Pubblicato il 29/12/2025

N. 00892/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00369/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 369 del 2025, proposto da-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio De Angelis e Daniele Proietti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari e Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa concessione di idonea misura cautelare,

del provvedimento prot. -OMISSIS-del-OMISSIS- con cui il Comune di Terni ha comunicato/dichiarato l’inefficacia della segnalazione certificata di inizio attività in accertamento di conformità presentata dalla società ricorrente in data -OMISSIS-(prot. n. -OMISSIS-);

di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compreso il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del-OMISSIS- con cui il Comune di Terni ha comunicato alla ricorrente il preavviso di diniego ex art. 10 bis, l. n. 241 del 1990, in ordine alla predetta SCIA in sanatoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa LA AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna ricorrente è conduttrice di una porzione immobiliare (piano terra, sub. 5) di una più ampia proprietà ad uso produttivo sita nel Comune di Terni (foglio -OMISSIS- part. -OMISSIS- sub. 5 e 12) sulla quale sono stati realizzati interventi in assenza di titolo abilitativo, già interessati da precedenti richieste di sanatoria, denegate, e da un’ordinanza di remissione in pristino prot. n. -OMISSIS-del-OMISSIS-rettificata prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-.

Specifica la parte ricorrente che l’intero immobile è di proprietà del sig.-OMISSIS-e che le particelle sub. 5 (piano primo) e sub 12 risultano locate alla -OMISSIS-.

Con riferimento al solo piano terra del sub. 5, il precedente conduttore (-OMISSIS- in persona del legale rappresentante sig.ra-OMISSIS-) ha presentato nel corso del 2023 due SCIA in sanatoria, una per “Opere interne - realizzazione locali cucina e bar” (prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- - cod. Suap-OMISSIS-), la seconda per “Ristrutturazione edilizia per la localizzazione di un ristorante e bar” (con prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- - cod. Suap -OMISSIS-), entrambe denegate con provvedimenti comunali del 9 agosto e 15 dicembre 2023.

Con la citata ordinanza prot. -OMISSIS-del-OMISSIS-– poi parzialmente rettificata, a seguito di istanza di riesame, con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- – il Comune di Terni ha ingiunto alla -OMISSIS- la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi con riferimento ad una pluralità di opere solo in parte dichiarate nelle citate SCIA in sanatoria del -OMISSIS- prot. -OMISSIS- e del -OMISSIS- prot. -OMISSIS-.

Al fine di sanare gli abusi contestati dal Comune di Terni, l’odierna ricorrente – divenuta medio tempore conduttrice della parte di immobile in cui sono stati riscontrati gli abusi contestati con la predetta istanza e dichiaratamente estranea alla loro realizzazione – ha presentato, anche su delega del sig. -OMISSIS-, la SCIA per accertamento di conformità prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-per “modifiche interne, nuovi impianti”.

Con atto prot. n. -OMISSIS- del-OMISSIS- il Comune di Terni ha comunicato alla ricorrente ex art. 10 bis, l. n. 241 del 1990 i motivi di inammissibilità dell’intervento proposto, specificando che: « 1) Non è ammissibile il rilascio di una concessione in sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, subordinata alla esecuzione di opere edilizie, anche se gli ulteriori interventi sono finalizzati a rendere conforme il manufatto abusivo agli strumenti urbanistici in quanto ciò contrasta con gli elementi essenziali dell’accertamento di conformità, i quali presuppongono la già avvenuta esecuzione delle opere e la loro integrale conformità alla disciplina urbanistica all’epoca dell’abuso e alla data di presentazione (art. 154 della L.R.1/2015); 2) L’intervento proposto nel progetto, così come classificato nella relazione tecnica di asseverazione, non rientra nel campo di applicazione del restauro e risanamento conservativo, ma bensì nella ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 7 comma 1 lett. d) della L.R. 1/2015 in quanto sono previste opere esterne e precisamente modifiche prospettiche relative ad alcune aperture, e conseguente rimodulazione interna al fine di localizzare una nuova attività di ristorazione al piano terra; 3) Ai sensi dell’art. 154 comma 1 della L.R .1/2015 ai fini della dimostrazione della doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda e non in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati risulta: a) Mancata dimostrazione della conformità strutturale ovvero valutazione di sicurezza VdS ai sensi e nel rispetto della DGR 590/2020 e 1119/2024 relativa alla struttura del soppalco rappresentato nella Tav. 7 (vedi pianta quota 2.35); b) Rispetto a quanto asseverato nella SCIA, risulta in contrasto con le NTA del PAI e con la DGR 853/2015 in quanto la zona oggetto di intervento ricade all’interno di un’area a rischio esondazione, in particolare fascia A del fosso Rivo, nel quale si prevede un cambio di attività che determina incremento di carico urbanistico e per quanto evidenziato al punto 2 di cui sopra non risulta allegata all’istanza una relazione di compatibilità idraulica dell’intervento proposto. c) Rispetto al punto 6 della relazione di asseverazione non è stato dimostrato ai sensi dell’art. 86 del RR 2/2015 che la SUC oggetto di sanatoria del relativo sub 5 P.T. “ristorante/bar” e P.1 “sala prove” e il sub 12 “sala prove”, rispetto a quella autorizzata nei titoli precedenti, non comporta la modifica delle dotazioni territoriali e funzionali; d) i parcheggi di standard nell’area di pertinenza esterna al fabbricato e rappresentati nella Tav. 1 non risultano realizzati ovvero mancata dimostrazione della realizzazione dei parcheggi privati, parcheggi e verde di uso pubblico dovuti rispetto alla costruzione realizzata e alla destinazione d’uso attuale, in quanto la situazione rappresentata nella Tav. 1 allegata non è conforme con l’effettivo stato dei luoghi accertato e con la documentazione fotografica allegata; e) mancata presentazione del certificato di regolare esecuzione delle opere relative alle dotazioni territoriali di uso pubblico così come stabilito dall’Allegato 1 al REC al fine dell’ordinanza di apertura al traffico. f) Non è stato dimostrato il rispetto dei requisiti minimi igeinico-sanitari del locale cucina previsto nel progetto, in quanto non è stato specificato la tipologia dell’apertura indicata nella Tav. 7 e le dimensioni indicate non risultano sufficienti al rispetto del requisito, e pertanto la mancata dimostrazione degli stessi comporta la deroga agli artt. 99-100 del REC ai sensi dell’art. 156 della L.R. 1/2015 che dovrà essere valutata e concessa dalla ASL competente. 4) Rispetto al punto 2 non è stato allegato il computo per la determinazione sanzioni ».

Con osservazioni acquisite al protocollo comunale in data 20 maggio 2025, la ricorrente ha contestato i rilievi mossi dal Comune resistente insistendo per l’ammissibilità della sanatoria degli interventi di cui alla SCIA.

Con provvedimento prot. -OMISSIS-del-OMISSIS- il Comune di Terni – in gran parte ribadendo le motivazioni già dedotte nel predetto preavviso di diniego – ha dichiarato l’inefficacia della SCIA in sanatoria presentata dall’odierna ricorrente.

2. Con ricorso notificato in data 27 agosto 2025 e depositato il successivo 11 settembre, la parte ricorrente ha agito per l’annullamento del provvedimento comunale prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-e della precedente comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis l. n. 241 del 1990, articolando cinque motivi in diritto, riassumibili come segue.

i. Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 36 bis d.P.R. n. 380 del 2001, eccesso di potere per difetto di istruttoria, censurando il provvedimento gravato laddove sia afferma che « l’intervento oggetto della presente SCIA contempla opere edilizie già oggetto di accertamento da parte dell’Ufficio Vigilanza Edilizia e attualmente sottoposte a ordinanza di demolizione prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, includendo porzioni ancora in fase di rimozione e configurandosi pertanto come sanatoria parziale di un abuso edilizio unitario, circostanza che impedisce una valutazione complessiva e unitaria dell’intervento e precludendo l’ammissibilità dell’istanza ». Erroneamente, ad avviso di parte ricorrente, l’Amministrazione avrebbe ritenuto non ammissibile la sanatoria parziale, al contrario ammessa dall’art. 36 bis d.P.R. n. 380 del 2001 inserito dall’art. 1, comma 1, lett. h), del d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 luglio 2024, n. 10, ed in realtà già ammessa anche nella vigenza della precedente disciplina nelle ipotesi di opere scindibili. Nel caso di specie la sanatoria ha riguardato tutte le abusività insistenti nell’immobile ad eccezione dei due gazebo esterni – autonomi e scindibili dall’immobile in questione – ed in via di rimozione al momento di presentazione della SCIA in sanatoria.

ii. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. c) e d), d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 7, comma 1, lett. c) e d), l.r. n. 1 del 2015, censurando il provvedimento gravato laddove sia afferma che « sebbene l’unità immobiliare non è stata interessata da un cambio di destinazione d’uso rilevante, in quanto l’attività proposta rientra nella più ampia categoria funzionale “commerciale” (art. 155 co.4 L.R. 1/2015), l’intervento edilizio nel suo complesso non può essere qualificato come un mero restauro e risanamento conservativo, come invece sostenuto e dichiarato dal tecnico incaricato. Infatti, l’intervento oggetto della SCIA in sanatoria prevede anche una nuova localizzazione di un’attività di somministrazione alimenti e bevande, ovvero un bar/ristorante, che richiede opere specialistiche interne, impiantistiche e funzionali, tra cui l’allestimento di una cucina, una dispensa e relativi impianti di servizio, comportando una trasformazione rilevante anche nella distribuzione interna dell’unità immobiliare rispetto allo stato autorizzato. ... Si evidenzia che l’intervento oggetto della SCIA in sanatoria prevede sia opere interne (nuove tramezzature, localizzazione di impianti e ambienti tecnici) che modifiche esterne (tra cui la realizzazione di alcune nuove aperture), che esulano dal perimetro operativo del “restauro e risanamento conservativo” come definito dalla normativa. Tali opere non si configurano come semplici interventi conservativi, ma consistono in modifiche sostanziali dell’organizzazione degli spazi e della funzionalità complessiva dell’unità immobiliare. Inoltre, si precisa che le rimodulazioni interne non si limitano solamente al piano primo e al subalterno 12, come sostenuto nella contestazione, ma riguardano anche il piano terra del subalterno 5, e in particolare la porzione in cui sono state realizzate la cucina e la dispensa, la cui configurazione planimetrica attuale non risulta conforme alla SCIA del 2018 presentata in precedenza, contrariamente a quanto asserito dalla parte istante e pertanto da intendersi a sanatoria. Alla luce dell’insieme di modifiche edilizie interne ed esterne, della nuova organizzazione funzionale dell’unità immobiliare, e della destinazione specifica a ristorazione, si conferma che l’intervento non può essere qualificato come restauro e risanamento conservativo, bensì deve correttamente essere qualificato come ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. 380/2001 e dell’art. 7, co. 1 lett. d) della L.R. 1/2015 ».

Ad avviso di parte ricorrente, erroneamente il Comune avrebbe ricondotto gli interventi di cui trattasi nell’ambito della ristrutturazione edilizia piuttosto che del restauro e risanamento conservativo; contrariamente a quanto affermato dall’Ente resistente, la SCIA presentata dalla ricorrente sarebbe finalizzata a sanare interventi comunque volti mantenere la tipologia, la struttura e l’aspetto originale del manufatto su cui sono stati eseguiti ed al quale non sono state apportate modifiche alla fisionomia, alla struttura o alla sua identità. Richiamato il disposto dell’art. 3, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001 e di restauro e risanamento conservativo dell’art. 7, comma 1, lett. c), della l.r. n. 1 del 2015 (la quale precisa che nell’ambito degli interventi di restauro e risanamento conservativo è altresì possibile « la conseguente modifica delle aperture »), si sottolinea, in particolare, che nella fattispecie che occupa: a) non è previsto alcun cambio di destinazione d’uso tra categorie non omogenee, bensì un mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria; b) non risulta ravvisabile alcuna trasformazione dell’organismo edilizio oggetto di intervento, la SUC e volumetria risultano inalterate e, del pari, i prospetti risultano analoghi ad eccezioni di alcune piccole aperture; c) le esigue modifiche interne, tutte di carattere accessorio e finalizzate a garantire la funzionalità dell’immobile in conformità con la propria destinazione d’uso, rientrerebbero nell’abito della nozione di restauro e risanamento conservativo.

iii. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 d.P.R. n. 380 del 2001, dell’art. 6 della l. n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost., dei principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa; eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità manifesta. La parte ricorrente denuncia, in primo luogo, la mancata attivazione del soccorso istruttorio da parte dell’Amministrazione comunale, asseritamente obbligatorio a fronte delle carenze documentali evidenziate. In particolare, gli Uffici hanno contestato la mancata produzione: di una relazione tecnica asseverata tesa a dimostrare che l’intervento proposto rientra tra quelli “privi di rilevanza per la pubblica incolumità”; del nulla osta dell’autorità idraulica competente, ovvero di una relazione tecnica volta a dimostrare la compatibilità idraulica dell’intervento; allegazione/dimostrazione della realizzazione dei parcheggi privati e, conseguentemente, mancata allegazione del relativo certificato di regolare esecuzione; acquisizione del parere preventivo dell’ASL, ovvero mancata autocertificazione (e dimostrazione) da parte del progettista in ordine al rispetto dei parametri igienico sanitari minimi previsti dalla normativa vigente, in particolare quelli relativi al rapporto aero-illuminante. La ricorrente, quindi, non sarebbe stata posta in condizione di regolarizzare la propria istanza, atteso che le carenze documentali contestate dall’Ente non sono confluite in una richiesta di integrazione.

Ad avviso di parte ricorrente, la documentazione che il Comune ritiene carente non sarebbe stata comunque necessaria per quanto già affermato nelle osservazioni del 20 maggio 2025. In particolare:

a) posto che il locale tecnico di mc 9,22 « non risulta essere un’opera di genio civile, ma una struttura prefabbricata da assimilare ad una attrezzatura », non sarebbe stato necessario allegare la relazione tecnica asseverata citata dal Comune; ciò, anche in considerazione del fatto che, stante le sue esigue dimensioni, il predetto locale tecnico è comunque un’opera priva di rilevanza ai fini delle NTC e norme regionali collegate;

b) « La SCIA in sanatoria, sia per il sub 5 che per il su 12, non effettua nessuna variazione di destinazione d’uso … In particolare, nessun carico urbanistico aggiuntivo si è verificato con l’insediamento dell’attività di ristorazione nel sub 5 piano terra e/o della scuola di danza al piano primo in quanto queste attività risultano compatibili con le destinazioni d’uso in essere »; pertanto, non vi era necessità di allegare il nulla osta dell’autorità idraulica competente, ovvero la relazione tecnica volta a dimostrare la compatibilità idraulica dell’intervento;

d) ed e) « Nel caso di specie non si tratta di un’attività commerciale di vendita, ma risulta solo applicabile il disposto di cui al c. 1 dell’art 86 del citato regolamento fatti questi ampiamente dimostrati. In nessun modo si parla di superficie di vendita »; con la conseguenza che non vi sarebbe stata necessità di allegare/dimostrare la realizzazione dei parcheggi privati e di allegare il relativo certificato di regolare esecuzione;

f) con riferimento alla cucina, alla luce di quanto riportato nella tav. 7 campo “lay out cucina” relativamente ai calcoli dei parametri tecnici contestati dall’Ufficio, non avrebbe dovuto essere acquisito il parere preventivo dell’ASL, ovvero certificato e dimostrato da parte del progettista il rispetto dei parametri igienico sanitari minimi previsti dalla normativa vigente.

iv. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 6, l. n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost.; violazione dei principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa; eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità manifesta. Con riferimento alla contestazione di cui al punto 4) del provvedimento impugnato, con cui il Comune ha eccepito alla ricorrente la mancata allegazione del computo metrico asseverato delle opere edilizie realizzate in assenza di titolo abilitativo al fine di permettere all’Ente la determinazione delle relative sanzioni, la parte ricorrente evidenzia che si tratterebbe di carenza documentale di cui non è mai stata richiesta l’integrazione, salvo poi essere posta a fondamento del provvedimento impugnato.

v. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di motivazione sotto ulteriore profilo, con riferimento al punto 3), lett. c), della comunicazione del-OMISSIS- – riferita alla mancata dimostrazione della SUC rispetto a quella autorizzata con i titoli precedenti – non reiterata in sede di provvedimento finale.

3. A seguito della trattazione camerale, con ordinanza 24 novembre 2025 n. 691, rilevata la necessità di trattare le questioni evidenziate nel ricorso nella più adeguata sede del merito, anche alla luce della necessità di acquisire, ai sensi dell’art. 46, comma 2, cod. proc. amm., dall’Amministrazione comunale gli atti e i documenti in base ai quali l’atto impugnato è stato emanato e quelli in esso citati, l’istanza cautelare è stata accolta ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 e disponendo al contempo incombenti istruttori a carico del Comune di Terni.

4. L’Amministrazione comunale si è costituita in giudizio adempiendo all’incombente istruttorio.

Con successiva memoria, la difesa comunale ha argomentato nel merito circa l’infondatezza delle censure attoree, rimarcando, in particolare, che alla data della presentazione della SCIA in sanatoria non è stata fornita alcuna prova dell’avvenuta demolizione integrale delle strutture dichiarate in rimozione (essendo stato semplicemente attestato che queste erano “in corso di rimozione”), né è stata data dimostrazione dell’autonomia funzionale dell’opera in preteso corso di demolizione con l’unità immobiliare e con la collegata attività; siffatta situazione è poi perdurata sino all’atto di inefficacia della SCIA anche perché nulla è stato dedotto sotto tale profilo dalla ricorrente con le osservazioni di cui all’art. 10 bis l. n. 241 del 1990.

La difesa resistente ha insistito sulla correttezza dell’operato comunale, tanto in termini di qualificazione dell’intervento – atteso che la legislazione regionale ricomprende nel restauro e risanamento conservativo unicamente la modifica alle aperture esistenti che non incida sulla configurazione architettonica e strutturale – che sull’insussistenza di un obbligo in capo all’Amministrazione di richiedere integrazioni documentali nell’ambito della procedura disciplinata dall’art. 125 della l.r. n. 1 del 2015, avendo comunque il preavviso di rigetto la funzione di consentire all’istante di formulare le proprie osservazioni anche integrando la documentazione prodotta (che nel caso in esame si presentava carente sotto tutti i profili ivi evidenziati).

Quanto al quinto mezzo, l’Amministrazione ha evidenziato come si tratti di una questione del tutto superata, non essendo il rilievo relativo alla mancata dimostrazione della SUC reiterato nel provvedimento conclusivo.

5. La parte ricorrente ha replicato ribadendo le argomentazioni già spese ed evidenziando, con particolare riferimento alle difese comunali sul primo mezzo, che dei due gazebo esterni – descritti, in sede di ordinanza di demolizione del-OMISSIS-come “tensostrutture modulari, in ferro zincato e teli in pvc, per una superficie complessiva di circa 143,00 mq (mt. 32,50 x 4,40 mt)” – risultano rimossi e che, comunque, in sede di provvedimento impugnato, l’Ente resistente non ha mai motivato il proprio diniego sulla scorta dell’assenza di prova in ordine alla demolizione dei predetti manufatti, essendosi invece limitato ad eccepire l’impossibilità di una sanatoria parziale.

6. All’udienza pubblica del 2 dicembre 2025, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, il quinto motivo di ricorso si presenta inammissibile in quanto formulato in termini meramente ipotetici, censurando una motivazione della comunicazione prot. n. -OMISSIS- del-OMISSIS- che non è stata poi confermata nel provvedimento finale.

8. Passando all’esame del merito del ricorso, evidenzia il Collegio che la particolare complessità degli atti comunali corrisponde ad una invero non lineare illustrazione nella documentazione prodotta dall’odierna ricorrente in sede di SCIA per accertamento di conformità. In particolare, la lettura della relazione predisposta dal tecnico incaricato versata in atti non consente un’agevole e puntuale enucleazione delle opere per le quali è effettivamente richiesto l’accertamento di conformità per cui è causa, essendo promiscuamente richiamati tanto gli interventi oggetto di pregressi titoli abilitativi che quelli realizzati in assenza o in difformità dagli stessi (contestandosi, peraltro, in più passaggi la correttezza di provvedimenti comunali divenuti inoppugnabili in quanto non gravati).

Ciò posto, va sottolineato che il gravato provvedimento comunale prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-è, evidentemente, un provvedimento plurimotivato, cioè basato su una serie articolata di rilievi alcuni dei quali, se fondati, possono risultare autonomamente sufficienti a giustificare l’esito negativo del procedimento.

Per costante giurisprudenza, quando un provvedimento amministrativo è fondato su una pluralità di autonomi motivi, ancorché collegati, la legittimità di uno solo di essi è sufficiente a sorreggerlo mentre l’eventuale illegittimità di uno solo o più degli altri motivi non basta a determinarne l’illegittimità ( ex multis , C.d.S., sez. III, 20 maggio 2025, n.4320; Id., sez. VI, 2 luglio 2024, n. 5816; Id., sez. V, 7 giugno 2024, n. 5119; T.A.R. Umbria 30 agosto 2025 n. 670; Id. 6 ottobre 2025, n. 720); la sussistenza di una sola valida ragione ivi trasfusa può adeguatamente sostenerne la legittimità, « con conseguente carenza di interesse della parte ricorrente all’esame delle censure ulteriori volte a contestare le altre ragioni giustificatrici dell’atto medesimo » (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 16 marzo 2022, n. 3044).

8.1. Si presentano non meritevoli di condivisione le doglianze svolte dalla parte ricorrente nel terzo e quarto motivo con riferimento alla mancata attivazione da parte dell’Amministrazione del soccorso istruttorio in merito alla documentazione di cui è stata riscontrata la carenza.

In disparte ogni ulteriore considerazione in merito alla natura della SCIA, appare sufficiente evidenziare che tutte le carenze poste a fondamento del provvedimento comunale gravato sono state puntualmente evidenziate dall’Amministrazione comunale con la comunicazione prot. n. -OMISSIS- del-OMISSIS-. A seguito della anticipazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole, l’odierna ricorrente non ha richiesto la concessione di un termine per l’integrazione della documentazione di cui è stata riscontrata la carenza, limitandosi, con le osservazioni del 20 maggio 2025, a negare la necessarietà della documentazione medesima.

8.2. Ciò posto, le censure attoree non sono in grado di incidere efficacemente su tutti i motivi posti a fondamento del provvedimento comunale, cui si rinvia esigenze di sinteticità.

In particolare, non risultano superati i rilievi effettuati in sede di comunicazione prot. n. -OMISSIS- del-OMISSIS- e confermati con la comunicazione di inefficacia inerenti il contrasto con le NTA del Piano di assetto idrogeologico (PAI) e con la D.G.R. n. 853 del 2015.

È pacifico tra le parti che l’immobile oggetto degli interventi di cui trattasi ricade all’interno di un’area a rischio esondazione, in particolare fascia A del fosso Rivo, classificata a rischio molto elevato (R4) dal “Piano di bacino Tevere - VI Stralcio funzionale per l’assetto idrogeologico P.A.I. (Piano Assetto Idrogeologico) - primo aggiornamento approvato con D.P.C.M. 10 aprile 2013 (G.U. n. 188 del 12/8/2013) e relative disposizioni regionali di cui alle deliberazioni Giunta Regionale n. 447/2008 e n. 707/2008, come integrate dalla DGR 853/2015”.

Emerge, altresì, pacificamente dagli atti di causa che alla SCIA non sia stato allegato alcun nulla osta dell’autorità idraulica o relazione tecnica mirante a dimostrare la compatibilità dell’intervento.

L’Amministrazione ha ribadito in sede di provvedimento finale che gli interventi oggetto della SCIA, concernendo « un cambio di attività che determina incremento di carico urbanistico » avrebbero richiesto l’allegazione all’istanza di una relazione idraulica e la dichiarazione di compatibilità dell’intervento proposto ai sensi delle richiamate disposizioni (D.G.R. n. 853 del 2015 e art. 28 NTA del PAI). Controdeducendo rispetto alle osservazioni dell’istante, il Comune ha precisato che « sebbene non vi sia un passaggio tra categorie funzionali diverse (cambio d’uso verticale), l’intervento oggetto di sanatoria configura un cambio d’uso orizzontale all’interno della stessa categoria commerciale, con localizzazione di un’attività specifica di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande. Tale tipo di intervento è espressamente considerato incrementativo del carico urbanistico ai sensi delle disposizioni contenute nell’allegato alla D.G.R. 853/2015, in particolare al punto 3.3, lett. b), che ricomprende tra le ipotesi di incremento: “b) cambio di attività tra le destinazioni a servizi che comportano nuovi servizi di tipo ricettivo, commerciale, somministrazione di cibi e bevande o ampliamento degli stessi, in quanto incrementativi in termini di dotazioni territoriali e di utenza”. Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto nella contestazione, la normativa non limita la valutazione del carico urbanistico ai soli casi di cambio d’uso tra categorie funzionali diverse, ma ricomprende espressamente anche i cambi di attività interni alla stessa categoria funzionale, qualora determinino un impatto maggiore sull’utenza, sui servizi richiesti o sulle infrastrutture a supporto. Questo è chiaramente il caso dell’insediamento di un ristorante/bar, che ha una ricaduta significativa in termini di utenza, dotazioni territoriali e carichi impiantistici. Inoltre, ai sensi dell’art. 28 delle Norme Tecniche di Attuazione del PAI, gli interventi edilizi che comportano “cambi di destinazione d’uso”, anche in assenza di variazione volumetrica, devono essere realizzati “in condizioni di sicurezza idraulica e senza modifica del deflusso della piena”, e pertanto è necessario acquisire il nulla osta dell’autorità idraulica competente, ovvero dimostrare la compatibilità dell’intervento mediante apposita relazione tecnica ».

Al riguardo, in sede di ricorso, la parte ricorrente si è limitata nel terzo mezzo a richiamare le osservazioni rese in sede procedimentale a sostegno della asserita non necessarietà del nulla osta dell’autorità idraulica competente ovvero della relazione tecnica volta a dimostrare la compatibilità idraulica dell’intervento in ragione dell’insussistenza di un cambio di destinazione d’uso e della compatibilità dell’attività di ristorazione con la destinazione d’uso in essere.

I rilievi attorei non sono meritevoli di condivisione.

Dagli atti emerge che l’immobile oggetto degli interventi è stato realizzato alla fine degli anni ‘90 con una destinazione produttiva in zona D (D2F, zone per l’industria, l’artigianato ed il commercio); l’immobile è stato oggetto di una pluralità di successivi titoli in variante e in sanatoria, che hanno comportato anche l’inserimento di porzioni destinate al commercio (di mobili d’arredo). Due istanze di sanatoria presentate nel 2023 per la localizzazione di un ristorante e bar sono state denegate con provvedimento prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- non gravato, cui hanno fatto seguito le ordinanze di remissione in pristino richiamate nella ricostruzione in fatto, anch’esse non impugnate. La porzione di immobile di cui è conduttrice l’odierna ricorrente (piano terra del sub. 5) è attualmente utilizzata per attività di ristorazione, alla quale sono funzionali le opere di cui si chiede la sanatoria.

Giova, per inciso, evidenziare che ricadendo l’immobile in zona D non risulta applicabile il comma 1 ter dell’art. 23 ter d.P.R. n. 380 del 2001 richiamato nella relazione tecnica, sebbene con riferimento a differenti profili.

L’art. 28 dalle NTA del PAI, pone le prescrizioni dirette relative alla Fascia A, indicando al comma 2 gli interventi ammessi; per quanto qui interessa, la lett. b) consente tra gli interventi sugli edifici il risanamento conservativo e la ristrutturazione edilizia nonché le opere interne, prevedendo che «[g] li interventi di cui sopra possono comportare modifica delle destinazioni d’uso senza incremento del carico urbanistico, aumento di volume ma non della superficie di sedime ad eccezione delle opere necessarie per l’abbattimento delle barriere architettoniche e degli adeguamenti impiantistici e tecnologici in adempimento alle norme in materia di sicurezza e risparmio energetico. Gli interventi che comportano almeno una delle seguenti condizioni: ... diversa distribuzione dei volumi esistenti; ... cambi di destinazione d’uso; ... devono essere realizzati in condizioni di sicurezza idraulica e senza modifica del deflusso della piena, a tal fine è necessario acquisire il nulla osta dell’autorità idraulica competente». L’art. 31 delle medesime NTA, “Limitazioni alle attività di trasformazione del territorio nelle zone definite a rischio per fenomeni idraulici R4”, prevede che «Valgono le limitazioni già elencate all’art. 28 per la fascia A ».

La D.G.R. 13 luglio 2025, n. 853 – recante “L.R. 1/2015, art. 264 comma 12. Adeguamento ed integrazioni alla normativa tecnica di cui all’allegato A della D.G.R. 447/08 (Piano di Bacino del fiume Tevere - Stralcio per l’assetto idrogeologico PAI-PS6. Disposizioni regionali per l’attuazione del Piano) per l’attività edilizia ed urbanistica”, citata negli atti comunali e non gravata dall’odierna ricorrente – all’Allegato A, punto 3.3 specifica i casi di “Incremento del carico urbanistico” prevedendo che «[s] i ha inoltre incremento di carico urbanistico, fatto salvo quanto previsto ai successivi punti 3.4 e 3.5: ... b) cambio di attività tra le destinazioni a servizi che comportano nuovi servizi di tipo ricettivo, commerciale, somministrazione di cibi e bevande o ampliamento degli stessi, in quanto incrementativi in termini di dotazioni territoriali e di utenza; c) cambio di attività tra le destinazioni a servizi che preveda comunque una maggiore presenza di utenti da valutare in sede progettuale... ».

La maggiore presenza di utenti correlata all’attività di ristorazione avrebbe dunque imposto all’istante, alla luce della disciplina richiamata, di dimostrare la compatibilità dell’intervento dal punto di vista del rischio idrogeologico, anche con riferimento ai parametri specificati dal successivo punto 3.5 del medesimo Allegato A.

Del tutto inconferente si presenta, al riguardo, il richiamo al rispetto dei dettati dell’art. 30 del PAI contenuto nella relazione tecnica alla SCIA, in quanto detto articolo delle NTA è riferito alla fascia C.

8.3. Quanto sopra risulta sufficiente a sostenere la motivazione del gravato provvedimento comunale e, alla luce delle considerazioni svolte al § 8, a determinare il rigetto del ricorso.

Si osserva, tuttavia, che parimenti non scalfiti dalle censure attoree risultano i rilievi inerenti il mancato rispetto dei requisiti minimi igienico-sanitari del locale cucina e, in particolare, la mancata acquisizione del parere preventivo della ASL previsto dell’art. 156 della l.r. n. 1 del 2015 in caso di deroga ai parametri igienico-sanitari.

Nel gravato provvedimento l’Amministrazione comunale ha infatti ribadito quanto già rilevato in sede di comunicazione del-OMISSIS- circa il locale adibito a cucina che « come rappresentato negli elaborati progettuali, risulta privo di aperture dirette verso l’esterno e non è stato dimostrato il rispetto dei requisiti aero-illuminanti minimi, inoltre la dichiarazione generica della presenza di un impianto di ventilazione meccanica non è suffragata da documentazione tecnica specifica, e non è stato acquisito il necessario parere dell’ASL, previsto ai sensi dell’art. 156 della L.R. 1/2015 in caso di deroga ai parametri igienico-sanitari, pertanto la mancanza di tali elementi preclude il rilascio del titolo in sanatoria ». Controdeducendo rispetto alle osservazioni procedimentali dell’istante, il Comune ha poi precisato che: « l’unica apertura rappresentata non è direttamente afferente al vano cucina, ma è ubicata in un ambiente disimpegnato, ovvero non fisicamente separato da infissi, ma comunque non parte integrante del volume del vano, e pertanto non idonea a soddisfare il requisito di ventilazione naturale, secondo la consolidata interpretazione tecnico-normativa in materia. Non può infatti ritenersi conforme un’apertura collocata esternamente al perimetro funzionale del vano, e la semplice contiguità spaziale senza divisioni formali non garantisce l’effettivo ricambio d’aria nel punto di generazione del vapore e dei fumi, cioè nella zona cottura. Infine, nel caso in cui l’apertura non sia sufficiente a rispettare il rapporto 1/16, e sia previsto un impianto di ventilazione meccanica sostitutiva, l’art. 156, comma 2, prevede espressamente che la deroga sia subordinata a parere favorevole dell’ASL, in qualità di autorità competente in materia igienico-sanitaria. Tale parere, ad oggi, non risulta allegato né richiesto. Alla luce di quanto sopra, si conferma che la documentazione presentata non consente di verificare il rispetto delle condizioni igienico-sanitarie minime previste dalla normativa per vani destinati alla preparazione alimentare, e che l’osservazione formulata non è idonea a superare i motivi ostativi comunicati in precedenza ».

Anche con riferimento a detto profilo, la parte ricorrente si è limitata nel terzo mezzo a richiamare le osservazioni rese in sede procedimentale, non fornendo alcun elemento utile a revocare in dubbio la correttezza della valutazione comunale.

L’art 156 della l.r. n. 1 del 2015 prevede che: « 1. Negli edifici esistenti o autorizzati alla data del 31 dicembre 2009, destinati in tutto o in parte a residenza o a servizi, sono consentiti interventi con cambio di destinazione d’uso dei vani, sostanzialmente corrispondenti, posti al piano sottotetto, terreno e seminterrato nel rispetto delle seguenti condizioni minime: ... b) tutti i vani interessati dall’intervento debbono essere provvisti di finestra apribile, la cui superficie non deve essere inferiore a un sedicesimo della superficie di pavimento, ovvero, in caso di superfici inferiori, debbono avere un ricambio d’aria favorito dall’impiego di appositi impianti di ventilazione meccanizzata e un’adeguata illuminazione artificiale; ... 2. I limiti di cui al comma 1 possono essere derogati su specifico parere della ASL che comunque accerti l’idoneità dei vani alla destinazione prevista, compresi i servizi igienici. 3. Per gli edifici esistenti alla stessa data del 31 dicembre 2009 di cui al comma 1 gli interventi di recupero, con o senza cambiamento d’uso, sono consentiti in deroga ai rapporti tra la superficie di pavimento e le superfici finestrate, fermo restante quanto previsto al comma 1, lettera b) e comma 2 ».

Dagli atti di causa (cfr. elaborati grafici doc. 10 della produzione di parte resistente) risulta confermato che l’unica apertura esterna del locale cucina è ubicata un adiacente disimpegno; nella stessa relazione allegata alla SCIA è, peraltro, ammesso il ricorso ad un impianto di ventilazione meccanizzata al fine di favorire il ricambio dell’aria. Il ricorso a tale impianto, tuttavia, costituendo una deroga a quanto previsto dal primo comma del richiamato art. 156 l.r. n. 1 del 2015, avrebbe necessitato, ai sensi del successivo comma 2, del parere della ASL competente, pacificamente carente nel caso che occupa.

9. Per quanto esposto, il ricorso deve essere rigettato.

La complessità della vicenda in esame giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per la restante parte lo rigetta, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente e di altri soggetti citati in motivazione.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

PI NG, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

LA AR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA AR	PI NG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.