione del progetto allegato contemplante la trasformazione dello spazio “a verde” in parcheggio con le relative modifiche agli elementi correlati.

5. Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini indicati in motivazione.

Condanna l’amministrazione comunale e la società controinteressata al pagamento delle spese in favore dei ricorrenti, che liquida, per ciascuna parte, in euro 2.500 (duemilacinquecento/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Elena Garbari, Primo Referendario

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Rizzo	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO