Pubblicato il 26/11/2025

N. 07680/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02831/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2831 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Cem - Casa di Cura S. Maria del Pozzo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl 108 - LI 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mariangela Cianci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in LI, via Santa Lucia n. 81;

nei confronti

Istituto Cfr, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del silenzio serbato sull’atto di diffida e messa ex L. 241/90 per la conclusione del procedimento di accreditamento istituzionale per n. 20 p.l. per riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale per soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali ai sensi della ai sensi della DGRC n. 468/2021

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CEM - CASA DI CURA S. MARIA DEL POZZO S.P.A. il 3\12\2024:

1) della nota PG/2024/0436517 del 18/09/2024 mediante la quale la Regione Campania comunicava che l’istanza di accreditamento istituzionale per n. 20 p.l. per riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale per soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali – per la quale la CEM in data 29/02/2024 notificava atto stragiudiziale di diffida e messa in mora ex L.241/90 per la

conclusione del procedimento - non poteva essere accolta risultando soddisfatto il fabbisogno (di cui al DCA 83/2019);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl 108 - LI 3 e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 la dott.ssa AL UO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha chiesto di accertarsi l’illegittimità del silenzio serbato sull’atto di diffida e messa in mora ex L. 241/90 ( notificata in data 29/02/2024) per la conclusione del procedimento di accreditamento istituzionale per n. 20 p.l. per riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale per soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali ai sensi della DGRC n. 468/2021 e conseguente rinnovo dell’accreditamento ai sensi della DGRC n. 291/2023.

Espone in fatto che in data 29.02.2024 aveva presentato domanda per il rilascio dell’accreditamento istituzionale per le attività di riabilitazione in regime semiresidenziale ex art. 26 L. 833/78 per ulteriori 20 posti letto (essendo già in possesso di autorizzazione all’esercizio per attività di riabilitazione semiresidenziale ex. art. 26 L. 833/78 per 20 p.l. giusta autorizzazione dell’1/12/2019).

A seguito delle verifiche effettuate, con delibera n. 228 del 17/03/2020 l’ASL Na 3 Sud rilasciava, nei confronti del Centro, attestato di accreditabilità ai sensi della L.R. n. 23 del 14.12.2011 e L. R. 5 del 06.05.2013 e inviava la predetta delibera alla Regione Campania ai fini del rilascio di accreditamento istituzionale. A seguito della pandemia da Covid-19 e delle relative norme emergenziali, il procedimento si arrestava, per riprendere alla data di chiusura dello stato emergenziale, fissata da ultimo alla data del 31.03.2022.

Successivamente, con DGRC n. 291/2023, avente ad oggetto “Procedura per l’inoltro e la gestione delle istanze e per il rilascio/rinnovo/variazione dell’accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie e sociosanitarie della Regione Campania”, la Regione Campania stabiliva che le strutture già in possesso di accreditamento in data successiva all’approvazione del DCA n. 55/2018 avrebbero dovuto richiedere nuovo accreditamento, ex art. 8 quater del decreto legislativo 502/92, presentando istanza attraverso la piattaforma SINFONIA alla scadenza del termine di dodici mesi dalla pubblicazione della detta delibera, dichiarando di essere in possesso degli ulteriori requisiti generali di accreditamento, cui al decreto del Commissario ad acta n. 51 del 4 luglio 2019, e degli ulteriori requisiti specifici di cui alla Delibera di Giunta regionale n. 166 del 6 aprile 2022.

La ricorrente espone, dunque, che in data 5.12.2023 inviava, ai sensi della DGRC n. 291/2023, istanza di rinnovo/rilascio dell’accreditamento istituzionale per n. 20 p.l. per riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale per soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali, ma che, tuttavia, a tale istanza non riceveva alcuna risposta, così come accaduto per la diffida a provvedere, inoltrata in data 29.02.2024.

Avverso il silenzio dell’Amministrazione, articolava i seguenti motivi di dritto:

1) Violazione del giusto procedimento di legge - violazione deliberazione n. 7301/2001 - violazione d.lgs. n. 502/1992 e ss - violazione Regolamento Regionale nn. 3/2006 e 1/2007 – violazione DCA n. 55/2018, dca. n. 51/2019 - violazione della D.G.R.C. n. 347/2020 - violazione e falsa applicazione della delibera n. 468 del 27.10.2021 - violazione art. 97 Cost - violazione artt. 1 e 2 e ss della l. 241/1990

Il silenzio dell’amministrazione sarebbe illegittimo per violazione sia dell’art. 3 della legge 241/90 sia dell’art. 8 quater del D.lgs.502/92, nonché della normativa di cui alle delibere di Giunta Regionale n. 3958/2001 e n. 7301/2001, nonché del D.C.A. n. 55/2018, che avrebbero previsto una scadenza temporale ben precisa in merito ai procedimenti di accreditamento, con ciò sancendo un preciso obbligo di provvedere dell’amministrazione.

2) Violazione del giusto procedimento di legge - violazione deliberazione n. 7301/2001 - violazione d.lgs. n. 502/1992 e ss - violazione Regolamento Regionale nn. 3/2006 e 1/2007 – violazione DCA n. 55/2018, DCA. n. 51/2019 - violazione della D.G.R.C. n. 347/2020 - violazione e falsa applicazione della delibera n. 291 del 25.05.2023 - violazione art. 97 Cost - violazione artt. 1 e 2 e ss della l. 241/1990

Il silenzio sarebbe, altresì, illegittimo anche alla luce della normativa di cui alla DGRC n. 291/2023 in base alla quale era stata inviata dalla ricorrente, in data 05.12.2023, un’ulteriore istanza/rinnovo dell’accreditamento, la cui conclusione, peraltro, veniva sollecitata con istanza del 29.02.2024.

2. L’Asl, ritualmente costituitasi, con memoria del 2.09.2024 ha controdedotto alle censure di parte ricorrente eccependo, preliminarmente, la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrete in quanto la Regione avrebbe, in data 13.06.2024, inviato alla ricorrente medesima comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di accreditamento. Ha eccepito, ulteriormente, il difetto di legittimazione passiva, in quanto il provvedimento finale sarebbe stato di esclusiva competenza regionale.

3. Con memoria del 9.09.2024, la ricorrente ha controdedotto alle eccezioni dell’ASL 108 LI 3, affermando di aver presentato ( il 21.06.2024) osservazioni alla comunicazione di preavviso di rigetto del 13.06.2024 e di aver chiesto copia degli atti indicati nella predetta comunicazione, a seguito dell’ostensione dei quali sarebbe risultata la capienza del fabbisogno programmato, nonché la pendenza del procedimento di riconversione relativo a due strutture sanitarie (che, tuttavia, secondo la ricorrente, non avrebbe inciso sulla conclusione del procedimento di accreditamento ad essa relativo). A tali osservazioni non era comunque seguito - come rappresentato nel ricorso introduttivo - il provvedimento finale conclusivo del procedimento.

4. In data 20.09.2024 la Regione Campania ha depositato in giudizio la nota regionale del 18 settembre 2024, con la quale la stessa comunicava che l’istanza di accreditamento istituzionale per n. 20 p.l. per riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale per soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali – per la quale la CEM in data 29.02.2024 notificava atto stragiudiziale di diffida e messa in mora ex L.241/90 per la conclusione del procedimento - non poteva essere accolta, risultando soddisfatto il fabbisogno.

5. Con motivi aggiunti, depositati in data 3.12.2024, pertanto, la ricorrente ha impugnato la predetta nota di rigetto del 18.09.2024, articolando i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992 – assoluta erroneità - carente istruttoria – difetto di motivazione - violazione artt. 2, 32 e 41 Cost - violazione e falsa applicazione DCA 83/19, DCA 6/20 (di cessazione del commissariamento) - violazione l. 241/90 – violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità - violazione dei principi di concorrenza amministrata di matrice nazionale ed eurounitaria – violazione art. 106 TFUE

Il provvedimento di rigetto sarebbe illegittimo in quanto basato su erronee e lacunose motivazioni.

La Regione, infatti, avrebbe motivato il diniego sulla base di un fabbisogno non attualizzato, programmato con DCA 83/19 e non riferito al 2024, come invece richiesto dalla ricorrente nelle proprie osservazioni.

A fronte del lasso temporale decorso dalla presentazione dell'istanza sarebbe stato onere dell'Amministrazione provvedere, a seguito della determinazione puntuale del fabbisogno regionale attualizzato, e non invece attuare lo sbarramento dell’accesso al mercato, con il provvedimento di diniego, sulla base di provvedimenti programmatori generali e superati.

Sarebbe, inoltre, solo apparente la motivazione con la quale la Regione avrebbe precisato che “ il fabbisogno programmato dal DCA 83/2019 è stato redatto su una popolazione residente in [...]che negli ultimi anni ha avuto un trend in contrazione… ”, in quanto si riporterebbe al dato del decremento della popolazione ISTAT, per sostenere l’attualizzazione del fabbisogno redatto cinque anni prima, senza effettuare i richiami ai dati di analisi delle patologie ingeneranti disabilità e/o disabili dalla nascita (distretto 48 di appartenenza alla ASL Na 3 Sud).

In relazione al fatto, inoltre, che nella motivazione del diniego l’Amministrazione avrebbe suggerito alla ricorrente di presentare una nuova istanza, la ricorrente medesima evidenzia il rischio di poter essere presumibilmente pretermessa, a vantaggio di strutture private che abbiano proposto la domanda di accreditamento successivamente, e quindi in violazione dello stesso criterio cronologico.

2) Violazione del giusto procedimento di legge - violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità - violazione art. 8 quater d.lgs. n. 502/1992 - violazione e falsa applicazione del DCA n. 16/18 e DCA 83/19 - violazione principi di buon andamento ed efficienza della P.A. – violazione legittimo affidamento - carente istruttoria – illogicità – ingiustizia manifesta - disparità di trattamento – violazione art. 56, 106 TFUE

In via subordinata la ricorrente eccepisce l’illegittimità del provvedimento di rigetto dell’istanza di accreditamento laddove l’amministrazione avrebbe motivato il predetto rigetto in considerazione della mancata conclusione del percorso di riconversione di altre strutture sanitarie, che avrebbe dovuto vedere la conclusione nel giro di circa sei mesi (così come recepito dal decreto del Commissario ad acta n. 16/2018)

In tal modo l’amministrazione regionale precluderebbe illegittimamente e sine die il rilascio dell’accreditamento istituzionale alla ricorrente che, invece, avrebbe già ottenuto la delibera di accreditabilità dalla ASL Na 3 Sud, dapprima nel 2020 (disposizione dirigenziale n. 228 del 17/03/2020) e poi, a seguito della presta d’atto della DGRC 468/21, con disposizione dirigenziale n. 125 del 15/02/2022, possedendone tutti i requisiti.

Inoltre con DCA 16/18 veniva siglato un accordo tra la Regione, l'ASL e le strutture interessate (tra cui anche l’odierna ricorrente), al fine di rimodulare l'offerta assistenziale riguardante la macroarea della riabilitazione della A.S.L. LI 3 Sud mediante riconversione di posti letto accreditati in eccesso rispetto al fabbisogno programmato per gli altri setting assistenziali, come aggiornato dal DCA 14/2017. Successivamente, con DCA 83/19 veniva approvato il Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021 mediante il quale, per l’area della disabilità - riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale (pag. 140 del DCA 83/19) si programmava un fabbisogno, assegnato alla ASL NA 3 Sud, di 183 posti letto.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, dalla motivazione del diniego impugnato emergerebbe non solo che le riconversioni non sarebbero state ancora concluse a distanza di oltre quattro anni dalla data di previsione su descritta, ma dalla documentazione presa a riferimento nel provvedimento di rigetto, nel territorio della ASL NA 3 Sud risulterebbero all’attualità: - n. 153 posti letto accreditati ex art. 26; - n. 50 posti letto accreditati in eccesso (oggetto di riconversioni non ancora concluse); - n. 40 posti letto autorizzati (di cui n. 20 posti letto della CEM); per un totale di 203 posti letto (tra accreditati ed accreditati in eccesso). Di talché i posti letto accreditati in eccesso, sarebbero tuttavia diretta conseguenza di una perdurante inerzia (6 anni) che vedrebbe coinvolte le amministrazioni resistenti (Regione e ASL) per cause non direttamente imputabili alla ricorrente, se non negli effetti pregiudizievoli, in spregio dei principi di buon andamento ed efficienza della P.A. nonché in violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa e di parità di trattamento.

6. In data 6.12.2024 la Regione ha depositato la relazione istruttoria in riferimento al procedimento de quo.

7. All’udienza pubblica del 7 ottobre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato ulteriori memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Il ricorso introduttivo, invero, censurava l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza (e sulla successiva diffida) per l’accreditamento di ulteriori 20 posti letto della struttura della ricorrente medesima. Successivamente alla notifica e deposito del ricorso avverso il silenzio, l’Amministrazione ha emanato il provvedimento di rigetto della predetta richiesta, impugnato con successivo atto di motivi aggiunti.

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che " l'adozione di un provvedimento esplicito da parte della P.A. (anche non satisfattivo dell'interesse fatto valere) in risposta all'istanza dell'interessato, ne interrompe l'inerzia e rende il ricorso inammissibile avverso il silenzio della P.A. per carenza originaria dell'interesse ad agire, se il provvedimento interviene prima della proposizione del ricorso, o improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, come nella specie, se il provvedimento interviene nel corso del giudizio all'uopo instaurato. Ciò in quanto il privato ha ottenuto il risultato al quale mira il giudizio, ossia il superamento della situazione di inerzia procedimentale e di violazione (elusione) dell'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro i termini a tal fine previsti ” (T.A.R. Roma, sez. III, 10.03.2025, n.4987)

Il ricorso introduttivo, pertanto, è improcedibile.

2. Il ricorso per motivi aggiunti è fondato.

2.1. Con il predetto ricorso la ricorrente contesta il provvedimento di diniego all’accreditamento – basato, in sostanza, sulla saturazione del fabbisogno programmato - per motivazione incongrua, lacunosa e meramente apparente, in quanto la Regione non avrebbe adottato un previo atto di pianificazione regionale del fabbisogno né avrebbe svolto una adeguata attività istruttoria, sostitutiva dell’omessa adozione del piano, non avendo l’Amministrazione, al momento di adozione dell’atto, verificato in concreto la corrispondenza tra l’accreditamento a favore del ricorrente e i bisogni regionali nella branca di riferimento.

Le censure di parte ricorrente possono trovare positiva valutazione.

2.2. Preliminarmente è opportuno evidenziare che l'offerta delle prestazioni sanitarie è articolata in tre momenti distinti: l'autorizzazione (art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992), necessaria per realizzare strutture sanitarie e per l'esercizio delle relative attività; l'accreditamento istituzionale, necessario per operare per conto del Servizio Sanitario Regionale (art. 8 quater), subordinatamente alla rispondenza della struttura ai requisiti ulteriori di qualificazione e in relazione al fabbisogno di assistenza definito dalla Regione; la stipulazione di accordi contrattuali con le Aziende Sanitarie Locali con indicazione, tra l’altro, del volume massimo di prestazioni che le strutture sanitarie si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza (art. 8-quinquies).

La giurisprudenza ha più volte evidenziato come l'accreditamento implica il superamento, non soltanto di un vaglio di discrezionalità tecnica, consistente nell'accertamento dei requisiti di qualità richiesti, ma anche di uno più generale di carattere programmatorio, che trova fondamento nelle scelte della Regione, tenuta ad individuare, attraverso l'adozione di piani preventivi, le quantità di prestazioni erogabili nel rispetto di un tetto di spesa massimo, sulla cui base valutare la possibilità di accreditare nuove strutture in relazione all'effettivo fabbisogno assistenziale.

Si è, dunque, evidenziato come il suddetto accreditamento legittimi la singola struttura ad operare nell'ambito di un servizio pubblico essenziale obbediente non già a criteri di mercato, ma a criteri di servizio pubblico di erogazione di prestazioni assistenziali remunerate a tariffa a carico dell'erario, di guisa che la stessa è sottoposta “all'esercizio del potere autoritativo e conformativo dell'amministrazione, che assolve la funzione di mantenere in un quadro di certezza il volume e la tipologia dell'attività del soggetto accreditato ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3810/2018).

In tale articolato processo di valutazione la Regione è chiamata a valutare che le strutture già autorizzate rispondano ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti. In sintesi, mediante la procedura di accreditamento l'amministrazione accerta che l'operatore sanitario privato sia in grado di rendere prestazioni che soddisfino gli standard richiesti dal servizio sanitario regionale e coerenti con la programmazione dell'offerta.

Ne consegue che l’attività di determinazione del fabbisogno territoriale costituisce – unitamente alla programmazione della spesa pubblica sanitaria - un passaggio propedeutico alla valutazione delle istanze di accreditamento.

Tale conclusione è peraltro coerente con il vigente quadro normativo. L’art. 8 quater del d.lgs. n. 502/1992, infatti, attribuisce alle Regioni la competenza a rilasciare l'accreditamento istituzionale, subordinatamente alla rispondenza dei richiedenti a requisiti di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti.

Nel caso di specie, alla normativa riportata, si innestano altri segmenti procedurali previsti dalle delibere:

- DCA 16/18, con cui veniva siglato un accordo tra la Regione, l'ASL e le strutture interessate (tra cui anche l’odierna ricorrente), al fine di rimodulare l'offerta assistenziale riguardante la macroarea della riabilitazione della A.S.L. LI 3 Sud mediante riconversione di posti letto accreditati in eccesso rispetto al fabbisogno programmato per gli altri setting assistenziali, come aggiornato dal DCA 14/2017.

- DCA 83/19, con cui veniva approvato il Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021 mediante il quale, per l’area della disabilità - riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale (pag. 140 del DCA 83/19) si programmava un fabbisogno, assegnato alla ASL NA 3 Sud, di 183 posti letto.

2.3 Nel caso di specie, la regione Campania ha affermato, nel provvedimento impugnato, che le osservazioni della ricorrente ( presentate a seguito del preavviso di rigetto dell’istanza) non sarebbero state accoglibili in quanto “ a) In relazione ai punti 1) e 2), l’istruttoria è stata svolta verificando l’attuale offerta di posti letto per il setting richiesto, constatando che, al momento, una parte del fabbisogno programmato risulta ancora “impegnato” da n. 2 strutture che non hanno ancora completato il percorso di riconversione. Detta circostanza non è confutata dalla richiedente CEM che, invece, contesta i ritardi da parte della struttura concorrente nel liberare il setting residenziale di cui in narrativa e il mancato sollecito da parte delle PP.AA. coinvolte (Regione e ASL, in primis). Infatti, le tabelle allegate alla nota regionale prot.294743 del 13.06.2024 nonché a quella ASL LI 3 Sud prot. 0103351 del 13.05.2024 riportano i medesimi dati circa il fabbisogno programmato e quello soddisfatto per il setting richiesto. Come già rappresentato nella nota regionale, il fabbisogno dei posti letto accreditati non sarà più saturo [secondo il fabbisogno programmato del DCA 83/2019 che individuava una capienza a quella data di 183 pl] al momento della conclusione del processo di riconversione de quo. Sul punto, con nota prot. 0207837 del 24.04.2024, l’ASL LI 3 Sud è stata allertata circa la necessità di completare l’accordo di riconversione di cui al DCA n.16/2018.

In relazione all’aggiornamento del dato, si fa presente che il fabbisogno programmato di cui al DCA n.83/2019 è stato redatto su una popolazione residente in [...]che in questi ultimi anni ha avuto un trend in contrazione, come verificabile dalla semplice consultazione dei dati Istat.

b) In relazione al punto 3), il dato distrettuale viene considerato in fase autorizzativa ai sensi del D.lgs. 502/92 e ss.mm.ii. nonché della DGRC 7301/01. Come sopra esposto, in questa fase, la programmazione regionale per l’accreditamento di cui all’art. 8 quater NON consente di accreditare i posti autorizzati, in quanto in eccesso rispetto a quelli programmati.[…] Tanto esposto, si comunica che risultando soddisfatto il fabbisogno per riabilitazione estensiva in regime semiresidenziale per soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali nel territorio della ASL LI 3 Sud, l’istanza di accreditamento istituzionale di cui all’atto stragiudiziale di diffida e messa in mora ex L.241/90, non può essere accolta.”

In riferimento al punto A, nel quale l’Amministrazione afferma che “ al momento, una parte del fabbisogno programmato risulta ancora “impegnato” da n. 2 strutture che non hanno ancora completato il percorso di riconversione ” non può non rilevarsi che tale situazione patologica non può costituire adeguata motivazione per il diniego dell’accreditamento, considerato che nel determinarsi della stessa l’Amministrazione ha avuto parte, seppur involontariamente, mediante il mancato controllo e il mancato sollecito alle strutture che si trovassero in una situazione di esubero, non completando la riconversione.

Come ha adeguatamente messo in luce la ricorrente, il comportamento scorretto di alcune strutture e quello inerte dell’Amministrazione non può essere posto a giustificazione del pregiudizio che la ricorrente medesima subisce, considerato anche il fatto che la stessa, diversamente, si è adeguata alle prescrizioni contenute dell’accordo confluito nel DCA n. 16/2018, concludendo tempestivamente il percorso di riconversione e liberando i posti accreditati del setting di provenienza.

Con riferimento alla mancata attività dell’Amministrazione in tema ai solleciti alle strutture per la conclusione del procedimento di conversione e liberazione dei posti letto del setting assistenziale, contestata dalla ricorrente nelle osservazioni al preavviso di rigetto, l’amministrazione afferma, lapalissianamente, che “ il fabbisogno dei posti letto accreditati non sarà più saturo al momento della conclusione del processo di riconversione de quo.” e che …” l’ASL LI 3 Sud è stata allertata circa la necessità di completare l’accordo di riconversione di cui al DCA n.16/2018. ”

Appare evidente che queste non possono costituire valide argomentazioni per denegare l’accreditamento, considerato che si risolvono in ammissioni circa il mancato completamento di un percorso pattuito con le strutture parti dell’accordo, rispetto alle quali le strutture non virtuose non solo non sono state sollecitate dall’amministrazione ma, nonostante il comportamento inadempiente, vengono ritenute dalla Regione legittimo impedimento all’accreditamento della ricorrente, che invece ha terminato il suo percorso di riconversione.

In riferimento alla censura relativa al mancato aggiornamento del dato assistenziale di cui alla al DCA n.83/2019 (il diniego è del 6.12.2024) l’Amministrazione afferma che “ . .. il fabbisogno programmato di cui al DCA n.83/2019 è stato redatto su una popolazione residente in [...]che in questi ultimi anni ha avuto un trend in contrazione, come verificabile dalla semplice consultazione dei dati Istat.”

Anche sotto tale aspetto, la motivazione del diniego non può ritenersi adeguata.

Al riguardo è stato affermato, infatti, che “ …se non può dubitarsi che l'accreditamento non costituisce oggetto di un diritto, in quanto tale atto concessorio è soggetto alla verifica di un ulteriore fabbisogno assistenziale - nel caso in esame tuttavia non risulta che il resistente Assessorato, nel valutare l'istanza di accreditamento, abbia effettuato la necessaria istruttoria in applicazione dell'art. 8 quater: tale disposizione esige tra l'altro, ai fini dell'accreditamento, un'aggiornata verifica della domanda di prestazioni per la branca in interesse - e, quindi, una compiuta stima del fabbisogni di assistenza - oltre alla "verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti dalle strutture autorizzate che intendano accreditarsi"; e, pertanto, la valutazione dell'attività svolta in funzione dell'accreditamento istituzionale (v. Corte Cost., 15 ottobre 2021, n. 195). Né, d'altro canto, risulta che l'Amministrazione regionale abbia effettuato un'apposita valutazione del fabbisogno territoriale acquisendo i dati relativi al territorio interessato (in tal senso, v. T.A.R. Campania, Sez. I, 25 gennaio 2021, n. 520 ). […]” (T.A.R. Palermo, sez. I, 25 novembre 2022, n. 3365)

Ancora “ L’attività di determinazione del fabbisogno territoriale costituisce – unitamente alla programmazione della spesa pubblica sanitaria - un passaggio propedeutico alla valutazione delle istanze di accreditamento (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4518/2018; n. 550/2013).

Tale conclusione è peraltro coerente con il vigente quadro normativo; difatti, l’art. 8 quater del d.lgs. n. 502/1992 attribuisce alle Regioni la competenza a rilasciare l'accreditamento istituzionale, subordinatamente alla rispondenza dei richiedenti a requisiti di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti. […] ”. La mancata definizione del fabbisogno non può, tuttavia, costituire elemento sulla base del quale le istanze di accreditamento possano legittimamente essere respinte, ovvero, essere dichiarate improcedibili, “ essendo del tutto pacifico che la valutazione del fabbisogno a livello regionale non possa, a cagione dei ritardi e delle inefficienze delle competenti amministrazioni, risolversi in un blocco tendenzialmente illimitato del rilascio delle semplici autorizzazioni che non comportano, a differenza degli accreditamenti, alcun onere per la finanza pubblica (cfr. da ultimo, TAR Campania, sez. I, LI, 15 gennaio 2021, n. 317). Per tale ragione, al fine di realizzare un equo contemperamento tra l’iniziativa imprenditoriale e la programmazione regionale sanitaria, si è osservato che la pubblica amministrazione, anche a prescindere da una generale attività programmatoria o pianificatoria che potrebbe protrarsi ben oltre ogni limite di ragionevolezza, è tenuta comunque ad effettuare una valutazione puntuale del fabbisogno, attinente al caso specifico, non potendosi condizionare negativamente l’attività economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3279/2018). Ne consegue l’illegittimità del provvedimento commissariale impugnato con la conseguenza che in sede di riedizione del potere, occorrerà valutare se l’istanza avanzata da parte ricorrente sia o meno compatibile con il fabbisogno territoriale, previa adeguata e specifica istruttoria anche limitata, eventualmente, all’area territoriale […] in assenza di un atto di determinazione generale del fabbisogno regionale per la specifica branca del cui accreditamento è causa. ” (Tar LI, sez. I, 25.01.2021, n. 520)

Nel caso di specie appare evidente che, pur in mancanza di un previo atto di programmazione, non vi è stata una valutazione puntuale del fabbisogno, perché assumere che il fabbisogno programmato di cui al DCA n.83/2019 è stato redatto in base alla semplice consultazione su una popolazione residente in [...]dei dati Istat, che registra un trend in contrazione in questi ultimi anni, vuol dire non aver effettuato nessun approfondimento circa gli specifici bisogni assistenziali della predetta popolazione, attestandosi meramente su un dato numerico e, pertanto, sostanzialmente neutro ai fini assistenziali.

Come adeguatamente evidenziato dalla ricorrente, invero, ciò è in palese contrasto con l’art. 8 quater del D.lgs 502/92, che obbliga le amministrazioni ad un’analisi multidimensionale del dato che tenga conto non solo dell’andamento demografico generale, ma anche dell’incidenza delle patologie invalidanti, dell’evoluzione delle tecniche riabilitative, delle liste di attesa esistenti e della qualità dell’offerta territoriale.

Sul punto è stato affermato che l’Amministrazione non può rigettare un’istanza di accreditamento basandosi esclusivamente su dati obsoleti relativi al fabbisogno, ma deve condurre un’istruttoria aggiornata e approfondita che tenga conto di elementi concreti e attuali quali la composizione della popolazione, l’entità della domanda di prestazioni, le strutture presenti sul territorio e la loro effettiva capacità di far fronte alle richieste (cfr., ex multis, TAR Roma, Sez. III, n. 13.02.2025, n. 3242; n. 19.02.2024, n. 3344 ).

2.3. Fondate, inoltre, risultano le censure sollevata dalla ricorrente in riferimento alla violazione dei principi di concorrenza.

L'accreditamento, infatti, attribuisce al suo titolare una posizione concorrenziale di plusvalore rispetto agli altri operatori privati - definita dall'art. 8 quater D. Lgs. n. 502/1992 come “qualità di soggetto accreditato” - e dunque il mero, reiterato rinnovo dell'accreditamento finisce con il rappresentare il consolidamento della stessa posizione di plusvalore concorrenziale a scapito della necessaria verifica, periodica e trasparente, della eventuale maggiore efficienza e qualità di soggetti aspiranti, alla luce della necessità che l'offerta sanitaria sia costantemente verificata, aggiornata e rinnovata (in tal senso, da ultimo C. di St. n. 1043/2021).

Il fabbisogno, dunque, non può rappresentare un rigido limite di tipo quantitativo e di contingentamento, ma soprattutto qualitativo e funzionale per l'accertamento delle qualità dell'offerta assistenziale dei newcomers: una volta che si è fatta la scelta di avvalersi della sussidiarietà orizzontale per alcuni settori e pertanto di migliorare l'offerta assistenziale in quei settori, il mercato deve poi restare periodicamente aperto alla selezione dei migliori, alla verifica dei soggetti già accreditati, e all'ingresso di chi dimostri superiori qualità.( cfr. Tar Roma, sez. III quater, 13.02.2025, n. 3242)

Nel caso di specie, il provvedimento impugnato di diniego dell’accreditamento ( in presenza, tra l’altro, di un precedente parere di accreditabilità della struttura,) si fonda, come evidenziato, su un fabbisogno programmato redatto, nel 2024, sulla base della mera consultazione dei dati Istat, che avrebbero evidenziato un trend della popolazione in Campania in contrazione, e su una saturazione del fabbisogno assistenziale dovuta alla mancata riconversione effettuata da due strutture, in violazione dell’accordo di riconversione di cui al DCA n.16/2018.

Appare evidente che, in disparte quanto già sottolineato in merito all’assenza di una adeguata istruttoria circa l’effettiva entità della domanda di prestazioni correlata alla composizione della popolazione, da cui dovrebbe desumersi il reale fabbisogno di assistenza per le attività specialistiche, la semplice costatazione della saturazione dell’offerta a causa della violazione dell’accordo di conversione da parte di due strutture, si traduce, paradossalmente, in un consolidamento della posizione di plusvalore concorrenziale delle due strutture medesime, nonostante non abbiano completato la conversione dei posti letto in esubero, e ciò a danno della posizione della ricorrente che, a causa della asserita saturazione del fabbisogno, si vede negato l’accesso al mercato in accreditamento.

Tale conseguenza è palesemente contraria ai principi che informano la disciplina, che, come evidenziato, vano ricercati anche nell’efficienza e nel risparmio della spesa sanitaria regionale che non può essere assicurata con il consolidamento di posizioni di vantaggio del tutto sganciate dalla valutazione del perseguimento o meno del fine di interesse pubblico.

Al riguardo, invero, è stato condivisibilmente affermato che “ il sistema sanitario, pur dovendo contemperare il diritto alla salute con l’interesse pubblico al contenimento della spesa, non può prescindere dalla tutela della concorrenza, che richiede l’apertura graduale del mercato attraverso la contrattualizzazione di nuovi operatori ” (cfr. Tar Roma, Sez. I, 22.01.2025, n. 1229)

3. Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso va accolto e, per l’effetto, deve essere annullato l’atto impugnato, con obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi sulla istanza della ricorrente. Restano salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.

4. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando così dispone:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato, con obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi sulla istanza della ricorrente e con salvezza dei provvedimenti successivamente adottati.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese di giudizio, che si liquidano in € 2.500,00, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LI nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GU SS Di LI, Presidente

AL UO, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL UO	GU SS Di LI

IL SEGRETARIO