Pubblicato il 26/01/2026

N. 00203/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01012/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1012 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Italpollina S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Peres e Alessandro Kiniger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rivoli Veronese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Renzo Fausto Scappini, con domicilio eletto presso il suo studio in Verona, vicolo Ghiaia 7;

nei confronti

Provincia di Verona, Provincia di Verona – Area Funzionale Servizi in Campo Ambientale, Arpa Veneto, Arpa Veneto – Dipartimento Provinciale di Verona, Azienda Gardesana Servizi S.p.A., Aulss n. 9, Aulss n. 9 – Dipartimento di Prevenzione, Polizia Municipale, ciascuno in persona del legale rappresentante, non costituiti in giudizio;
Procura della Repubblica di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco, 63;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

1.dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Rivoli Veronese n. 14 del 18/05/2022, avente ad oggetto «Ordinanza finalizzata alla cessazione dello scarico di rifiuti liquidi in superficie e di svuotamento ed alla bonifica del bacino aerato all''interno dell''area di proprietà di Italpollina S.p.a. sita in Località Casalmenini, 10 Rivoli Veronese ai sensi degli artt. 192 e 278, d.lgs. 152/2006, dell’art. 50 del d. lgs. n. 267/2000 e degli artt. 216 e 217 del R.D. n. 1265/1934», notificata a mani dal messo comunale in data 19/05/2022;

2.di ogni ulteriore provvedimento, atto, comportamento presupposto, connesso e consequenziale, anche se non conosciuto, nonché tutti i documenti richiamati dai provvedimenti impugnati (ancorché non allegati e non conosciuti), ivi compresa la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 0005162 del 14/07/202;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

3.della nota prot. n. 3134 del 12/04/2023 del Sindaco del Comune di Rivoli Veronese avente ad oggetto «diffida all''adempimento dell''ordinanza n 14 del 18.05.2022 del sindaco del comune di Rivoli veronese» ricevuta via PEC in data 12/04/2023,

4.di ogni altro provvedimento, atto, comportamento presupposto, connesso e consequenziale, anche se non conosciuto, nonché tutti i documenti richiamati dai provvedimenti impugnati (ancorché non allegati e non conosciuti).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Procura della Repubblica di Verona e del Comune di Rivoli Veronese;

Visti tutti gli atti della causa;

Giudice relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 la dott.ssa Ida RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 18/07/2022 e depositato in data 01/08/2022, la società ricorrente premetteva in fatto:

-che il ricorso era stato promosso avverso l’ordinanza contingibile e urgente n. 14 del 18/05/2022 con la quale il Sindaco del Comune di Rivoli Veronese aveva ordinato ad essa ricorrente: «1) di cessare qualsiasi conferimento di rifiuti o di reflui all’interno del bacino aerato presente nello stabilimento sito in Rivoli Veronese (VR), località Casalmenini n. 10 e di provvedere al suo svuotamento entro il termine di 90 giorni dalla data di ricevimento della presente ordinanza; 2) di provvedere allo smaltimento dei rifiuti liquidi contenuti nel bacino areato; 3) di predisporre un “Programma di Smaltimento” avente i seguenti contenuti minimi: a. natura e quantità dei reflui industriali ovvero dei rifiuti liquidi attualmente presenti nel bacino aerato; b. documentazione fotografica e cartografica del sito; c. gli impianti autorizzati per il recupero/smaltimento distinti per tipologia di reflui industriali ovvero di rifiuti liquidi o solidi; d. tempi di attuazione del programma di smaltimento; e. eventuale necessità di attuare ulteriori indagini relativamente al bacino aerato, al suolo, sottosuolo e acque sotterranee al fine di acquisire gli elementi conoscitivi per predisporre un eventuale progetto di bonifica secondo quanto previsto dall’art. 239 del D.lgs. 152/2006; 4) il programma di svuotamento e smaltimento dovrà essere consegnato entro 30 giorni dal ricevimento della presente ordinanza, in 4 copie che saranno inoltrate, a cura del Servizio Tutela Ambientale del Comune di Rivoli Veronese, alla Provincia di Verona e ad ARPAV per gli adempimenti di competenza. Il programma di svuotamento e smaltimento dovrà essere approvato da ARPAV prima dell’inizio della rimozione dei reflui industriali ovvero dei rifiuti liquidi.; 5) a dare tempestiva comunicazione al Comune di Rivoli dell’avvenuta ottemperanza alla presente Ordinanza»;

-che oggetto dell’ordinanza era un bacino contenente circa 18.000 m3 di acque, che in passato era parte integrante del sistema di depurazione dei reflui di processo e che, dismessa tale funzione a causa del nuovo impianto di depurazione, è utilizzato quale vasca di accumulo delle acque, anche con finalità di ottimizzazione delle risorse idriche;

-che essa ricorrente era una società multinazionale specializzata nella produzione di fertilizzanti organici naturali, che operava nel Comune di Rivoli Veronese (VR) a far data dagli anni Settanta;

-che l’impianto era stato autorizzato con Autorizzazione Unica Ambientale (AUA), rilasciata con determina della Provincia di Verona n. 2964/18 del 10 settembre 2018, da ultimo modificata con determinazione provinciale n. 699/21 del 23 febbraio 2021;

-che l’Autorizzazione prendeva dettagliatamente in esame tutti gli aspetti relativi all’installazione e, oltre ad imporre stringenti limiti sia per il contenimento delle emissioni di sostanze inquinanti in atmosfera e per il collettamento degli scarichi in pubblica fognatura, si occupava specificamente anche della vasca di accumulo, prevedendo «ab) al fine di evitare la tracimazione o perdite di reflui dal bacino di accumulo aerato, mantenere un franco minimo di 40/50 cm nel punto del bacino in cui il dislivello bordo vasca/pelo libero sia minimo, riportando su idoneo registro numerato e vidimato dalla Provincia di Verona, da tenersi a disposizione degli organi di controllo, il valore giornaliero misurato al fine del rispetto di tale obbligo. La ditta dovrà inoltre provvedere tempestivamente allo smaltimento di eventuali quantitativi di acque in esubero, da conferire come rifiuto liquido ad impianti autorizzati, annotandone sul registro ogni smaltimento e riportando gli estremi del formulario di identificazione rifiuto. In occasione di eventi meteorici dovranno essere annotati sul registro i valori di precipitazione rilevati dal pluviometro; ac) mantenere nel tempo la completa assenza di qualsivoglia condotta/tubazione in ingresso od in uscita dal bacino di accumulo aerato»;

-che, dalla prescrizione riportata si comprende come l’AUA abbia certificato la funzione della vasca quale accumulo di “reflui”, autorizzandone il mantenimento e prescrivendo di garantire un franco minimo, gestendo come rifiuto liquido solamente la quantità di acque in esubero;

-che essa ricorrente era da anni “vigilata speciale” del Comune di Rivoli Veronese, sulla base di asserite problematiche odorigene segnalate dai cittadini.;

-che, senza voler ripercorrere le plurime diffide ed ordinanze sul tema (molte delle quali impugnate dalla ricorrente in diversi giudizi, alcuni dei quali tuttora pendenti, altri già accolti, come nel caso dell’ordinanza comunale del 24/10/2018 – annullata con sentenza n. 1375/2019), si evidenziavano gli ultimi passaggi rilevanti della vicenda;

-che, segnatamente, in primo luogo, il Dipartimento veronese di ARPAV, con nota n. 37559 del 28/04/2021, aveva osservato che, ai fini della mitigazione di un presunto impatto odorigeno sarebbe stata necessaria la corretta gestione del sistema di abbattimento ad umido delle emissioni e aveva concluso nel senso della necessità «che la Provincia adotti idonei provvedimenti amministrativi a carico della ditta Italpollina s.p.a. … affinché venga mantenuta … la quantità di 20 m3/day di acqua depurata, garantendo la completa sostituzione nei tre giorni prescritti dell’acqua utilizzata negli impianti ad umido …»;

-come chiaramente si evinceva dalla nota, era previsto un invito alla Provincia ad adottare provvedimenti, e non vi era nessun riferimento alla vasca di accumulo;

-che, in secondo luogo, con la stessa nota trasmetteva l’esito degli accertamenti effettuati alla luce di alcune segnalazioni di cittadini, con prelevamenti effettuati presso via Gazzoli a Costermano del Garda, nonché all’emissione del camino dell’impianto di essicazione di essa ricorrente: non emergevano criticità, e in ogni caso nessun tipo di analisi veniva effettuata con riferimento alla vasca;

-che, in terzo luogo, era stato convocato un tavolo tecnico tra i rappresentanti degli Enti coinvolti (la Provincia di Verona, ARPAV Verona, l’Azienda Gardesana Servizi, e il Comune di Rivoli) tenutosi in data 11/05/2021 «per la discussione degli esiti degli accertamenti, comunicati da A.R.P.A.V. con nota n. 37559 del 29 aprile 2021», dal cui verbale emergeva che la Provincia aveva chiarito che «eventuali provvedimenti non possono che fondarsi su basi oggettive», e che, ciononostante, il Comune di Rivoli si era impegnato a «emettere l’ordinanza di propria competenza per lo smaltimento del rifiuto liquido contenuto nel bacino aerato»;

-che, in quarto luogo, in data 14/07/2021 il Comune di Rivoli aveva comunicato l’avvio del procedimento per l’emanazione di un «provvedimento per imporre all’impresa Italpollina S.p.a. lo svuotamento e la bonifica ovvero, in subordine, la copertura permanente di un bacino aerato contenente rifiuto liquido proveniente dalla lavorazione di fertilizzanti ottenuti dalla lavorazione di deiezioni dalla filiera avicola;

-che, in quinto luogo, essa ricorrente aveva inviato le proprie osservazioni in data 13/08/2021, allegando i relativi rapporti di prova ed evidenziando l’assenza dei presupposti per procedere all’emanazione del provvedimento, in quanto unicamente fondato su segnalazioni dei cittadini (e per di più relative alle – sole – emissioni in atmosfera dell’impianto), e che, comunque, dalle analisi odorigene svolte sulle acque della vasca di accumulo emergeva con assoluta certezza l’assenza di impatto odorigeno;

-che, nonostante le deduzioni tecniche offerte dalla ricorrente, in data 18/05/2022 (dopo ben 9 mesi dal riscontro della ricorrente) veniva emanata l’ordinanza gravata che, partendo dal presupposto di asserite problematiche odorigene da emissioni in atmosfera, era giunta ad ordinare lo svuotamento delle acque del bacino di accumulo, erroneamente qualificandole come rifiuto liquido;

-che, considerato l’ordine n. 4 dell’ordinanza (ovvero di presentare un Piano di svuotamento e smaltimento entro 30 giorni), in data 25/05/2022, essa ricorrente aveva richiesto un incontro tecnico finalizzato alla valutazione dell’ordinanza gravata;

-che non era pervenuto alcun riscontro;

-che la ricorrente, in uno spirito di massima collaborazione ma senza prestare acquiescenza e ferme tutte le riserve, aveva riscontrato all’ordinanza con nota del 16/06/2022, allegando la Relazione redatta dall’Università degli Studi di Verona, unitamente ad un report fotografico e cartografico ed ai rapporti di prova;

-che, nella nota era stato specificato che la qualifica delle acque della vasca come rifiuti era contraddittoria posto che nell’ambito dell’AUA le stesse sono qualificate come reflui e che – a conferma – nessun Ente aveva mai ritenuto necessario autorizzare una messa in riserva di rifiuti;

-che, in ogni caso, nessun conferimento di rifiuti nella vasca di accumulo era mai stato previsto né autorizzato, posto che la ricorrente società svolgeva attività di valorizzazione del sottoprodotto di origine animale costituito dalla pollina e non effettuava alcuna attività di trattamento di rifiuti;

-che, infatti, nell’ambito del processo di valorizzazione della pollina, essa ricorrente generava acque che, a differenza di quanto riportato nell’ordinanza gravata, non recapitavano nella vasca ma erano riutilizzate (in armonia con la circular economy ), e solo il “ surplus ” era avviato come acque reflue industriali (e ovviamente non come rifiuti, non essendo qualificabili in tal modo) all’impianto pubblico di depurazione gestito da AGS s.p.a., come previsto dall’AUA;

-che la stessa autorizzazione che, come evidenziato, disciplinava anche la vasca come riserva di accumulo di acque;

-che, oltre a tali dovute specificazioni, in ottemperanza all’ordine impartito veniva presentata una proposta tecnica per gestire la parte di reflui caratterizzata dalla presenza di importanti nutrienti, all’interno del processo produttivo e di mantenere quella priva di nutrienti come riserva di acque; che, inoltre, era stata richiesta la convocazione di un incontro tecnico finalizzato a discutere la proposta.;

che anche in questo caso nessun riscontro era pervenuto;

-che, non sapendo se la proposta di valorizzazione gestione delle acque della vasca avrebbe trovato l’approvazione degli Enti, la ricorrente si trovava suo malgrado costretta ad impugnare l’ordinanza riportata in epigrafe, alla luce degli irreparabili danni che essa avrebbe potuto causare agli interessi di essa ricorrente;

-che, infatti, il provvedimento gravato era illegittimo in quanto l’ordinanza impugnata era atipica, essendo stata adottata - cumulativamente - ai sensi degli artt. 192 e 278 del d.lgs. n. 152/2006, 50 del d.lgs. n. 267/2000, nonché 216 e 217 del R.D. n. 1265/1934;

-che, in ogni caso, non sussistevano i presupposti richiesti dalle normative richiamate per l’evidente assenza di un impatto odorigeno ricollegabile alla vasca, ragione che ne avrebbe giustificato l’adozione e, perché qualificando i reflui come rifiuti, violava la gerarchia dei rifiuti di cui all’art. 179 del d.lgs. n. 152/2006 e non considerava minimamente il principio di prevenzione nella gestione dei rifiuti, oltre ad essere sproporzionata e in difetto del necessario ragionevole bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco.

Tanto premesso in fatto, la società ricorrente articolava, nel ricorso principale, le seguenti censure in diritto:

I.Violazione dei princìpi di tipicità e nominatività degli atti amministrativi (violazione di legge con riferimento al principio di legalità, al principio di tipicità e nominatività dei poteri e dei provvedimenti amministrativi, agli artt. 23, 25 e 97 Cost., nonché artt. 1, 2, e 21-septies della l. n. 241/1990; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, straripamento e sviamento di potere), in quanto l’ordinanza impugnata, recando il richiamo a diverse disposizioni normative, sarebbe da qualificarsi come provvedimento atipico adottato dal Comune di Rivoli Veronese al di fuori delle ipotesi in cui questo sia consentito;

II. Insussistenza dei presupposti di legge per l’emanazione dell’ordinanza atipica impugnata (violazione di legge con riferimento agli artt. 192 e 278 del d.lgs. n. 152/2006, all’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000, agli artt. 216 e 217 del R.D. n. 1265/1934; incompetenza; eccesso di potere nelle forme del difetto di istruttoria e di motivazione, della contraddittorietà intrinseca, della falsità del presupposto e travisamento dei fatti) in quanto non sussisterebbero, in fatto e in diritto, i presupposti necessari per l’adozione di un provvedimento di carattere atipico;

III. Inesistenza di alcun impatto odorigeno ricollegabile al bacino di accumulo (violazione di legge con riferimento all’art. 10 della l. n. 241/1990; eccesso di potere nelle forme del difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, della falsità del presupposto e del travisamento dei fatti) in quanto non sussisterebbero le lamentate problematiche odorigene;

IV. Violazione della gerarchia nella gestione dei rifiuti e, in particolare, la prevenzione (violazione di legge con riferimento al principio di prevenzione nella produzione di rifiuti di cui agli artt. 178, 179, 182 e 183 d.lgs. n. 152/2006, e agli artt. 177, 181, 198-bis, 216, 219, 226-quater; eccesso di potere della forma dello sviamento, dell’illogicità, della sproporzione, e dell’ingiustizia manifesta) in quanto vi sarebbe stata una violazione del canone di gerarchia sancito dall’art. 179 d.lgs n. 152/2006;

V. Sproporzione dell’ordinanza nella misura in cui impone alla ricorrente di svuotare il bacino di accumulo senza bilanciare gli interessi in gioco (violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 1 comma 2-bis L. 241/1990 e agli artt. 24 e 97 Cost.; eccesso di potere nelle forme della contraddittorietà, dell’ingiustizia manifesta, dell’illogicità, dell’irragionevolezza, della sproporzione, dello sviamento di potere) in quanto non sussisterebbe e non sarebbe documentato alcun pericolo per la salute.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 19/05/2023 e depositato in data 23/06/2023, la società ricorrente impugnava gli atti indicati ai nn.3 e 4 dell’epigrafe, articolando le seguenti censure in diritto:

VI. Insussistenza della contestata inottemperanza da parte della ricorrente (violazione e falsa applicazione del principio di buona fede e correttezza; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della l. n. 241/1990, con riferimento ai principi di economicità, efficienza, efficacia e tempestività dell’azione amministrativa; eccesso di potere nella forma dell’ingiustizia manifesta, dell’irragionevolezza, della falsità del presupposto e travisamento dei fatti, nonché del difetto di istruttoria e di motivazione);

VII.Illegittimità della diffida in quanto adottata in violazione dei princìpi di tipicità e nominatività degli atti amministrativi (violazione di legge con riferimento al principio di legalità, al principio di tipicità e nominatività dei poteri e dei provvedimenti amministrativi, agli artt. 23, 25 e 97 Cost., nonché artt. 1, 2, e 21-septies della l. n. 241/1990; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, straripamento e sviamento di potere);

VIII. Illegittimità in via derivata della diffida in ragione del provvedimento presupposto.

Si costituivano in resistenza la Procura della Repubblica di Verona e il Comune di Rivoli Veronese.

Con ordinanza del 31/10/2024 n. 3048 veniva disposto il mezzo istruttorio della verificazione.

All’udienza pubblica del 11 dicembre 2025, la causa passava in decisione.

DIRITTO

Il gravame, articolato in ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti, è infondato e va respinto.

Con il primo e il secondo motivo del ricorso principale - che, per la loro connessione possono essere scrutinati congiuntamente - la difesa di parte ricorrente lamenta che il Comune di Rivoli Veronese avrebbe adottato un provvedimento atipico, al di fuori delle limitate ipotesi in cui questo potere è riconosciuto, in via d’eccezione, all’Amministrazione (laddove sussistano i presupposti della contingibilità ed urgenza, i soli che consentono una limitata e temporanea deroga al principio di tipicità degli atti amministrativi, che rappresenta, come è noto, una declinazione del fondamentale principio di legalità), contestando che fossero sussistenti, nella vicenda amministrativa in esame, i presupposti richiesti per l’emanazione, appunto, di provvedimenti c.d. atipici.

Il Collegio osserva, preliminarmente, che il Comune di Rivoli Veronese nell’ordinanza gravata (n. 14 del giorno 18 maggio 2022) ha espressamente qualificato il contenuto del bacino ubicato nell’impianto produttivo della società ricorrente e contenente circa 18.000 mc di liquidi (ma, come si dirà più in avanti, anche altro) come “rifiuto liquido” proveniente dalla lavorazione di fertilizzanti ottenuti mediante lavorazione e trattamento di deiezioni provenienti dalla filiera avicola (pollina), e ha richiamato diversi parametri normativi per giustificare l’ordine di: «1) di cessare qualsiasi conferimento di rifiuti o di reflui all’interno del bacino aerato presente nello stabilimento sito in Rivoli Veronese (VR), località Casalmenini n. 10 e di provvedere al suo svuotamento entro il termine di 90 giorni dalla data di ricevimento della presente ordinanza; 2) di provvedere allo smaltimento dei rifiuti liquidi contenuti nel bacino areato, di predisporre un “Programma di Smaltimento” avente i seguenti contenuti minimi: a. natura e quantità dei reflui industriali ovvero dei rifiuti liquidi attualmente presenti nel bacino aerato; b. documentazione fotografica e cartografica del sito; c. gli impianti autorizzati per il recupero/smaltimento distinti per tipologia di reflui industriali ovvero di rifiuti liquidi o solidi; d. tempi di attuazione del programma di smaltimento; e. eventuale necessità di attuare ulteriori indagini relativamente al bacino aerato, al suolo, sottosuolo e acque sotterranee al fine di acquisire gli elementi conoscitivi per predisporre un eventuale progetto di bonifica secondo quanto previsto dall’art. 239 del D.lgs. 152/2006; 4) il programma di svuotamento e smaltimento dovrà essere consegnato entro 30 giorni dal ricevimento della presente ordinanza, in 4 copie che saranno inoltrate, a cura del Servizio Tutela Ambientale del Comune di Rivoli Veronese, alla Provincia di Verona e ad ARPAV per gli adempimenti di competenza. Il programma di svuotamento e smaltimento dovrà essere approvato da ARPAV prima dell’inizio della rimozione dei reflui industriali ovvero dei rifiuti liquidi; 5) a dare tempestiva comunicazione al Comune di Rivoli dell’avvenuta ottemperanza alla presente Ordinanza».

In particolare, le norme richiamate nella premessa dell’ordinanza sono state:

-gli art.216 e 217 r.d. 1265/1934 recanti la disciplina delle lavorazioni insalubri e dei poteri spettanti all’Amministrazione “quando vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o liquidi provenienti da manifatture o fabbriche, possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica”;

- l’art.50 d.lgs. n. 267/2000 in tema di competenze del sindaco e del presidente della provincia;

-gli artt.192 e 278 d.lgs. n. 152/2006 in tema, rispettivamente, di poteri spettanti al Sindaco per le fattispecie di abbandono di rifiuti e di poteri di ordinanza per il caso di inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera per gli stabilimenti (art.269 d.lgs n. 152/2006).

Si tratta, in sostanza, di previsioni normative che, con la sola eccezione dell’art.50 d.lgs. n.267/2000 (peraltro, richiamato nell’ordinanza gravata senza alcuna specificazione rispetto ad un determinato ambito di esercizio dei poteri sindacali), attengono a fattispecie tipizzate e relative alla gestione dei rifiuti e alla tutela dell’ambiente.

A questo rilievo va soggiunta un’ulteriore considerazione di carattere generale e di valenza sistematica: in forza del principio jura novit curia , la qualificazione giudica della fattispecie, al di là delle norme indicate dall’Amministrazione nell’atto gravato, è di pertinenza del Giudice, il quale, a questo riguardo, non è vincolato né dalle norme indicate dall’autorità amministrativa nel provvedimento né dalla prospettazione formulata delle parti nelle loro difese. La sussunzione del fatto nell’ambito normativo applicabile, propriamente designata come qualificazione giuridica della fattispecie, e la conseguente individuazione della norma applicabile è, in definitiva, attività propria del giudice chiamato a decidere sulla controversia, di tal che l’erronea indicazione della norma sulla cui base l’Amministrazione ha ritenuto di poter esercitare un determinato non vale mai a determinare un vizio di legittimità del provvedimento amministrativo, una volta che e sempre che il potere esercitato sia ben riconoscibile.

Ciò posto, il Collegio ritiene che, nel caso di specie, l’Amministrazione comunale abbia correttamente esercitato i poteri spettantegli, ai sensi dell’art.192 d.lgs. 152/2006, per il caso di abbandono di rifiuti, dovendosi qualificare, appunto, come rifiuto ciò che, attualmente, costituisce il contenuto del bacino in parola, contenuto che - per la maggior parte, secondo quanto le parti stesse hanno riferito nei loro difensivi e l’attività istruttoria svolta in corso di giudizio ha accertato – è riconducibile ai reflui della lavorazione di fertilizzanti ottenuti mediante lavorazione e trattamento di deiezioni provenienti dalla filiera avicola.

Ora è noto che, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 152 del 2006 , deve intendersi per “rifiuto” qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi.

La definizione di “rifiuto” accolta sul piano normativo si radica, quindi, su un dato funzionale, nel senso che, per stabilire se una determinata sostanza o un determinato oggetto siano da considerare “rifiuto”, non occorre individuarne gli elementi intrinseci che ne determinano la qualificazione, ma occorre piuttosto far riferimento alla sua funzione, costituendo “rifiuto” tutto ciò da cui il detentore non tragga alcuna utilità e di cui, quindi, si sia disfatto ovvero intenda disfarsi o sia obbligato a farlo. Ne consegue che, nella delineata prospettiva, un bene o una sostanza (soprattutto se privi di apprezzabile valore economico) devono essere considerati “rifiuto” non solo quando siano abbandonati dal detentore, ma anche quando questi li depositi nell’ambiente assegnando ad essi una funzione che non è loro propria senza ricavarne alcuna apprezzabile utilità all’evidente fine quindi di sottrarsi dall'obbligo di recupero o smaltimento (T.A.R. Lombardia sez. II - Brescia, 27/03/2024, n. 249; T.A.R. Lombardia sez. III - Milano, 23/02/2023, n. 477; T.A.R. Trentino-Alto Adige sez. I - Trento, 21/01/2020, n. 8).

Ciò posto, l’organismo verificatore, al par. 4 della relazione conclusiva depositata in atti, ha così descritto il bacino presente nell’impianto della ricorrente: “il bacino è costituito da un invaso interrato con fondo e pareti in conglomerato cementizio di forma tronco piramidale e realizzato negli anni ottanta. […] il bacino “ex-aerato” dal 27/10/2016 al 29/03/2018 è stato utilizzato come parte integrante del ciclo di depurazione delle acque reflue prodotte nello stabilimento” e, al par. 7, in risposta ai quesiti postigli in sede di conferimento dell’incarico e, particolare, al quesito contrassegnato con la lettera a), “si evidenzia che il bacino “ex aerato” attualmente contiene acque la cui origine è riconducibile, salvo le acque meteoriche successivamente accumulate, ai reflui industriali trattati da Italpollina S.p.A. tra il 2016 e il 2018. Non si esclude tuttavia la presenza di residui idrici o solidi preesistenti”.

A fronte di questo dato fattuale circa l’origine di ciò che attualmente costituisce il contenuto del bacino, parte ricorrente, nelle allegazioni di cui al ricorso introduttivo, non ha fornito alcuna indicazione sul possibile utilizzo o reimpiego di ciò che costituisce il contenuto, prevalentemente liquido, del bacino in parola, limitandosi a contestare l’esistenza dei presupposti per l’emanazione dell’ordinanza impugnata e circoscrivendo la possibilità di configurare come rifiuto liquido solo la quantità di acque in esubero, sul rilievo che l’ Autorizzazione Unica Ambientale (AUA), rilasciata con determina della Provincia di Verona n. 2964/18 del 10/09/2018, modificata con determinazione provinciale n. 699/21 del 23 febbraio 2021, si occupava specificamente della vasca di accumulo in una sola prescrizione, laddove ha previsto che “ ab) al fine di evitare la tracimazione o perdite di reflui dal bacino di accumulo aerato, mantenere un franco minimo di 40/50 cm nel punto del bacino in cui il dislivello bordo vasca/pelo libero sia minimo, riportando su idoneo registro numerato e vidimato dalla Provincia di Verona, da tenersi a disposizione degli organi di controllo, il valore giornaliero misurato al fine del rispetto di tale obbligo. La ditta dovrà inoltre provvedere tempestivamente allo smaltimento di eventuali quantitativi di acque in esubero, da conferire come rifiuto liquido ad impianti autorizzati, annotandone sul registro ogni smaltimento e riportando gli estremi del formulario di identificazione rifiuto. In occasione di eventi meteorici dovranno essere annotati sul registro i valori di precipitazione rilevati dal pluviometro; ac) mantenere nel tempo la completa assenza di qualsivoglia condotta/tubazione in ingresso od in uscita dal bacino di accumulo aerato”.

Tuttavia, la prescrizione appena riportata, diversamente da quanto opinato dalla difesa attorea, non vale ad escludere -ad avviso del Collegio - che i liquidi contenuti nel bacino possano costituire o possano essere considerati rifiuti, limitandosi detta prescrizione a dettare le misure cautelative per l’ipotesi di possibile tracimazione dei liquidi, laddove, già nell’incontro del Tavolo Tecnico tenutosi in data 11 maggio 2021 (quindi, successivamente alla modifica dell’A.U.A. n. 2964/18 del 10/09/2018) “per la discussione degli esiti degli accertamenti, comunicati da A.R.P.A.V. con nota n. 37559 del 28 aprile 2021, relativi all'impianto sito in località Casalmenini n. 10 nel Comune di Rivoli Veronese (VR) e gestito dall'impresa Italpollina s.p.a” (v. copia del verbale in atti), si erano concordate le azioni da intraprendere, in relazione “alle emissioni odorigene ed agli scarichi in fognatura”, con individuazione delle rispettive competenze, per cui la Provincia di Verona avrebbe avviato un procedimento finalizzato alla revisione delle prescrizioni dell'AUA in essere, anche prevedendo la possibilità che venga installato un sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni, e il Comune di Rivoli Veronese si impegnava, in primo luogo, a verificare la fattibilità urbanistica della copertura e chiusura della zona di scarico della pollina, eventualmente anche predisponendo gli atti di propria competenza necessari per rimuoverne gli impedimenti, e a farsene promotore presso l'azienda; in secondo luogo, ad emettere l'ordinanza di propria competenza per lo smaltimento del rifiuto liquido contenuto nel bacino aerato e, infine, a verificare la sanabilità degli interventi segnalati con nota n. 529018 del 14 dicembre 2020 dell'U.O. Forestale della Regione del Veneto, dando informazione agli Enti presenti circa l'origine delle acque ivi richiamate.

Pertanto, l’intero contenuto dell’invaso – e non solo la parte del liquido che dall’invaso avrebbe potuto tracimare - era già stato qualificato, nel maggio 2021, dalle autorità amministrative coinvolte nella vicenda amministrativa de qua come “rifiuto liquido” da avviare a smaltimento.

Dalla qualificazione come “rifiuto” del contenuto del bacino di raccolta presente nell’impianto della società ricorrente e dalla connessa constatazione che detto contenuto non ha alcuna prospettiva concreta di riutilizzo consegue il riconoscimento della sussistenza dei presupposti per la legittima emanazione di un’ordinanza ai sensi dell’art.192 d.lgs. n. 152/2006, sussistendo i presupposti di legge.

Il primo e il secondo motivo di doglianza del ricorso principale vanno, pertanto, disattesi.

Con il terzo motivo di ricorso principale, la difesa di parte ricorrente ha dedotto l’inesistenza di alcun impatto odorigeno ricollegabile al bacino di accumulo, prospettando molteplici profili di illegittimità dell’atto gravato (violazione di legge con riferimento all’art. 10 della l. n. 241/1990; eccesso di potere nelle forme del difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, della falsità del presupposto e del travisamento dei fatti).

Il motivo è infondato: in disparte della risalenza cronologica dei fatti e degli accertamenti compiuti prima della emanazione dell’ordinanza impugnata, in ragione delle plurime segnalazioni circa le emissioni odorigene provenienti dall’impianto della società ricorrente, la cui analitica ricostruzione è contenuta nella premessa del provvedimento impugnato, va rimarcato che il verificatore designato ha fornito una risposta puntuale, sia pure formulata in via prudenziale, al quesito formulato sub c) dell’ordinanza (“Accerti la riconducibilità o meno alle acque contenute in tale bacino aerato delle emissioni odorigene da tempo segnalate come provenienti dall’azienda della società ricorrente”), esponendo: “Sulla base delle informazioni tecniche acquisite, delle attività istruttorie condotte e dei risultati analitici ottenuti, si ritiene ipotizzabile che, allo stato attuale, il bacino “ex aerato” possa contribuire a un’emissione odorigena in atmosfera di entità contenuta o, in determinate condizioni, persino trascurabile. Tuttavia, non può escludersi con certezza assoluta che lo stesso bacino abbia costituito in passato, o possa costituire in futuro, una potenziale sorgente di impatto odorigeno. Le analisi chimico-fisiche evidenziano la presenza di concentrazioni elevate di sostanza organica, composti solforati, anche in forma ridotta, e azoto ammoniacale. È verosimile che tali sostanze siano soggette a fenomeni di degradazione biologica e chimica, con conseguente formazione di composti volatili ridotti contenenti zolfo e azoto, notoriamente associati a molestie olfattive. Durante i mesi più caldi, la stratificazione termica della massa d’acqua, con temperature più elevate negli strati superficiali, ostacola il rimescolamento verticale e, conseguentemente, la liberazione in atmosfera di tali composti. Viceversa, in condizioni meteorologiche avverse o nei periodi più freddi dell’anno, la rottura della stratificazione potrebbe favorire il rilascio in superficie delle sostanze volatili e la loro diffusione in atmosfera. Ulteriore elemento rilevante è rappresentato dal tempo di permanenza del refluo all’interno della vasca, che favorisce l’instaurarsi di processi di riduzione chimica progressiva. In particolare, i solfati disciolti tendono a trasformarsi in solfuri, quali il solfuro di idrogeno, dotati di bassa soglia di percezione olfattiva e connotati da odore sgradevole. In conclusione, pur non potendosi escludere che il bacino “ex aerato” abbia contribuito o possa contribuire a emissioni odorigene, non è possibile, alla luce della documentazione disponibile, stabilire con certezza univoca che tali emissioni siano la causa diretta delle molestie olfattive segnalate nell’area”.

Pur non potendo affermare una certezza univoca circa la riconducibilità delle molestie olfattive presenti nell’area alle emissioni odorigene che il bacino, per la composizione del suo contenuto e in ragione sia del trascorrere del tempo che delle condizioni atmosferiche è potenzialmente in grado di emettere, l’ausiliario ha, comunque, riconosciuto la possibilità che il bacino “possa contribuire a un’emissione odorigena in atmosfera di entità contenuta o, in determinate condizioni, persino trascurabile” e, soprattutto, ha evidenziato come non possa “escludersi con certezza assoluta che lo stesso bacino abbia costituito in passato, o possa costituire in futuro, una potenziale sorgente di impatto odorigeno” (v. par. 7 della Relazione).

Il motivo va, pertanto, respinto.

Va, altresì, disatteso il quarto motivo di ricorso principale, con il quale la difesa di parte ricorrente ha lamentato la violazione del principio di gerarchia nella gestione dei rifiuti nel senso che il Comune resistente avrebbe dovuto avviare il recupero dei rifiuti anziché lo smaltimento.

La censura non coglie nel segno ove si tenga conto che, a fronte delle diverse iniziative assunte nel corso del tempo dalle autorità per far fronte alla situazione ingeneratasi per la presenza di un bacino di raccolta di reflui industriali, rispetto quale si erano verificati episodi sia di fuoriuscita di liquidi e vi erano segnalazioni di emissioni odorigene moleste (v. ricostruzione dei fatti nella premessa dell’ordinanza impugnata), non vi era stata da parte della società ricorrente, prima dell’emanazione dell’atto impugnato, nessuna indicazione di un possibile recupero (per uno specificato utilizzo o reimpiego) del contenuto del bacino, di quelle sostanze, quindi, che erano nella sua esclusiva disponibilità e, ormai da anni, andavano ad occupare l’invaso, in modo da prospettare tempestivamente – e secondo il doveroso canone della leale collaborazione - una soluzione alternativa allo smaltimento in conformità a legge disposto dal Comune di Rivoli Veronese nell’ordinanza impugnata.

Va, infine, disattesa anche la doglianza di cui al quinto motivo di ricorso, con la quale la società ricorrente lamenta che il Comune resistente avrebbe adottato un provvedimento sproporzionato, in quanto non vi sarebbe stato, prima della adozione dell’ordinanza con la quale si è imposto alla ricorrente lo svuotamento del bacino di accumulo, un bilanciamento degli interessi in gioco.

La doglianza non ha pregio: a fronte di un interesse privato facente capo alla società istante di natura esclusivamente economica (connesso ai costi dell’operazione di svuotamento dell’invaso), devono ritenersi prevalenti gli interessi facenti capo alla collettività per la corretta gestione dei rifiuti, la preservazione dell’ambiente (in tutte le sue matrici) e la tutela, anche e soprattutto in via preventiva in forza del principio di precauzione che governa la materia, di possibili rischi alla salute derivanti da situazioni di abbandono di rifiuti e di non corretto smaltimento degli stessi.

Va respinto anche il ricorso il ricorso per motivi aggiunti in ragione dell’infondatezza di tutte le doglianze fatte valere con esso.

In particolare, non merita condivisione il primo motivo del gravame per motivi aggiunti (indicato nella parte in fatto con la cifra romana VI), dal momento che, a seguito dell’emanazione dell’ordinanza impugnata con il ricorso principale, la società ricorrente non ha effettivamente ottemperato a quanto disposto nella stessa nel termine indicato (90 giorni dal ricevimento dell’ordinanza), peraltro omettendo scientemente (v. conclusioni del ricorso introduttivo, pp. 24 e 25 dell’atto) di proporre l’istanza cautelare di sospensione.

Né può assegnarsi rilievo alla nota, presentata dalla società ricorrente in data 16/06/2022, a riscontro dell’ordinanza n.14/2022, atteso che, in detta nota, si faceva riferimento ad un documento redatto dall’Università di Verona privo di data e firma e si formulava una proposta per la gestione del bacino, laddove, invece, l’anzidetta ordinanza aveva imposto la presentazione di un programma di smaltimento. Né assumono rilevanza, inoltre, ai fini dello scrutinio di legittimità della diffida gravata con motivi aggiunti, le successive iniziative assunte dalla società, oltre il termine fissato dall’ordinanza n.14/2022 per la sua osservanza.

Neppure merita accoglimento – anche in disparte del profilo di possibile inammissibilità della doglianza in quanto formulata in termini generici - il secondo motivo del gravame per motivi aggiunti (indicato nella parte in fatto con la cifra romana VII), atteso che la diffida impugnata, lungi dal potersi qualificare come atto atipico, è provvedimento che tipicamente e logicamente consegue alla mancata esecuzione di un ordine dell’autorità, il quale, appunto, mediante l’atto di diffida viene richiamato e ribadito.

Va, in ultimo, respinto anche l’ultimo motivo di ricorso del gravame per motivi aggiunti (indicato nella parte in fatto con la cifra romana VIII), posto che non essendo stata riconosciuta la sussistenza di nessuno dei vizi di legittimità denunciati con riguardo all’ordinanza del Comune di Rivoli Veronese n.14/2022, impugnata con il ricorso principale, non può configurarsi alcuna illegittimità derivata con riguardo all’atto di diffida impugnato con ricorso per motivi aggiunti.

Il gravame, articolato in ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti, va, pertanto, complessivamente respinto.

Le spese, quanto al rapporto processuale tra parte ricorrente e il Comune resistente, seguono il principio della soccombenza e sono regolate nella misura indicata in dispositivo; quanto al rapporto tra parte ricorrente e la Procura della Repubblica sono compensate, in ragione della costituzione formale, senza difese in merito, da parte dell’Avvocatura dello Stato; esse, infine, non sono regolate quanto nei confronti delle parti intimate non costituite.

Alla liquidazione del compenso in favore dell’organismo verificatore e al rimborso delle spese sostenute dal medesimo – oltre che all’indicazione di chi, tra le parti del giudizio, è chiamato a sopportare il relativo onere - si provvederà con separato decreto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul gravame, articolato in ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, così provvede:

a)rigetta il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti;

b)condanna la società ricorrente al rimborso, in favore del Comune di Rivoli Veronese, delle spese di giudizio che liquida in complessivi €.3.000,00# oltre accessori di legge e rimborso forfettario;

c)compensa le spese tra la parte ricorrente e la Procura della Repubblica di Verona;

d)nulla per le spese nei confronti delle altre parti;

e)dispone che al rimborso delle spese e alla liquidazione del compenso -– oltre che all’indicazione di chi, tra le parti del giudizio, è chiamato a sopportare il relativo onere - in favore dell’organismo verificatore si provveda con separato decreto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida RA, Presidente, Estensore

Massimo Zampicinini, Primo Referendario

Francesco Avino, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Ida RA

IL SEGRETARIO