Pubblicato il 18/02/2025

N. 00238/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00440/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 440 del 2024, proposto da
Errepi Soluzioni s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Danilo Lorenzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monopoli (BA), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Dibello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

a) del provvedimento prot. n. 0020755/2024 datato 20 marzo 2024 a firma del dirigente A.O. I - affari generali e sviluppo locale – del Comune di Monopoli avente ad oggetto “ Riscontro istanza di proroga ex lege della validità del titolo autorizzatorio, acclarata al prot. n. 7820 del 30/01/2024. Comunicazione di mantenimento nel periodo invernale dei manufatti acclarata al prot. n. 9077 del 02/02/2024. Rigetto istanza di proroga e mantenimento ”, con il quale sono state rigettate le richieste finalizzate alla proroga della validità del titolo edilizio e paesaggistico nella titolarità della ricorrente nonché al mantenimento annuale delle strutture amovibili funzionali allo svolgimento delle attività balneari o connesse e strumentali alla balneazione;

b) della nota prot. n. 0011089/2024 datata 09.02.2024 allegata al predetto provvedimento, a firma del Dirigente dell'A.O. III Tecnica – Urbanistica, Edilizia e Lavori Pubblici – S.U.E.;

c) della ordinanza n. 235 datata 20.03.2024 a firma del dirigente della A.O. III – Urbanistica e Lavori Pubblici – del Comune di Monopoli con il quale è stata ordinata la rimozione dei manufatti e delle strutture precarie connesse alla balneazione e conseguente ripristino dello stato originario dei luoghi;

d) di ogni atto agli stessi presupposto, connesso, propedeutico e/o consequenziale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2025 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori avv. Lorenzo Danilo, per la parte ricorrente, e avv. Lorenzo Dibello per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso depositato come in rito, l’istante società impugnava il provvedimento di diniego del mantenimento nel periodo invernale di strutture amovibili, funzionali allo svolgimento di talune attività ricettive stagionali, lato sensu correlate alla balneazione, nonché gravava gli altri atti connessi e infine l’ordinanza di rimozione dei predetti manufatti per il ripristino dello stato originario dei luoghi.

In fatto, accadeva che la società ricorrente – nel contesto della complessa evoluzione sia normativa sia giurisprudenziale, concernente le concessioni balneari e più in generale l’esercizio delle attività e dei sevizi alle stesse correlate – maturasse l’interesse, anche sulla scorta della peculiare disciplina normativa della Regione Puglia, a mantenere impiantate, al di fuori della stagione balneare, le predette strutture amovibili.

In diritto, venivano poste le seguenti censure avvinte da una unica ratio : I) 1.A violazione ed errata applicazione dell’art. 10- septies decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, conv., con mod., legge 20 maggio 2022, n. 51, per come modificato dall’art. 4- quater decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, conv., con mod., dalla legge 2 febbraio 2024, n. 11; eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità manifesta e motivazione errata. 1.B violazione e omessa applicazione dell’art. 10- septies del decreto legge n. 21 del 2022, come convertito e mod., già citato; eccesso di potere per nullità ed inefficacia, nei confronti della ricorrente, della rinuncia contenuta nel verbale della conferenza di servizi datato 1° giugno 2023; motivazione errata e illegittima; II) violazione dell’art. 8, comma 5, della legge della Regione Puglia 10 aprile 2017, n. 17; eccesso di potere per travisamento dei fatti; mancata valutazione della circolare prot. n. 108/00011857 della Regione Puglia datata del 6 settembre 2016 e conseguente violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990; difetto di motivazione; eccesso di potere per difetto istruttorio; eccesso di potere per mancata valutazione dell’ordinanza balneare della Regione Puglia; violazione dei principi di buona amministrazione, correttezza e trasparenza; violazione degli artt. 45 e 90 delle N.T.A. del 26 PPTR Puglia; III) illegittimità derivata con riferimento alla ordinanza di rimozione.

2.- Si costituiva il Comune intimato, il quale depositava i documenti del procedimento e, con memoria amplissima e in parte ripetitiva, resisteva, contestando l’inesistenza di alcuna inerzia da parte della amministrazione comunale ed evidenziando come i manufatti in discussione fossero opere precarie, munite di autorizzazione stagionale, posizionate in area di proprietà privata e non già demaniale, adiacenti o comunque nelle vicinanze dei lidi oggetto di concessione demaniale balneare; insisteva altresì nell’evidenziare il contrasto delle autorizzazioni oramai scadute, con la nuova normativa di tutela paesaggistica, la quale esigeva taluni adeguamenti, ai fini del rilascio di nuove autorizzazioni.

3.- Alla camera di consiglio, fissata per la decisione sulla incidentale domanda cautelare, il Collegio, nell’imminenza della stagione balneare, considerata la complessità delle questioni rappresentate e l’evoluzione della normativa in atto, sospendeva i gravati atti.

4.- Indi, depositata memoria ex art. 73 c.p.a. da parte del Comune, alla fissata udienza pubblica, dopo breve discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

5.- Il ricorso è infondato.

In via preliminare, va precisato che oggetto della controversia è il mantenimento di strutture precarie ed amovibili solo connesse all’attività di balneazione, insistenti su aree in proprietà privata , come entrambe le parti costituite, durante la discussione all’udienza pubblica, hanno pacificamente chiarito e ammesso.

Entrambe le parti introducono negli atti defensionali richiami al tema delle c.d. concessioni balneari e alle variamente scrutinate in giurisprudenza, in termini di validità, proroghe concesse ex lege , anche con leggi-provvedimento.

Per quel che maggiormente rileva direttamente l’odierna controversia, in particolare, parte ricorrente insiste nel richiamare il dettato, di cui all’art. 10- septies (Misure a sostegno dell'edilizia privata) del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, conv., con mod., legge 20 maggio 2022, n. 51 (“ Misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina ”), come ulteriormente modificato, secondo cui i titoli edilizi formatisi “fino al 31 dicembre 2024”, “[…] sono prorogati di trentasei mesi: a) i […] termini relativi alle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), nonché delle autorizzazioni paesaggistiche e alle dichiarazioni e autorizzazioni ambientali comunque denominate […] ”.

Al contrario, oppone il Comune, come una siffatta proroga, sia stata oggetto di un specifica rinuncia contenuta nel verbale della conferenza di servizi datato 1° giugno 2023, ad opera del rappresentante della società, ivi costituito, nell’ambito di un percorso amministrativo concordato tra le parti e che coinvolgeva numerosi stabilimenti balneari, che in loco parimenti svolgono attività correlate in area di proprietà privata, volto a ricollocare i manufatti precari e amovibili in questione nell’alveo della nuova pianificazione paesaggistica di cui al PPTR della Puglia.

Più specificamente, evidenzia il Comune resistente la necessità di tener conto: i) dell’aggiornamento degli elaborati del PPTR (come da deliberazione della Giunta regionale n. 424 del 3 marzo 2020); ii) dell’approvazione del PUG adeguato al PPTR (operato con deliberazione di Consiglio comunale n. 19 del 12 maggio 2020); iii) della modifica delle norme regolamentari edilizie comunali (approvate con deliberazione di Consiglio comunale n. 15 del 29 aprile 2021).

Senonché, con specifico motivo di censura, parte ricorrente impugna anche il predetto verbale della conferenza dei servizi, contesta il munus di rappresentatività del delegato ivi intervenuto (essendovi stato presente il procuratore e non già dal legale rappresentante della società) e chiede la reviviscenza del dispositivo normativo, derivante dall’art. 10- septies del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, sì come è stato convertito e poi ulteriormente modificato. Inoltre, nell’atto di impugnativa, in più parti, si lamentano presunte inerzie e ritardi dell’amministrazione comunale.

Orbene, osserva il Collegio che, alla conferenza di servizi in discussione, era presente, per la parte ricorrente, un soggetto sicuramente munito di idonei poteri rappresentativi, per come noti e dimostrati all’amministrazione, e comunque, anche in base ad atti coevi e successivi, per facta concludentia , è emersa la voluntas della parte interessata ricorrente di cooperare nel percorso di adeguamento, salvo poi contestarlo ex post , anche proponendo ricorso giurisdizionale. Segnatamente, l’ iter concordato e accettato ha avuto inizio e risulta in itinere l’acquisizione dei previsti pareri, atti infraprocedimentali e documenti, anche ex parte da esibirsi, utili alla più proficua conclusione del procedimento.

Invero, dalla disamina dei documenti depositati, emerge come in realtà il Comune abbia avviato una faticosa attività amministrativa, implicante approfondimenti tecnici, alla luce delle diverse posizioni delle varie società o imprese, che svolgono l’attività balneare e le attività connesse o correlate, anche su area privata, chiedendo integrazioni documentali e tecniche, al fine di poter adeguare i manufatti ai precetti del nuovo PPTR, PUG e regolamento edilizio. E parte delle integrazioni sono state fornite.

Nell’ambito di un siffatto percorso condiviso (e finanche notorio tra tutti gli operatori del settore nella cittadina di Monopoli), formalizzato in apposita conferenza di servizi, la proroga, di cui all’art. 10- septies del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21 più volte citato – è stata rinunciata, accettando parte ricorrente il provvedimento di proroga al 31 ottobre 2023, con l’impegno a regolarizzare la posizione, al lume del nuovo PPTR. Peraltro, tale rinuncia è intervenuta, invero, opinandosi in ordine alla stessa applicabilità del c.d. decreto Ucraina alla fattispecie concreta in disamina. E, infatti, l’art. 10- septies , comma 1, lett. a) , decreto-legge succitato pone quale condizione ineludibile, per la sua fattiva applicazione, la condizione per cui “[…] i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione del soggetto medesimo, con nuovi strumenti urbanistici approvati nonché con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 […] ”. Nel caso si specie, il Comune resistente ha evidenziato più volte la necessità di tener conto: i) dell’aggiornamento degli elaborati del PPTR; ii) dell’approvazione del PUG adeguato al PPTR (avvenuta nel 2020); iii) della modifica delle norme regolamentari edilizie comunali (approvate nel 2021).

Di conseguenza, in base al principio del divieto di venire contra factum proprium – espressivo del dovere di collaborazione tra le parti del rapporto amministrativo, alla luce del novellato art. 1, comma 2- bis (come introdotto dal decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, conv., con mod., dalla legge 11 settembre 2020, n. 120), secondo cui: “ I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”, ma in realtà già recepito da tempo in sede giurisprudenziale – parte ricorrente non può ex post contestare una siffatta rinuncia ad avvalersi della proroga ex lege , soprattutto in considerazione del valore preminente da accordarsi alla tutela paesaggistica e tenendo in considerazione che trattasi in fondo di adeguare manufatti in nuce già autorizzati come precari e amovibili.

Non ha poi pregio il richiamo alla legge della Regionale Puglia del 10 aprile 2015, n. 17 (“ Disciplina della tutela e dell’uso della costa ”), il cui art. 8, comma 5, sancisce che “ Ai fini demaniali marittimi, le strutture funzionali all'attività balneare, purché di facile amovibilità, possono essere mantenute per l'intero anno solare ”, in quanto trattasi di mera facoltà , che però pur sempre si inserisce nel più ampio ambito della pianificazione e regolamentazione edilizia di competenza del Comune, che ben può esigere intanto che le strutture correlate alla balneazione in area privata de quibus rispondano ad un migliore inserimento nel contesto paesaggistico e territoriale dei luoghi, alla luce di nuovi atti di pianificazione (in termini, ex multis , Cons. St., sez. V, 23 ottobre 2024, n. 8474; Cons. St., sez. II, 23 luglio 2024, n. 6666).

Ed inoltre è stato recentemente acclarato che: “ Nel caso in cui una disposizione legislativa regionale consenta il mantenimento, per l'intero anno solare, delle strutture funzionali all'attività balneare, purché siano connotate da facile amovibilità, tale norma non deve essere intesa nel senso di imporre, quale regola ordinaria, il mantenimento delle strutture per l'intero anno solare, bensì come eccezione limitata ai casi in cui tale possibilità non incida sulle predette esigenze di tutela paesaggistica ” (così Cons. St., sez. III, 15 aprile 2024, n. 3383). Ancora, può sottolinearsi come l’ordinanza del Cons. St., sez. IV, 27 giugno 2024, n. 2492 abbia delineato, con ampia motivazione, l’esatta portata del disposto di cui all’art. 8, comma 5, della legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17 (“ Disciplina della tutela e dell’uso della costa ”), rilevando che “ Ai fini demaniali marittimi, le strutture funzionali all'attività balneare, purché di facile amovibilità, possono essere mantenute per l'intero anno solare ma detta facoltà va comunque esercitata nei limiti delle determinazioni a tutela del paesaggio ”.

Analoghe considerazioni non possono che riguardare, per identità di ratio , anche le strutture precarie ed amovibili su aree private, interessate da vincoli di tutela territoriale e paesaggistica, come lo sono quelle in discussione.

Né è condivisibile – secondo il Collegio – la tesi sostenuta nelle difese da parte del ricorrente, secondo cui verrebbero in evidenza attività, ancorché insistenti su area privata, comunque compenetrate con quelle proprie dell’attività tipica della balneazione, oggetto di concessione demaniale.

Infatti, nel caso di specie, l’interesse azionato è quello di mantenere impiantate le strutture precarie, oggetto di impugnazione, al di fuori della stagione balneare stricto sensu , in via permanente durante tutto l’anno solare; ciò a dimostrazione che trattasi di strutture che, ancorché correlate all’attività di balneazione nei mesi estivi, possiedono ex se comunque sia un’autonomia funzionale propria, anche nei restanti mesi dell’anno. Ragion per cui, l’assenso alla permanenza di siffatte strutture precarie ed amovibili deve rispettare la specifica normativa di tutela territoriale e ambientale.

Mentre, per converso, per le concessioni demaniali propriamente dette, il decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131 conv., con mod., dalla legge 14 novembre 2024, n. 166, recante: « Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti da atti dell’Unione europea e da procedure di infrazione e pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano » ha ormai disciplinato ex novo la materia, vieppiù modificando quanto già previsto dalla recente legge 5 agosto 2022, n. 118 « Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 », nella parte d’interesse.

Inoltre, recente giurisprudenza (Cons. St., sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940) ha qualificato la legge n. 118 del 2022 citata alla stregua di “ legge-provvedimento ”, per cui “ l'atto amministrativo che (eventualmente) intervenga ha natura meramente ricognitiva dell'effetto prodotto dalla norma legislativa di rango primario ”.

In ultima analisi, per quanto concerne le strutture amovibili, in area privata, connesse anche ma non solo alla stagionalità dell’attività balneare, solo il perfezionamento del percorso di adeguamento – peraltro in itinere per molte delle strutture interessate, come stanno a dimostrare i documenti depositati e le deduzioni difensive poste – potrà consentire di valutare in quale misura simili strutture possono essere o meno mantenute anche oltre il c.d. periodo turistico-ricettivo balneare.

6.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso va respinto.

7.- In considerazione della complessità delle questioni poste nonché della articolata disciplina normativa che regola la materia di non facile e immediato discernimento, le spese del giudizio vanno compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Desirèe Zonno, Consigliere

Lorenzo Ieva, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Ieva	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO