Pubblicato il 08/01/2025

N. 00026/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00504/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 504 del 2024, proposto da
Comune di Poggiardo, Comune di Casarano, Comune di Cursi, Comune di Parabita, Comune di Matino, Comune di Montesano Salentino, Comune di Taurisano, Comune di Ugento, Comune di Salve, Comune di Presicce - Comune di Presicce Acquarica, Comune di Salice Salentino, in persona dei legali rappresentanti, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Sergio De Giorgi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia Territoriale Regione Puglia per il Servizio di Gestione Rifiuti (Ager), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cantobelli, Marco Lancieri, Luca Vergine, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Progetto Ambiente Provincia di Lecce, Progetto Ambiente Bacino Lecce Due, Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre, in persona dei legali rappresentanti, tutte rappresentate e difese dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Quinto sito in Lecce, via Garibaldi, 43;
Regione Puglia, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Determina del Direttore Generale di AGER n. 11 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: Impianto CDR (ora CSS) sito in Cavallino (LE). Determinazione della tariffa per gli anni 2022 e 2023.

- della Determina del Direttore Generale di AGER n. 13 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: Centro di selezione e linea di biostabilizzazione nel Comune di Poggiardo (LE). Revisione Istat per gli anni 2022 e 2023.

- della Determina del Direttore Generale di AGER n. 14 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: Centro di selezione e linea di biostabilizzazione con discarica di servizio/soccorso di Ugento (LE). Determinazione della tariffa di conferimento a seguito di chiusura della discarica di servizio/soccorso e procedimento di revisione ISTAT della tariffa di conferimento per gli anni 2022-2023.

- di ogni altro atto connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia Territoriale Regione Puglia per il Servizio di Gestione Rifiuti (Ager) e di Progetto Ambiente Provincia di Lecce, Progetto Ambiente Bacino Lecce Due e Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2024 il dott. Lorenzo Mennoia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I Comuni ricorrenti hanno chiesto l’annullamento delle tre determine del 10.1.2024 con cui l’Agenzia Territoriale Regione Puglia per il servizio di gestione rifiuti (d’ora in avanti, AGER) ha determinato le tariffe per il conferimento dei rifiuti prodotti da ciascun Comune per gli anni 2022 e 2023.

Hanno allegato di essersi avvalsi e di continuare ad utilizzare - nell’ambito del servizio di raccolta, trattamento e recupero/smaltimento dei rifiuti urbani - tre impianti pubblici siti nel Comune di Poggiardo, di Ugento e di Cavallino, gestiti dalla Regione Puglia sulla base di alcuni contratti di concessione sottoscritti dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia, per la parte pubblica, e da un consorzio privato, per quanto concerne il gestore del servizio.

Nella posizione pubblica è successivamente subentrata l’AGER, alla quale la Legge Regionale ha attribuito il potere di determinazione delle tariffe, in conformità alla disciplina statale ed ai criteri fissati dalle autorità nazionali di regolazione del settore; per il gestore sono invece succedute alcune imprese, le società Progetto Ambiente Bacino Lecce S.r.l., Progetto Ambiente Bacino Lecce Due S.r.l. e Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l., odierne controinteressate.

I Comuni hanno dedotto che l’AGER avesse adottato le determinazioni impugnate senza adeguarsi alla disciplina nazionale (MTR-2) e senza compiere alcuna attività istruttoria, limitandosi ad aggiornare le tariffe mediante incremento della variazione percentuale intercorsa per l’indice generale dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali (gennaio 2021 – gennaio 2022: + 41,8% ed un ulteriore +11,6% per l’anno successivo), intervenendo retroattivamente e con oneri gravanti sulla spesa corrente degli Enti locali.

Nel caso di rigetto della domanda principale, infine, hanno comunque dedotto l’illegittimità dei calcoli effettuati dall’Agenzia, non rispondenti ai criteri negoziali.

Si è costituita AGER, deducendo la carenza di interesse dei Comuni ricorrenti, in quanto titolari di rappresentanza all’interno dell’Agenzia regionale e, comunque, poiché non destinatari delle tariffe, le quali graverebbero sui singoli utenti del servizio. Ha altresì dedotto l’inammissibilità della domanda proposta cumulativamente dai Comuni, all’interno dei quali ve ne sarebbero alcuni con interessi diversi ed opposti tra loro, quali quelli di Poggiardo e Ugento, nei quali insistono gli impianti e che quindi otterrebbero dall’aumento delle tariffe anche una parte di introiti collegati alla voce dei “ristori ambientali”.

Nel merito ha dedotto l’infondatezza della pretesa, stante l’inapplicabilità del MTR-2 a seguito della Delibera 7/2024 dell’ARERA, che ha disposto l’applicazione delle nuove tariffe per le sole annualità 2024 e 2025.

Si sono costituite le controinteressate, eccependo il difetto di giurisdizione del G.A. in considerazione dell’applicazione da parte di AGER di specifiche clausole negoziali che prevedono un meccanismo di aggiornamento tariffario prestabilito dalle parti contraenti; hanno dedotto inoltre, la carenza di legittimazione dei Comuni ricorrenti, poiché già rappresentati all’interno dell’ambito territoriale ottimale e, comunque, l’assenza di un interesse giuridicamente qualificato.

Nel merito hanno dedotto l’infondatezza del ricorso, stante il venir meno dei presupposti per l’applicazione del MTR-2.

A seguito del deposito dei ricorsi presso la sede distaccata di Lecce, i procedimenti sono stati quindi incardinati nella sede di Bari con provvedimento presidenziale del 23.4.2024; le parti hanno quindi depositato memorie ex art. 73 c.p.a. nei termini di legge e all’udienza del 18.12.2024, a seguito di discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile.

Anzitutto va dichiarata la giurisdizione del G.A. alla luce dell’esercizio di un potere pubblico da parte di AGER nella determinazione delle tariffe, di fronte alla quale la posizione dei destinatari è di interesse legittimo (Cons. Stato, Sez. V, n. 7257/2018). A prescindere, infatti, dai criteri di calcolo della tariffa - anche di natura convenzionale e che incidono, parzialmente, sulla consumazione della discrezionalità tecnica dell’Agenzia nella ricostruzione del c.d. full recovery cost - la Legge Regionale ha attribuito all’AGER un potere autoritativo di regolazione del mercato nell’ambito di un servizio di interesse generale di rilevanza economica.

In ogni caso, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. p) c.p.a., eventuali ed ulteriori posizioni di diritto soggettivo vantate dal gestore del servizio nei confronti del titolare della funzione pubblica rientrerebbero comunque nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

In rito, va dunque affrontata la questione pregiudiziale sulla carenza delle condizioni dell’azione, sollevata sia dall’Amministrazione resistente che dalla parte controinteressata.

L’eccezione è fondata, stante la mancanza sia di legittimazione che di interesse ad impugnare i provvedimenti di cui si discute da parte del Comune.

Con riguardo al primo profilo, la legittimazione a ricorrere va esclusa di fronte all’effettiva rappresentanza dell’Ente locale all’interno dell’Agenzia: i Comuni restano i titolari effettivi della funzione pubblica di gestione del ciclo dei rifiuti urbani che è organizzata però, ad un diverso livello di governo e tanto sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

La Regione Puglia ha infatti individuato l’Ambito Territoriale Ottimale nell’intero spazio regionale, attribuendo all’AGER (art. 9, comma 7, lett. a della Legge Regionale 24/2012, coordinata con Legge istitutiva n. 20/2016 e ss.mm.) la competenza in materia di determinazione delle tariffe in conformità alla disciplina statale, conformandole a principi di contenimento e agli eventuali criteri generali fissati dalle autorità nazionali di regolazione.

I Comuni partecipano all’Ager attraverso il Comitato dei Delegati, composto da membri individuati elettivamente tra i Sindaci, uno per ogni Provincia o Città metropolitana e, in questo modo, contribuiscono alla formazione delle decisioni; d’altra parte, sebbene il Comitato non possa effettuare un controllo specifico, di natura preventiva o successiva, sui singoli atti del Direttore generale (l’altro organo principale dell’Agenzia), al Comitato è affidato il compito di verificare l’attuazione del piano regionale sui rifiuti e quindi, partecipare al processo decisionale nelle forme e con i limiti che la Legge Regionale prevede.

L’AGER, infine, non assume caratteristiche di neutralità, proprie delle Autorità indipendenti e di alcune Agenzie governative, e non è dotata soltanto di competenze di elevato profilo tecnico, ma - più correttamente – costituisce un ente esponenziale del territorio che, per espressa disposizione legale, è stato individuato nell’intero ambito regionale al fine di superare le criticità dovute all’eccessiva frammentazione del servizio pubblico del ciclo dei rifiuti. E dunque, essendo stato demandato all’Amministrazione resistente l’esercizio associato delle funzioni pubbliche di titolarità degli Enti locali, questi ultimi non sono legittimati ad impugnare le relative determinazioni poiché direttamente coinvolti nel decision making process e quindi, nella formazione del relativo potere amministrativo.

Con riguardo all’interesse a ricorrere, invece, la giurisprudenza ritiene che l’Ente locale sia titolare di un interesse di fatto alla rimodulazione delle tariffe, essendo soltanto i cittadini i destinatari del servizio pubblico e sui quali i costi di gestione, attraverso l’imposizione della TARI, vengono definitivamente spostati (TAR Puglia-Lecce n. 594/2017).

Il rapporto che scaturisce dalla determinazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti è un rapporto di natura tributaria, che intercorre tra l’Amministrazione e gli amministrati, i quali subiscono il pregiudizio economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo dello smaltimento dei rifiuti: soltanto a questi è concessa la facoltà (e l'onere) di contestare la determinazione tariffaria al momento in cui la stessa si attualizza con la richiesta di pagamento (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3217/2017). Né la semplice posta negativa in bilancio dell’ente è sufficiente a determinare una lesione effettivamente incidente sulla sfera giuridica del Comune, in assenza di allegazione di una posizione personale e differenziata (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4183/2024).

Infine, va escluso che il Comune, quale ente esponenziale della comunità municipale, sia titolare di un interesse collettivo o comunque diffuso, dovendo in questo caso sussistere un interesse che ruoti attorno all'incidenza dei provvedimenti impugnati sull’intero territorio comunale e senza che venga in rilievo, come nel caso di specie, una mera sommatoria delle posizioni dei singoli (TAR Campania – Napoli n. 4495/2011).

Le ragioni della decisione e la novità della questione, almeno con riferimento alla neoistituita AGER, giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Bari (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

Lorenzo Mennoia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Mennoia	Angelo Scafuri

IL SEGRETARIO